第4章 城镇化问题与新型城镇化的道路选择(3)

如果仅仅把城镇化当做经济“增长点”，只看到城镇化对“增长”的拉动作用，就把城镇化巨大的统筹综合意义狭隘化了，在行动中就会导致项目至上、建设至上、建筑至上，直至违背规律盲目加快、盲目扩张、盲目圈地。在当前一些地方经济还相对落后、加快发展的动力要求很迫切，同时GDP压力、政绩压力依然很大的情况下，这种只要树木、不要森林的做法还有很大的市场。有的地方把城镇化作为单一项目来抓，以房地产和商业地产打头，圈占大量耕地作为城镇项目用地。同时，为了获得更多的城镇建设用地指标，又大规模取消行政村编制，不切实际地搞村庄整体搬迁。而这些“整理”出来的土地大多没有综合考虑田水路林整治，拆迁留下的房屋地基和碎石瓦砾都难以清理，耕地质量大打折扣。这样做的结果，短时期内一些量化的经济考核指标可能上去了，但离我们所需要的“人的城镇化”却相去甚远。

如果仅仅把城镇化作为一个经济“增长点”，作为一种发展手段，城镇化简化为项目化、房地产化，城镇化带来的可能是投资上去质量下来的后果；如果把城镇化作为经济社会科学发展的必然过程来整体规划部署、积极稳妥地引导推动，未来几十年城镇化将使我国经济社会发展面貌焕然一新。

4.城乡一体化≠城乡“一样化”

受新一轮城镇化热潮的推动，当前全国酝酿撤县设市（区）的县就有上百个，而仅仅在广东、贵州、云南、陕西4个省份，就有60多个县提出撤县设市（区）。这种现象的背后，更多是把城乡一体化建设变异为城乡“一样化”建设。

比如，盲目撤并村庄，贪大求洋，忽视农业生产特性；盲目统一改造农居，建造兵营式的村镇社区，忽视基础设施建设，忽视传统民居的个性，大量破坏历史文化遗产，同时也使农民丧失分享乡村旅游潮的财富机会；盲目安排村镇整治时序，村路还是土路，农田里浇筑了水泥路；村民饮水困难，玉米地里铺上了自来水管等等怪相。

“历史上看，凡是用城市发展规律取代农村发展自身规律时，三农问题就会恶化。”住房和城乡建设部副部长仇保兴曾指出，农村和城市有各自不同的发展规律，“城乡一体化发展不是搞一样化发展，而是要追求两者差异化，互补协调发展。”他举例说，法国37万个村庄风貌200多年都未改变，一样走上了现代化。

城乡一体化发展，绝对不能搞成“一样化”发展，不能把农村都变为城市，而是要走城乡协调发展的道路。

5.城镇化≠城市现代化

城市建设向欧美看齐，高标准、追求现代化，更加拉大了城乡差距，抬高了农民进城落户门槛，与城镇化提出的本义背道而驰。

城镇化过程中，面临着相当大的一个难题就是：城里的有识人士、精英、管理层、决策层，包括媒体、教授、学者、专家、政府管理层，都在向欧美看齐，所以我们看到了千城一面的、以欧美为样板的、现代化的城市形态。他们认为，只有这样才能体现出中国经济快速发展的实力。但是中国的国情是：中国有近9亿农民仍被排斥在城镇化进程之外。实际上，城镇化很简单，农村人口向城镇转移，一定是低素质、低端就业、低收入人口进入城镇的过程，这恰恰和现在城市管理者的城市发展理念发生了冲突。

在城镇化过程中，参照系水平过高和发展阶段较低并存的过程，是我们面对的实际问题。

6.城镇化≠提升户籍居民生活福利

城镇化的本义，是使进城农民与当地居民享受均等化的公共福利。

改革开放以后，城市发展的速度远远优于农村，使得城市居民所享受的公共福利也远远大于农村居民。大量的决策者、媒体记者、知识分子、企业家都住在城里，他们的话语权远远高于农民工，他们不希望和所谓的低端人群共同生活在一个区域里。这在很大程度上影响到了公共决策。

目前，中国的城市在公共服务上不完全对外来人口开放。首先，外来人口不能享受户籍人口的各项社会保障政策和福利政策。当然，外来人口也无法享受到户籍人口的低收入补贴。

其次，外来人口和户籍人口存在着就业上的不平等，公务员考试有户籍要求，一些国有企业的重要岗位和国家事业单位的就业也有户籍要求。

第三，在大多数城市，无论是原来的福利分配住房，还是后来的廉租房、经济适用房、限价房等，基本不对外来人口开放。即使是外来人口在城乡结合部所居住的出租房，在管理上也被认定为不合法。而限制外来人口购买商品房，更是政策上的严重倒退。

第四，外来人口子女入学和户籍人口也存在明显的不平等。长期在就业地城市居住的外来人口子女，不能在父母就业所在地参加高考，这是目前对于外来人口在教育上最大的不平等待遇。

当我们提出城市的发展走向国际时，中国的城市必须解决人口的自由流动和公共服务均等化。

7.城镇化≠土地城镇化

截至2010年年底，我国耕地总数不足18.26亿亩，已接近18亿亩红线，人均耕地不足0.1公顷，不到世界平均水平的1/2。可以说，我国可以利用的土地资源并不丰富。然而，一边是土地资源极度紧缺，一边却是挥霍浪费，大马路、宽广场、豪华办公楼、闲置工业园……这种单纯依赖土地扩张的城镇化难以为继。因此中央城镇化工作会议提出，要提高城镇建设用地利用效率，城镇建设用地以盘活存量为主，同时强调，耕地红线一定要守住。

从我国土地资源利用现状来看，盘活存量、提升效率的空间非常大。目前我国重大基础设施和基础产业建设规划之间统筹不够，与全国土地利用总体规划衔接不够，节约用地的潜力还很大；大中小城市现有建设用地没有充分利用，土地综合承载力还有大幅提高的空间；未利用地和废弃地资源潜力大，农村空闲住宅、闲置宅基地多，节约用地的空间还很大。提高城镇化质量，要提高城镇土地利用效率，合理进行空间开发，形成生产、生活、生态空间的合理布局。

目前土地利用中存在一些不合理现象，不同用途的土地出让价格差别很大，工业用地的价格只相当于商业用地的11%，约相当于房地产开发用地的14%，工业用地出让价格过低导致了工业用地发展慢、用地浪费等问题。

提高城镇土地利用效率，在守住耕地红线的前提下，首先要提高土地补偿标准，严控土地增量。国务院通过的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对于现行的农村集体所有土地征收补偿制度进行了修改，提高了征地补偿标准。

二 城镇化的路径选择

从新中国成立到改革开放，再到新世纪以来，中国城镇化经历了缓慢发展期、加速发展期和快速发展期三个阶段。与此相适应，作为衡量现代社会进步标准之一的城镇化，也经历了内涵不断演进和修正的发展历程。

（一）改革开放前的逆城镇化倾向

新中国成立后，新生的人民政权热情高涨地推进工业化，从而催生了新中国城镇化的萌芽。然而，以计划经济体制为基础，城乡户籍制度也在此期间形成，作为城镇化前提的人的自由迁徙受限。

1958年1月，第一届全国人民代表大会常务委员会第91次会议发布了《中华人民共和国户口登记条例》，明文规定：农民由农村迁移到城市，必须持大城市劳动部门的录用证明、学校录取证明，或者城市登记机关的准予迁入证明。这标志着户籍制度的正式建立。此后随着附着在城市户籍上的福利越滚越大，中国长期呈现城乡人为分割、城乡二元结构严重对立的局面，从而导致城镇化进程的缓慢和某种程度上的扭曲。有学者展开了对城镇化的初步研究。早在1958年5月，《北京师范大学学报》就曾刊载一篇文章《农村人民公社居民点的规模及其配置》，应是新中国最早提到“城市化”概念的文章之一。到1979年，南京大学教授吴友仁在《城市规划》杂志上发表《关于我国社会主义城市化问题》，率先展开对我国城镇化问题的研究。

（二）20世纪80年代乡镇企业带来小城镇繁荣

改革开放以后，随着经济体制改革的推进，城镇化迎来了全新的发展时期。改革开放以来的30余年，是我国经济社会结构飞速变迁的历史时期。

1980年10月，国家建委在北京召开全国城市规划工作会议时，就提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。1984年1月，国务院发布《城市规划条例》，第一次以法规的形式确认了这一方针。当时的背景是，“文革”结束前后，农村不少地方就地办起了社队企业，并在改革开放后迅速发展。1984年，社队企业改名为乡镇企业。由此，我国农村经济迅速繁荣，直接影响就是小城镇的飞速发展。

1983年，著名社会学家费孝通在其家乡江苏省吴江县（今苏州市吴江区）进行农村调查时，发现原本凋敝的小城镇因为乡镇企业的发展而重新勃兴。费孝通判断这将是我国农村又一次大变革的开始。他把相关思考写成《小城镇大问题》、《小城镇再探索》、《小城镇苏北初探》、《小城镇新开拓》等四篇文章，陆续刊发于《瞭望》新闻周刊，产生了极大影响。他所主张的“小城镇、大战略”思想，由此成为改革开放初期农村城镇化的主流思想之一。

研究者认为，在1978—1992年间，伴随着农村改革而崛起的农村工业（乡镇企业），有力地打破了城乡二元结构的基本格局，农业剩余劳动力离土不离乡、就地转移至乡镇企业，在农村地区迅速形成了农业和乡镇企业并存的二元结构，加上城镇部门构成了中国特有的三元结构，即农村农业部门、农村乡镇企业和城镇正规部门。

在某种意义上，这一乡村工业化的过程也就是乡村城镇化。这种城镇化的特点是农民“离土不离乡”，实现的是部分农村剩余劳动力的就地转移。在专家看来，这是一种低级的、初级的城镇化，因为这“实际上造成了资源浪费、环境破坏”。

随着改革开放进一步深入推进，尤其是社会主义市场经济体制逐步建立，上世纪80年代一度红火的农村集体企业和乡镇企业，在市场竞争中优势跌落，其所带来的小城镇发展也动力大减。

在市场规律的作用下，“小城镇、大战略”的城镇化思路显得有些不合时宜。1989年，国家将城市发展方针修改为“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。从此，“积极发展小城市”的表述消失不见。

（三）20世纪90年代以来的“半截城镇化”

不过，在20世纪90年代，“小城镇、大战略”的具体实践却并未消失。进入20世纪90年代后，国家关于城镇化的思路仍然是发展小城镇。发展小城镇走中国式的城市化道路，这是从中国国情出发，并参照世界城市化的发展趋势和共同规律而作出的战略选择。这一提法的出现主要是不希望大量人口聚集在大城市，避免出现某些发展中国家常见的“贫民窟”。

中国1992年正式宣布进入市场经济以后的10多年来，学术界对城市化道路的各种讨论一直在进行着。

1998年，中国共产党十五届三中全会明确“小城镇，大战略”前后，各种不同意见的讨论十分热烈。但我国采取“城镇化”发展战略的决策理由，显然不是理论界讨论的规模效益或者其他经济理性，而是对县及县以下城镇在国家没有投资的情况下仍然大量增加的客观情况的认可。

1998年，中共中央在《关于农业和农村中若干重大问题的决定》中正式提出了“小城镇、大战略”的问题。1999年，时任国务院总理朱镕基在九届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中说，“要调整乡镇企业结构，推进小城镇建设”。同一年，时任中共中央总书记江泽民也在中央经济工作会议上强调：“发展小城镇是一个大战略。”

中国的城镇化之路是非常独特的。它既曾经历过在传统农业社会解体过程中形成的“飞地”城市，也经历过计划经济体制下伴随着政府强力发动工业化而发展的城镇化，还经历了人口和劳动力自由流动过程中大规模的城镇化过程。

根据专家研究，1992年至今，伴随着户籍制度改革和社会主义市场经济体制的提出、建立和完善，私营、个体经济迅速兴起，大量农村劳动力大规模从乡村迁往城镇地区、甚至跨地区迁往其他地区，主要从事非正规就业，导致城镇非正规经济和就业出现爆炸性增长，迅速形成了正规就业和非正规就业并存的城镇二元结构，与农村二元结构一起构成了中国特有的四元结构，即农业部门、乡镇企业部门、城镇正规部门和城镇非正规部门。这一“四元结构”形成的过程也就是大规模城镇化的过程。因为大量农村人口从农业部门转到非农业部门，这本身就是城镇化。

然而，城市向农民打开了大门，却没能让农民真正融入城市。虽然进城农民已经从事非农业生产，在城市里也享受了一定的城市文明，受到了城市生活方式、思维方式的影响。但由于没有获得城市户籍，不能享受医疗、教育、社保、住房、就业等方面的公平待遇。这是一种半截城市化。