第6章 城镇化问题与新型城镇化的道路选择(5)

1.如今的城镇化表现出多个特点

城镇化发展快速稳步上升。过去三十几年中，国家统计超过4亿人迁入城市，2011年城镇人口占总人口比重首次超过50%，达到51.3%，这一数字表明我国城市人口已经超过农业人口。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，1978—2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%。

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，目前东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，而中部、西部地区分别只有48.5%、44.8%。改革开放以来，我国城镇体系日益完善，初步形成了“655+20000（城市和建制镇）”的框架体系及辽中、京津冀北、长三角、珠三角四个成熟的城镇群的格局。从宏观空间看，我国城镇空间合理布局的“大分散、小集中”格局正在形成，表现为与我国地理环境资源基本相协调的东密、中散、西稀的总体态势。从微观看，城市内部空间，中心城区、近郊区以及远郊县的城镇空间结构层次日益显现。

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，我国“中西部地区发展相对滞后，一个重要原因就是城镇化发展很不平衡，中西部城市发育明显不足。随着西部大开发和中部崛起战略的深入推进，东部沿海地区产业转移加快，在中西部资源环境承载能力较强地区，加快城镇化进程，培育形成新的增长极，有利于促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北梯次拓展，推动人口经济布局更加合理、区域发展更加协调”。

人口流动的促进作用增强。伴随着户籍制度的改革和农村剩余劳动力的大量产生，我国人口迁移呈现出量大面广的特点，对当前正以较快速度向前推进的城镇化进程起到了促进作用。从全国情况来看，东部地区特别是东南沿海地区是国内人口流入最多的地区，由于经济发展较快，吸引了大量外来务工人口，在一定程度上促进了这些地区的城镇化，使之成为当前人口城镇化水平最高和近年来城镇化进程推进最快的地区。

城镇建设成效明显。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，我国“城市水、电、路、气、信息网络等基础设施显著改善，教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平明显提高，人均住宅、公园绿地面积大幅增加”。当前，我国城市建成区面积逐步扩大，住房条件、城市交通、供水、热电、绿化、环境卫生、电信等基础设施体系不断完善，扩大了城镇人口容量，提高了城镇现代化水平。

2.必须理清当下城市化的事实

目前大城市的人口密度还有很大的提升空间，并且中国所谓的“城镇化率”过百，有很大的水分。产生水分有三个原因，一是将“城镇化”当成城市化，但中国的很多镇其实就是改了个名字，行政级别上调整了一下，城镇实际上并没有城市所有的福利；二是将农民工当成城里人，其实外来务工者并不享受城市福利；三是以常住人口代替户籍人口，不顾两者享有的公共服务区别，造成人为的数字繁荣。挥别这种数字繁荣，有助于我们看清未来的城市化之路。

2012年，全国总人口13.54亿；城镇户籍人口（非农业人口）4.78亿，占35.29%，农村户籍人口（农业人口）8.76亿；按居住地划分，城镇常住人口7.12亿，占52.6%（即城镇化率）。而在这7.12亿人中，农民工人数在2.6亿以上。在经历了几十年的高速城镇化之后，我国城镇的正式和非正式居民总数一举超越了农村人口数量。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，1978—2013年，我国城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。

我国现在有7.12亿城镇人口，可是只有658个城市，另外还有近2万个建制镇，建制镇平均人口1万多。按照国际上一般对城市的认定，我们所有的建制镇的镇区都可以叫做城市。可是在我国，建制镇的统计范畴是属于农村，隶属于城市的管辖。如果我们提出“城市化”，在我国这种国情下，各级城市政府会以此为借口，排斥农民工，同时，他们会利用自己管理上的优势权力，使得生产要素走向更多地向城市倾斜，把自己的城市越做越大。

“城镇化”，这是目前中央既定政策的提法。中央政策已明确，城镇化就是农村人口向城镇逐步转移的过程，就是城镇基础设施和公共服务覆盖更多的农村地区和人口的过程。

但是，大城市也必须要承担农民工进城的公共服务问题。在尊重农民自愿选择的前提下，各类城市都应该积极接纳农民转移，走出一条适合我国国情的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。

国家历年关于促进城镇化发展的政策文件中也始终强调中小城市和小城镇的重要性。从城镇的行政级别角度看，未来城镇化的重点之一是布局与发展城市圈，带动周边卫星城镇的发展，以及发展县域经济中实力相对较强的中小城镇如县城驻地镇等。

7亿多人生活在城里，中国的城镇化速度是世界上最快的，城镇化过程中遇到的问题也是世界上任何一个国家都没有经历过的。因为在拉动内需方面的重要作用，城镇化将成为推动经济改革的重要方向。

聚焦于各类大中城市和城市群，是对城镇化的误读，中国应该走一条适合国情的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。从世界各国经济发展来看，城镇化都是客观的发展方向，中国的城镇化道路最关键的是要走得稳、走得准、走得好。如果发展不平衡或在过程中走得不好，纠正起来就难了。

3.我们要什么样的城镇化？大城市化还是城镇化？

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，要“促进各类城市协调发展”。即“优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展”。

上世纪80年代初，我国就提出“小城镇，大战略”，并制定出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。此后随着建制镇标准的降低和撤县改市的兴起，小城市和小城镇的数量大幅提高，目前我国有小城镇2万多个。小城镇规模小，不宜发挥聚集效应，工商服务业落后，许多小城镇还保持着农村的面貌，使城镇化进程表现出缺乏工业化和人口支持的过度城镇化倾向。30年来，这个政策的实施，使全国50万人以上的大城市在全部城市人口的比重有所降低，中、小城市在全部人口中的比重上升，但平均规模有所下降。

过去，我们提出过“严格控制大城市规模”，但实际上大城市规模并没有得到控制，相反得到了较快的发展。然而任凭大城市发展，会在交通、供水、供电、卫生等方面，形成很大的压力。因此，要根据区域发展的需要与城市职能，合理确定城市的地位与城市职能体系，走适宜本区域发展的城镇化道路。

回顾过往，城市化一度是重要的战略选择。伴随着改革开放的进程，中国的城市化之路曾经波澜壮阔。但随着大城市规模的迅速扩张，“大城市病”逐渐凸显。一些大城市已然超载，人口资源环境压力不断增加，可持续发展成为问题。同时，从统筹城乡发展的角度，重在发展大城市的城市化战略难以产生效用。

相比而言，推动小城镇的发展，则能更好地起到以城带乡之效。从统筹城乡关系看，小城镇是连接城乡、工农的纽带，是农村社会公共品的提供基地和服务载体。小城镇的发展，可转移出大量的农民，帮助解决“三农”问题。

小城镇也是促进城乡协调发展，推进城乡一体化进程的轴心。小城镇面向城市、农村两个领域，上联城市，下靠农村，是城乡之间的联系纽带。它具有交通枢纽功能，物资、信息、资金集散功能和文化、服务辐射等多种功能。

作为“乡村之首”，它是农村区域经济的“发展极”和增长点，带动农村经济社会发展和农民生活质量的提高。

作为“城市之尾”，它接受大中城市的辐射，并起着将城市先进的产品、技术、信息等向农村地区传递，将农产品向城市输送的双向交流作用，促进城乡生产生活要素资源的合理流动和优化组合。

作为现代文明的载体，它使进入小城镇的农民不自觉地在改变传统的生产生活方式，不断接受现代文明的洗礼，提高现代文明素质，养成与现代城市文明相协调的生活方式。

长江三角洲、珠江三角洲等地区小城镇崛起的实践证明，小城镇的发展，将逐步形成城乡一体化的生产网络、流通网络、交通网络、科技文化教育网络、金融信贷、经济信息网络等，把城乡有机地联成一个充满生机与活力的整体，逐步实现城乡之间在制度、管理体制、市场、产业和社会文明等各方面的接轨，促使城乡一体化向现代化的目标挺进。

怎样发展小城镇，怎样通过发展小城镇来吸纳农村富余劳动力，多渠道地推进城镇化进程，这是我们必须认真对待的一个大问题。

任何城镇的发展都有其产业依托。一般来说，小城镇的产业依托是农村工业；中小城市的产业依托是现代工业和服务业；大城市的产业依托是建立在现代工业基础上的第三产业。

由于中国面广量大的农村富余劳动力的文化水平一般为小学和初中文化程度，大多数首选的就业方向是小城镇的农村工业。因此，小城镇是中国特色城镇化的起点。

但这种情况不是一成不变的，许多外出务工农民都采取由小城镇向中小城市、大城市逐级“跳巢”的方式，不断发展自己。

城镇化机制本身也决定了城乡之间是一个开放的大系统，生产要素在城乡之间可以自由流动与重新组合，通过比较利益优势来发挥要素的最大效益。

提倡大中小城市与小城镇协调发展，实际上是考虑了不同区域大中小城市和小城镇发展的背景与特点。这种特点，既说明发展小城镇的重要性，也说明了发展小城镇是推进大中小城市发展的基础。

4.调整“以小为主”的城镇化方针

以改革创新提高城镇化质量、促进城镇化转型升级，首先应合理确定城镇化方针，以明确城镇化方向。我国一度实行积极发展小城镇、适当发展中等城市、严格限制大城市规模的城镇化方针。这一方针无疑是从当时我国实际出发，符合改革开放前期农村人口占绝大多数、生产力不发达基本国情的。发展小城镇投入少、见效快，既有利于农村富余劳动力转移、加快人口城镇化进程，也有利于“三农”问题的解决。然而，到20世纪90年代后期，“以小为主”的城镇化造成的资源浪费、环境污染、效率低下等问题突出出来，城镇发展开始向“以大为主”转变。但这只是实践上的转变，城镇化方针并没有调整。

城镇化是社会生产力发展到一定阶段、社会进步达到一定程度的产物。从国际经验看，城镇化进程基本上呈S形曲线三阶段走势。第一阶段为S形曲线底部，农村人口主要向中小城镇转移，可称之为乡村城镇化阶段；第二阶段为S形曲线挺起的中部，以乡村和中小城镇人口向大城市转移和集中为主要特征，可称之为大城市主导阶段；第三阶段为S形曲线顶部，以大城市尤其是超大城市中心区人口向郊区迁移为新动向，可称之为逆城镇化阶段。以此衡量，我国在改革开放前期的20年成功走过了第一阶段，随即进入第二阶段，是合乎规律的发展。

不能认为小城镇式城镇化才是中国特色，这是一种误读和误导，会模糊城镇化的阶段性特征；这会阻碍城镇化的转型升级。

城镇化效率和效益同城市规模呈正相关关系是普遍规律，不顾这一规律，固守以小为主“铺摊子”式的城镇化，会助长盲目圈地占地、投资开发，造成资源浪费、成本升高，使城镇化偏离转变经济发展方式和推进新农村建设的方向。因此，“以小为主”的城镇化方针到了需要改革调整到以大为主、大中小城市和小城镇协调发展的时候了。

按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展这一原则和要求，就是中国特色城镇化道路的内涵，也是努力的方向。推进中国城镇化进程，必须注意到不同类型的城市具有不同的功能和吸引力。中国的城镇化，必须从我国农村经济相对落后、资源条件相对贫乏的实际出发，以建立科学合理的现代化城镇体系为基本方向，建设以大城市为骨干、中小城市为主体、广大小城镇为基础的城镇群体。就是要做到大中小城市和小城镇“四城”并举。

三 城镇化面临的问题和挑战

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，在城镇化快速发展过程中，也存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。比如，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后；“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地粗放低效；城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配；城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出。

中国的城镇化发展，面临很多问题和挑战。具体而言，主要有以下几个方面：