第五章 公共财政和国家安全

防御的负担

当英国和德国的军事专家们已经了解到执行作战计划缺少某些资源时，他们为何没有去弥补这一缺陷？答案很简单，正是出于对国内政策的考量，才使得这些国家没有可能建造埃里希·鲁登道夫和亨利·威尔逊梦想中的庞大军队。1898年10月24日，一个关于探讨裁军并反思相关现象的会议引起了索尔兹伯里的注意：

……一直以来，几乎每个国家都倾向于加强其武装力量，并提高原本已经巨额的军械开支。因此，这些完美的器械开始投入使用。这些造价高昂、杀伤力和破坏力惊人的武器一旦被大规模应用，无疑会产生强大的战争威慑力。但是，这一过程会使受其影响的人产生一种对国内外的和谐平静的不安和恐惧。

但是，军备的“负担”究竟有多重？开销究竟有多“巨大”？对于爱德华·格雷爵士而言（正如他1911年3月在下议院所言），它们已经让人“无法忍受”了——如此不堪重负，以至于“从长远的角度来看，文明将被摧毁，战争也将不可避免”。有些历史学家对格雷表示赞同，并认为正是因为军事开支已经高到了无法承受的地步，德国才无法在与英国的海上军备竞赛以及与法俄的陆上军备竞赛中坚持到底。然而，事实上却存在这样一个亟待解答的矛盾：用于军备竞赛的开支并没有想象中的那么高。

众所周知，如果将各国的军事开支以数据的形式做对比，将会很困难，因为不同的国家对其预算有着不同的界定。举个例子，德国在1913~1914年的军事开支的估测数字从16.64亿马克到24.06亿马克不等，这种差异是由不同的计算方法导致的。以下使用的数据（20.95亿马克）排除了那些非特定军事需要的项目（比如修建铁路和运河），但同时又包括了其他一些虽然不属于陆军和海军预算范围，但却与防御事宜息息相关的项目。每个国家都有类似的问题。然而，现代学者通过努力，已经让准确量化军备竞赛花销成为可能。

大概在1890年以前，陆军和海军建设并未受到足够的重视，甚至对像英国这样的主要帝国建造者来说也是如此。例如1882年由格莱斯顿派往埃及的远征军的预算也只是小手笔。与19世纪70年代早期相比，主要欧洲国家在19世纪90年代的防御预算并没有高出多少。如表5–1所示，在1914年之前的20年，情况发生了变化。英国、法国和俄国的总国防支出额增加了57%；德国和奥地利的增长速度则更高，达到了约160%。

表5–1 主要国家的国防开支，1890~1913年（单位以百万英镑计）

资料来源：Hobson,“Wary Titan”,pp.464f.

正如图5–1所示，1914年之前的一段时间内，德国、法国、俄国和英国的国防预算从绝对数字上看并没有相差太远（暂且不考虑布尔战争和日俄战争的影响）。1900~1907年，德国超过法国，主要是因为与英国展开海军竞赛的缘故。1909年之后，除了奥匈帝国，其他各国在预算增速上都有较大提高。然而从人均角度来看，德国落后于英国和法国：1913年德国的人均国防开支是28马克，与此相比，法国是31马克，英国是32马克。在公共开支上，德国的比率也很低：1913年是29%，而英国和法国则是43%。如果将英国、法国、俄国的预算加总，与德国、奥匈帝国和意大利的预算总和做一下对比，那么这个差异是非常让人震惊的（见图5–2）。比如1907~1913年，在这段时间，协约国比同盟国平均每年要多花费8300万英镑。

然而，正确衡量国防压力并不是去关注绝对开支金额——甚至是人均开支——而是需要考虑国民生产用于国防建设的花费比率。不像地理条件的“外部优势和劣势都已固定”（保守的德国历史学家们热衷于对其进行研究），这一比率并没有被限定，而是受政策影响。1894年是各国摩擦不断的一年，英国花费了其国内生产总值的5.3%用于国防建设；而在没有明显的外国势力对英国的安全形成威胁的当下，这一数字降到了3.7%左右。相比之下，苏联将15%的总产值投入到国防事业中，可能正因如此，才加速了它的解体。在过去的一个世纪中，德国的国防开支起伏较大，魏玛时期只有1%（1991年也只有1.9%），但在第二次世界大战前夕，这一数字猛增到了20%。

图5–1 欧洲各国的国防支出，1890~1913年（单位以百万英镑计）

资料来源：Hobson,“Wary Titan”,pp.464f.

图5–2 欧洲两大军事集团的国防支出，1890~1913年（单位以百万英镑计）

资料来源：Hobson,“Wary Titan”,pp.464f.

正如表5–2所示，1914年之前，英国、法国、俄国、德国和意大利等国的军事负担给经济带来了压力，从1893年之前占国民生产净值的2%~3%，到1913年的3%~5%。这些数字表明“大英帝国对其赋税子民施加了沉重的压力”；实际上，英国很乐意这样“经济实惠”地成为强国。霍尔丹将海军的花销估量形容为整个国家巨大商业利润之下的“并不昂贵的保险费”，这种比喻再合适不过了。有观点认为，1914年以前的军备竞赛对每个国家来说都是个“庞大”的负担，这种观点是站不住脚的。或许最让人吃惊的事实就是，德国在这些方面远远落后于法国和俄国：在通过了两个军事法案之后，1913年，德国欲花费国民生产净值的3.9%用于国防；虽然费用比其盟国奥地利以及英国（3.2%）都要高，但却明显低于法国（4.8%）和俄国（5.1%）。意大利同样承受着巨大的军事压力：战前，其开支占到了国民生产净值的5.1%。我个人关于该数据的计算结果与其大同小异：德国——3.5%，英国——3.1%，奥匈帝国——2.8%，法国——3.9%，俄国——4.6%。此外，我还以《政治家年鉴》（The Statesman’s Yearbook）为基础，建立了一系列计算国防开支的方法，其中排除了英国的殖民地花销，同时包括了被格雷戈里忽略的日俄战争中可观的花销。1913年，各个国家国防支出占国民生产总值的比率分别为：德国——3.6%，英国——3.1%，奥匈帝国——2.0%，法国——3.7%，俄国——4.6%。由此可以看出，协约国的军事负担明显高于同盟国。

表5–2 国防开支占国民生产净值比率，1887~1913年

注：霍布森的统计仅适用于奥地利，我个人对奥匈帝国的数据统计比其要低。

资料来源：Hobson,“Wary Titan”,pp.478f.

从历史上来看，这些负担并非过重。如果我们回首18世纪的英国，那么这些数字似乎根本不值得一提。然而，为这些与日俱增的支出付账仍旧是这一时期的核心政治问题。最有代表性的是，正是这些不断增加的军费开支，使伦道夫·丘吉尔1886年辞去总理职位，也使格莱斯顿在1894年3月辞去首相职位。他们成为这种新式的“军事–财政综合体”众多政治牺牲品中的代表，这种“综合体”结束了英国作为“守夜人国家”的时代。那段19世纪中叶的浪漫插曲已经被画上休止符，当时，经济加速增长，国家财政紧缩。

如何支付这些与日俱增的军费开支也同样牵扯增长的政府开支问题。从19世纪开始，欧洲普遍存在着增加公共开支的趋势：阿道夫·瓦格纳将其称为“扩大国家开支法则”。或者是为了安抚那些政治上拥有强大力量（或是具有潜在威胁）的社会团体，或者是为了提高“国家效率”，政府开始在基础设施、教育和为病患、失业者、穷人和老年人的供给上增加开支。尽管从现代的标准看来，这些投入还微乎其微，但如果与增加的军费相结合，这些开支的扩大速度已经普遍超过了经济增长的速度，贝特曼曾向斯皮泽姆贝格男爵夫人做了耐心的解释：“为了建造一支舰队，我们需要一大笔钱，而这笔钱只有富裕的国家才能够支付得起，所以德国必须要强盛起来。”正如我们所见，德国确实变得强大了。但即便德国的经济飞速增长，也无法应对增速更快的预算（见图5–3）。

英国在其预算的构思上相对缜密，与其他政府部门相比，第一财政大臣和财政大臣一般会对此施加更为有效的控制，而在财政政策的制定上则要遵循议会的严密审查。皮尔派保守主义者们关于平衡预算、稳健的货币政策和减免赋税的教条主义解释了为何在19世纪大部分时期，公共开销总额在国民生产总值中所占比例出现了下降的趋势，但在1890年后又轻微回升的原因。然而，1870年之后一段时期，公共开支名义上稳中有升，从大约7000万英镑上升到战前的1.8亿英镑。1890~1913年，公共总开支以3.8%的速度增长，其所占国民生产总值的比例从9.4%上升至13.1%。这不仅仅是因为英帝国国防的花销不断升高（特别是由于布尔战争和无畏舰计划），同样也由于非军事开支的不断增加。1899年由索尔兹伯里侯爵成立的郡议会继续承担很多项目的责任，如住房和教育、改善现有免费基础教育体系、爱尔兰土地改革（给予农民购买者一定补贴）、1907~1908年引进的非捐助性退休金体系、国家健康和失业保险补助系统等——而这些促成了非军事用途公共开支的不断增加，特别是与之前并不被人重视的当地开支水平相比就更是如此。然而在战前，中央政府的开销仍占据总开销的55%，国防开支也占到中央政府总开支的43%。换言之，尽管政治上的压力导致了社会开支的增加，但这些并没有影响军事开支。

正因如此，丘吉尔在1913年的海军开支评估上遇到了政治难题。自由党人1909年背离了其选举时关于削减军费开支的承诺，这在很大程度上是因为媒体的虚张声势。然而到1913年，关于德国海军的威胁论调已经不再新鲜：尽管丘吉尔也意识到“自由党反对增加债务负担”，但他还是要求拨款5000万英镑，并计划到1914~1915年生产出4艘大型军舰。丘吉尔宣布这个数字之后，便引起了议会党人和内阁的全面攻击。在他眼中，更高的拨款能够迫使德国达成“海军谅解”，他一直固执地坚信这一点。但是正如劳合·乔治指出的，丘吉尔的要求与那些并不是靠“新鲜的税收”供养的“教育和其他社会服务开支”产生了矛盾：丘吉尔要求建造无畏舰的钱，正是社会开支所需要的钱。用诺曼·安杰尔的话来说，若“那笔巨款花费在军备上”，便无法用于社会福利了。最后，各方均有妥协，终于达成了一致，丘吉尔承诺降低1915年和1916年的要求，可以说这个妥协并不让人放心。这场危机几乎导致他（或许还有海军军务大臣和丘吉尔的两名政务次官）或者劳合·乔治的下台。而这只是其中一个可能改写历史的转折点：因为如果丘吉尔或者劳合·乔治中有人离开其职位，正如我们所看到的，内阁则相当有可能在次年8月采取另外一种行动。另外一种可能就是议会解散，自由党在大选中败北。

图5–3 五大国公共开支占国民生产总值的百分比，1890~1931年

资料来源：Ferguson,“Public Finance”,p.159.

在法国，比起军费开支本身，在支付手段上产生的分歧要大得多。在所有国家中，法国是1890~1913年减缓公共开支增长效果最显著的国家，其每年的增速仅有1.9%，因此，公共部门所占国民生产总值的份额从1890年相对较高的19%成功降到1913年的17%。唯一没有得到有效控制的是国防预算：1873~1913年，其占中央政府总支出从25%飙升至42%。值得注意的是，法国财政系统的管理比英国要集中，各个部门和公社的预算都需要得到政府的批准方才奏效，并且其总和要少于公共开支的1/4。

在所有国家中，俄国的财政系统扩张最为迅速：1890~1913年，其公共支出以每年6.1%的年增长率增长，名义上更是增长为原来的4倍——从10亿卢布增长到40亿卢布。然而，从其占国家收入的比率来看，该增长则是相对缓慢的：从大概17%增长到20%，同时这也反映了俄国经济整体发展的良好势头。我们很难对其军事负担程度做出准确的量化。根据1900~1913年的预算额度，花费在陆军和海军的支出占20.5%，但是这些数据并没有包括预算外的那些“额外”军费开支。实际上，33%的中央政府支出被用于军事目的。与其他国家相比，这个数字并没有高出多少。俄国与其近邻之间最大的区别，便是财政的集中度，俄国的财政集中度甚至高于法国。本地政府的花费仅仅占中央政府开支的13%。

由此看来，尽管程度不同，协约国的成员在财政管理上属于比较集中的国家。此外，由于英国和俄国在1914年之前的15年内都经受过战争的洗礼，因此其财力也有所浮动。对英国来说，据估算，布尔战争中花费了2.17亿英镑，占1900年国民生产总值的12%；俄国在日俄战争中也花费了约26亿卢布，占1904年国民生产净值的20%。

同盟国的情况则相当特殊，最重要的原因在于，德国和奥匈帝国皆为联邦体制。众所周知，俾斯麦在草拟德帝国宪法时曾尝试“不断加强各州的联合，同时在实际操作上赋予其联邦州的性质”，这使得整个帝国特别是在财政收入方面明显低于各州的总和。这些联邦州保留对某些政府活动的控制权，如教育、治安、公共卫生、税收等。正如图5–3所示，没有一个主权国家能像德国那样，将公共开支增长保持得如此平稳（从占国民生产总值的13%增长至18%）。然而，关键的一点是，非军事开支的增长反映了联邦体系下财政实力的平衡。公共企业家精神的传统让德国的联邦州甘愿在铁路以及其他基础设施建设上花费巨额财力：这笔开支甚至高达普鲁士1913年财政预算的一半。此外，联邦州以及公社级别的社会及教育设施开支也在稳步上升，占到了1913年公共总支出的28%。与此相对，国防支出在公共总开支中占的比例实际上有所下降：从25%降到20%。这也明显反映出各个联邦州拥有弹性更大的税收来源。公共总税收中的直接税收和间接税收比为57∶43，但是就整个帝国而言，仅有14%的税收来源于直接税收，这是1903年引进遗产税和其他不动产税的结果，而主要的联邦州在1913年中40%~75%的税收都来源于所得税。

就连德国的中央制度也存在着问题。德国财政部在控制财政方面缺乏人力物力：1880年，该部门仅有55名员工，他们仅负责公共总开支的30%，在国防部门的权力也很有限。更具争议的是，人们对德国议会下议院和德国国会在预算过程中究竟能够施加多少影响含糊不清。历史学家对此产生了巨大分歧：有人认为德国国会的力量极其有限——这些人属于“伪宪政主义者”，另一些人在1914年以前提倡渐进的议会化——但没有引入英国议会的内阁责任制。的确，俾斯麦之所以能够被德皇威廉一世任命，就是因为后者试图在19世纪60年代扩充军备，并在普鲁士议会中排除“任何限制军队实力的影响”。因此，如果俾斯麦在19世纪70年代继续将军费开支掌控权全部让步给国会，事情可能会变得很奇怪。但是历史学家们经常将俾斯麦能够限制帝国国会预算权力的有效性进行夸大。的确，《宪法》第63条规定，“和平时期军事力量以及军队的结构和部署”应由德皇决定。然而，谁来为他的决定负担费用却很复杂。1867~1874年，该问题被搁置，只是通过临时法规规定军队规模要占到德国人口的1%，但是《宪法》第62条又明确规定，军费预算的变更需要经过立法机构的批准。最终的决定与普鲁士君王理想中的“永久”国防预算相去甚远——“永久”国防预算变成了7年军费预算（后来是5年），并将国防开支从年度预算中移除，但保留德国国会对其施加的控制。因此，德国国会拥有修改政府财政法案的权力，事实上它也这样做了；尽管有时会有不满的反对声音或威胁，但通常也只是呼吁进行普选作为回应（如1906年12月）。因此，实际上，如果政府想提高国防开支或者其他民事开支，则都需要经过德国国会的同意；如果超支，则需要其批准经费的来源。

德国国会是德意志帝国代表大会中最民主的集会形式，而不同的联邦州则仍然保留多种形式的有限特许权，这两点事实形成了一个奇怪的僵局。民主议会的出发点是影响间接税收的水平，并支付主要的军费开支；而另外那些专门议会则为了百姓的福祉，要提高所得税和财产税。为了削弱自由主义的影响，俾斯麦决定在国民议会选举中引入男性普选权制度，因为通常假定“选举资格线下9/10的人皆是保守主义者”，但实际上该决定有利于信奉天主教和社会主义的党派。他们通过批评德国财政政策——如要求特殊对待南德农民和小本生意人，痛斥针对工薪阶级消费者的重复课税——来不断积累政治资本。因此，政府本意是希望增加国防开支，但却发现最后隐入一种两难的境地：一边是迎合公众的国家政府带来的灾难，一边是国会最受欢迎的政党——天主教中央党和社会民主党。俾斯麦和其继任者们在削弱“反帝国”势力、加强“支持国家”的保守党和民族自由党影响力的策略设计上别出心裁。即便假设“国家行动”能够唤醒爱国主义情感并转移对经济的不满情绪，但这也意味着要支持海军建设和殖民地扩张，就要直接加入选举砝码（如税收回扣、社会保险），这也就需要更多的财力支持。随之而来的关于扩大支出的讨论并没有巩固政府的地位，反而突出了中央党在国民议会中的关键地位，并以此证明社会民主党竞选口号的可靠性，而增加税收的决策则分裂而不是统一了“政府”政党。这便是所谓“政治大联合”所带来的矛盾。

奥匈帝国的双轨制体系也被同样的问题所困扰。本质上，1867年奥地利和匈牙利之间通过协议在外交和防御政策上达成了共识：实际上，这已经是双方所能达成的所有合作了，因为军费预算已经达到共同预算总额的96%。奥地利和匈牙利两国的国家总开支（单独和普通花销总和）占国民生产总值的比例呈上升趋势：从约11%（1895~1902年）上升到19%（1913年）——按照平均每年3.2%的增速平稳增长。然而，比起“联合”开支，两国各自开支的增速则要快得多：1868~1913年，两国的联合预算增长了4.3倍；但匈牙利的预算增幅是7.9倍，奥地利则是10.6倍。结果就是，作为联合预算中最为重要的军事开支受到了压制：如我们所见，尽管海军建设以及吞并波斯尼亚和黑塞哥维那需要花费大量资金，但在1913年，军事开支占联合国民生产总值的比率也只有2.8%。奥地利的国防预算从占国家开支的24%（1870年）跌至16%（1910年），然而铁路建设开支却从4%攀升至27%。匈牙利预算中仅有12%用于国防。1914年5月，经过粗略计算，奥地利社会主义报刊《工人报》做了针锋相对的抨击：

我们花在军备上的钱是德国的一半，然而我们的净产值仅仅是德国的1/6。换言之，从比例上看，我们比德国在军备上多花了3倍的钱。我们必须以贫穷和饥饿为代价，来维持大国的角色吗？

然而，奥匈帝国确实在设法跻身强国的行列。正如奥地利作家罗伯特·穆齐尔在其《没有个性的人》（The Man without Qualities）一书中描述的：“即便已在军队建设上花费巨额款项，也仅仅能确保自己在强国中不是最差的。”