第二章 公共体育服务发展模式的国外经验与启示

由于西方国家城市化的进程较早，城乡间公共事业的发展也较为均衡。因此，国外缺乏具体针对农村公共体育服务的相关研究，但在相关的政策实践中，已经客观上涉及农村公共体育服务的发展。本研究所涉及的几个国家，都是农村体育（在国外表述为大众体育或者社区体育）发展较好的典型。通过对下列国家在农村公共体育服务（从我国公共体育服务实践的框架来针对性地在其他国家的体育发展实践中寻找类似的行为，利用我们的学术术语、行为规范予以表达）发展实践的客观再现，从而梳理对我国现阶段农村公共体育服务发展的相关启示，提供农村公共体育服务发展的政策建议。

由于受发展宏观背景和言语表述习惯、语词选择等因素的影响，国外目前尚缺乏与我国学术研究中使用的“公共体育服务”相对应的词汇。但是抛开“公共体育”和“服务”等这组中国语境下较为流行的词汇，就政府公共服务中涉及体育领域的实践而言，则是很多国家政府都普遍存在的政治实践，只是其存在的形式、性质表现各异而已。因此，本研究对国外公共体育服务发展模式的探索，不仅仅从公共体育服务这一宏观层面出发，而是将相关国家涉及公共体育服务的微观事实予以整合，从而形成了与我国公共体育服务概念相一致的范畴。

一、公共体育服务发展模式的国外经验

本研究对公共体育服务国外经验的分析，主要从美国、英国、日本和德国四个典型的国家进行，因为美国、英国、日本和德国代表了当前世界上公共体育服务发展模式的各种典型现象。在总结不同国家体育实践的基础上，进而分析总结上述国家公共体育服务的实践表现的典型特征。

（一）美国公共体育服务发展的历程

美国经济发达、社会稳定，已经步入现代休闲社会，其社会事业发展展示了经济发达国家的一种样态。就美国体育发展而言，高度发达的职业体育并没有掩盖以服务民众为宗旨的公共体育服务发展成就，美国公民无论在消费职业体育赛事服务等私人物品方面，还是休闲健身等准公共物品方面，都表现出较强的支付意愿与能力。美国公共体育服务主要依托遍布全国各地的社区体育中心、体育俱乐部和体育公园等。美国基层社区体育的管理职能主要由市政府、县政府、市镇和乡政府等地方政府承担。美国法律规定：“社区政府可单独与有关机构合作，修建和拥有社区体育场地设施。”在美国社区中，一般都建有休闲公园，社区体育中心，拥有多种体育设施，可以满足社区居民进行各种体育活动。

1．休闲体育需求是公共体育服务发展的驱动力

美国政府和社会应对不断膨胀的休闲的需求极为迫切。在传统的美国文化中，休闲是一种必须被拥有的和再次拥有的东西，像儿童的玩耍、成年人的休闲娱乐和老年人的退休。孩子们通过学习和成长获得，而成年人通过工作获得。“玩”一般意义上是“自愿的”“公平的”，不是生产性的，是没有外来目的的娱乐。更重要的是，“玩”是与“现实”分离的。从19世纪中叶至19世纪末，鉴于美国城市人口迅速增加，城市中心区的人口密集。政府宣布了公共假日，拿出土地作为公园和体育活动场所。同时，颁布法令对一些不道德、不合时宜的活动加以限制，例如禁止在周日进行赌博。

美国大众体育具有100多年的历史，它是著名的“休闲体育”推动的产物，内涵十分丰富。娱乐体育和休闲体育是美国大众体育的核心内容，各种形式的体育健身和休闲俱乐部是美国大众体育的基本组织形式，常规体育、健身运动、医疗保险运动是美国大众体育的主要活动内容。人们活动内容很广泛，但个人到体育场地参加活动，一般是不收费的，这被视为是纳税人的权利。休闲体育的开展，需要必要的体育设施和组织服务，其对公共体育服务的推动作用非常明显。美国人利用余暇时间参加体育活动已是一种稳定的生活习惯。

2．公共财政支持基础公共体育设施建设

美国大多数地方州、市政府以公共财政对一些体育竞赛举办和体育场地设施建设给予补贴。随着体育活动的增多和逐步公共化，越来越多的人渴望参与这些活动，促使公共体育组织的产生。在美国，公共体育服务主要体现在公共体育场馆的提供，竞技体育和大众健身更多地被当作私人品由私人部门组织生产和提供。

除了投资大型体育场馆设施外，美国政府还投资全民健身活动中心。美国全民健身活动中心的发展可以追溯到19世纪末20世纪初的“美国休闲运动”。由于工业化与城市化的进程加快，人们承受强烈的心理紧张感和压抑感，环境污染和沉重单调的工作使个人的健康水平每况愈下，城市里则充斥着不健康的商业娱乐活动。经过近半个世纪的努力，终于使美国政府认识到综合性社区体育中心的重要。1932年—1937年，在美国经济处于大萧条阶段，政府共拨出15亿美元专款用于修建社区体育中心，作为提振经济恢复发展的手段。二战以后，美国政府分别颁布和制定相关法律，规定了社区体育中心的基本标准，并通过拨出专款和建立相关基金的方式投资社区体育中心的建设。美国政府制定的“健康公民2000年”这一公共政策中，要求每个地区社区体育中心的发展要大致均衡，又把增加社区体育中心的数量作为一个重要的指标。其中规定至2000年，美国社区每10000人要建1英里（1英里=1.609千米）野营、自行车或健身路径；每25000人要建一个公共游泳池，每1000人要建4英亩（1英亩=4046.86平方米）开放的休闲公园。到1996年，这些建设指标基本上完成。政府对一些经济相对落后的地区，通过拨出专款和建立相关基金的方式，使其达到政府所规定的“社区体育中心基本均衡”。

美国几乎每个社区都有自己的社区体育活动中心，一般由室内和室外设施组成。室内设施包括：多用途的体育馆、健身房、游泳池等，可以开展乒乓球、羽毛球、游泳、舞蹈、电子与机械游戏、健身与锻炼活动。户外体育设施包括：高尔夫球场、网球场、游泳池、钓鱼池、野营地等，在这些地方还可以开展骑马、滑翔、飞机模型等体育活动。社区体育中心还建有更衣室、大厅、游戏室、俱乐部会议室、快餐店、阅览室等附属设施，由表2-2可见。

3．民间志愿组织发挥积极作用

在美国，很多志愿组织对特定领域的体育服务供给发挥了重要作用。如基督教对美国青少年体育服务的供给。美国青年基督教协会、美国青年俱乐部等，该类组织既是社区青少年体育活动的主要牵头者，同时也为大众体育提供各类志愿服务。总体上，美国政府对农村等大众体育的支持大多为提供最基本场地和设施的支持，而且这种支持往往随着某些立法变化而表现出不断变化的特点；其乡村体育的开展主要是依靠各种社会与民间参与，这种参与结合起来就产生了各种独立或半独立的社会体育组织。其中与体育相关的全国性非政府组织多达300多个，他们在体育活动的组织管理方面保持着很强的独立性和自主性。

美国的非营利机构数量庞大，经济实力雄厚，社会影响广泛，从业人员众多。1998年时，美国登记在册的非营利机构就达到160万个，平均每12个就业人员中就有1人为非营利组织工作，非营利组织已经与政府、企业渐成三足鼎立之势。其中体育非营利组织数量众多。另外，美国还有大量的自愿组织，它们包括宗教组织、社区组织、种族组织等。美国联邦宪法规定：“社会组织的自由经营和自我管理具有无上权威”。社会组织几乎都无须政府拨款，一般都通过企业资助或在开展大众体育的同时有所收益，进而形成一种“大众体育大众搞，最终受益是大众”的良性循环，参见表2-3。

4．完备的体育指导服务组织网络体系

尽管美国大众体育的内容十分丰富、范围很广，但是其活动质量也能保持较高水平，最重要的原因就是美国有大量的义务体育指导员，又有着比较健全的健身指导员资格认定制度。大众体育的开展主要是依靠各种社会力量，这些社会力量结合起来就产生了各种独立的和半独立的社会组织，其中与体育相关的全国性非政府组织多达317个，他们在体育的组织管理方面保持着很强的独立性和自治性。

美国对初次健身的老人由社区指导员带领进行严格的健康诊断，由专门的检查人员负责并出具检查报告，然后社区指导员根据报告安排老人的健身计划，并建立相应的追踪记录，直至确定安全有效。

美国有比较健全的健身指导员资格认定制度，持证上岗已成为体育指导员的先决条件。无论是专门的体育组织，还是与体育有关的其他社会组织，它们在体育的组织管理方面保持着很强的独立性和自治性。美国体育组织较多，主要体育协会类型有：美国运动医学会（ACSM）、美国有氧体适能协会（AFAA）、美国肌力与体能训练协会（NSCA）、美国运动委员会（ACE），每个组织又细分不同的社会指导员类型。这些组织都有相当严格的体育指导员认定标准，且不同的组织培养的体育指导员的目的和执照管理方式、执照更新方式都稍有差异。美国大众体育志愿组织提供的服务项目有：体育指导、联络、咨询、组织、设施维护、募捐、宣传、推广等，满足了当前美国公民的体育需求。

综合而言，美国的公共体育服务发展过程中，借助了工业化时期的休闲体育发展契机，在推动不同服务类型发展过程中，公共财政和政府组织的作用非常明显，并借助美国高度发展的志愿组织，推动了美国公共体育服务的发展，属于市场经济型国家发展公共体育服务的典范。

（二）英国公共体育服务发展的历程

英国是世界上第一个宣布建成“福利国家”的国家，在1975 年发布的《体育和娱乐》白皮书确定了体育和娱乐在福利国家的合法地位。政府非常重视对体育的投入，地方政府都力争为当地居民提供最好的体育设施，由地方当局兴建的体育和娱乐中心由1970 年的4处迅速上升到70 年代末的1000 处。英国文化、媒介与体育部是主管全国体育工作的政府部门。但它并不直接实施对体育的管理，而是通过与政府其他部门的合作以及与体育非营利组织的合作，来实现政府对大众体育的承诺。英国公共体育服务的主要管理主体是英格兰体育理事会（Sport England），参见图2-1。

虽然英国公共体育服务管理体系由英格兰等四个区域理事会构成，但由于英格兰地域最大、人口最多、因此，英格兰体育理事会无论在资源获取还是公共政策推行方面，都占有很大优势。

英国所有体育事务均由一个专门独立的政府体育主管部门管理，只要涉及体育的事务都由政府体育主管部门管理，政府体育主管部门对体育建设、发展和管理只进行宏观政策指导和财政拨款，而不直接插手具体的体育事务和体育经费的分配。近年来，英国政府通过横向上集权、纵向上分权的体育管理改革，探寻政府在“不能不管”和“不能多管”之间的平衡，有力推动了公共体育服务体系的建设。

1．内容完备的公共体育服务政策体系

英国由于工业化完成得较早，对社会居民的实践解放较为彻底，社会居民的闲暇时间较多，具备了产生现代体育运动起源的条件。在英国，民众参与体育运动具有较好的社会氛围，政府也通过积极的公共政策来推动公共体育服务的发展（表2-4）。

2008年推行的《英国农村社区体育主题资助计划》是迄今为止英国政府对农村体育投资规模最大、规格最高的投入计划。其中投资金额1000万英镑，由郡县体育伙伴（CPS）、民间组织积极参与。

2．规模庞大的体育非营利组织

英国是世界上志愿服务萌发最早、发展最成熟、成效最显著的国家之一，英国政府通过制定一系列政策和委托项目给志愿组织，以支持志愿服务事业发展。英国体育的发展在很大程度上是依靠体育非营利组织（社会体育组织）的作用。这些体育非营利组织从范围上可以分为全国性的、地区性的和基层的非营利组织。英国的基层体育非营利组织主要由成千上万个体育俱乐部和各种单项运动协会构成，所有的这些组织的工作人员基本上都是兼职和义务的，而且不领取报酬。这些组织的活动经费主要来自于当地政府和体育理事会的资助，还有可能就是来源于社会捐助和商业赞助，这些组织一般没有自己的体育场地，大多是租借学校、社区的场地。推动群众体育的发展主要是由英国地方政府承担，他们的主要职责是对农村等地区大众体育场地设施的修建、管理及其维护。1971年—1991年，英国地方政府修建的游泳池数量由500个增至1300个以上。1979年—1993年间，英国地方政府对大众体育的投入一直占据其财政预算的4%～5%。在地方大众体育管理方面，英国政府主要承担场地设施的提供与服务，同时与地方体育理事会、单项协会、俱乐部、商业组织密切协作，共同推动大众体育的发展。英国俱乐部中绝大多数是非营利性的，这些俱乐部的工作人员基本都是兼职或义务的。国内共有415个单项体育运动协会，除了少数工作人员为专职外都是兼职或志愿者。英国体操协会有13个区级体操协会，都是志愿成员。

为了解决大众体育志愿者队伍发展的问题，英国1996年对大众志愿服务状况展开了全国性的调查，并在调查论证的基础上，针对英国大众体育志愿服务中存在的问题，于1997年制定了《体育志愿参与计划》(Volunteer:Investment Program，简称VIP)，以此引导英国大众体育志愿者队伍的建设与发展。目的是培养服务于社区体育的志愿者，促进大众体育的发展，VIP计划的原则是“志愿者任用—强化志愿服务动机—继续使用”。VIP计划的内容包括方方面面，主要概括4个方面：提供信息；培养进修；社会认识和表彰；组织支持。VIP计划出台为英国体育志愿管理提供了依据。

3．公共体育服务市场化改革

英国是较早实行公共体育服务市场化改革的国家，1979年撒切尔夫人上台后，对公共服务领域进行了大幅度的改革，相应的体育管理体制也发生了重大变革，私有化和市场被逐步引入，政府不直接介入体育管理。1997年，英国政府曾经成立足球特别工作组，但在自治组织的不断抗议下，两年半后被迫解散，媒介和体育部下设的体育和娱乐司虽然是公共体育服务管理的官方机构，直接接收财政部下拨的公共体育服务资金，但对这些资金并不进行直接管理，而是交给英格兰体育理事会和苏格兰体育理事会，通过市场竞争的方式和体育非营利组织提供公共体育服务，政府基本不直接提供公共体育服务，其供给主要通过强制性竞标方式来完成。经过一系列的改革措施，私人主体、社会主体开始参与公共体育服务的供给，和政府相互协作为人们提供体育技能培训、体育器材、体育信息服务等。例如，1988年，英国政府在“强制竞争投标法”中明确要求地方政府，社区体育中心的公共服务不能由政府机构经营，必须通过公开招标的方式，转让经营权和管理权，让企业及其他社会主体积极参与社区体育服务的提供。政府的主要任务变为对市场和其他体育组织的监督和协调。

英国在20世纪80年代中期制定了英国社区体育中心的基本标准，要求每25000人的社区需建设能开展17个体育项目的体育中心，同时还需配套建设健身房、会议室及更衣室，向居民提供各种体育服务。同时，针对近年妇女体育发展停滞不前的现状，英国在制定“适合你的体育活动计划”中，重点加强了对妇女保健重要性的宣传，并在活动中开发专门适合妇女进行体育锻炼的项目，安排专人到社区体育中心对女性进行辅导。

4．标准强化的公共体育指导服务

英国体育指导服务的发展依托其标准强化职业资格认证。1992年英国国家培训组织（NTO）和Skills Active共同研制开发了《英国运动、娱乐及相关职业国家职业标准》（The National Occupational Standards for Sport, Recreation, and Allied Occupations），满足健身、休闲及娱乐产业的发展需要，促进体育行业对职业资格认证的需求。英国依照职业资格证书制度对包含社会体育指导员在的各种体育行业从业者进行评估。针对体育指导员的评估包含如下内容，见表2-5。

除了标准完备的英国社会体育指导员资格标准，英国体育指导服务发展有赖于英国最大的休闲体育机构——英国社会体育中央审议会（CCPR）。英国的体育指导员由CCPR管理，根据具体项目的不同，由各单项团体独自进行资格认定。体育指导员共有社区体育指导员、高级指导员、基础户外训练指导员三类。英国体育指导员的培养，其特点在于其目的性较为明确，即以促进国民参加体育活动为唯一目的，并以此开展培养和使用工作。具体内容包括唤起13岁～24岁的青少年、家庭主妇、失业妇女、年龄较低的母亲、单亲家庭、残疾人、少数民族等“社会弱者层”的体育活动欲望，并以此为重点培养适合上述人群的体育指导员。此外，考虑到在45岁～59岁的年龄段中参加体育运动的人数有明显的上升，为此有必要设法丰富这一年龄段的体育活动内容，同时为其培养相应的体育指导员。因此，此类社会体育指导员资格认定和培训内容也不尽相同。

从英国公共体育服务的发展来看，其公共体育服务发展较为复杂，既有对民众公共体育权利尊重的实践，也有市场化改革的行为，但在改革过程中，其对公共体育服务均等化的关注较为密切。作为福利国家的典型，其在推行公共体育服务的过程中也注意到体育作为民生的一部分，通过多种方式提供公共体育服务，满足民众的需求。

（三）日本公共体育服务发展的历程

日本的公共体育服务与大众体育开展联系较紧密。在日本，大众体育是被作为一项社会福利事业看待的，从政府到地方无不是以增进人们的健康水平为出发点，盈利则被看作是一项“副产品”。上至国家政府下至基层的社区体育组织都是在统一理念的指导下开展大众体育工作的，也正因如此日本的大众体育取得了巨大的成就，尤其是在社区体育俱乐部的建设、体育设施的综合利用和体育指导员的配备工作方面走在世界前列。日本从明治维新开始，立志改善国民的体质，作为强国运动的基础部分，开始注重普及体育设施，使体育馆成为每所学校的基本构成。日本在1964年东京奥运会上获金牌第四名以后，积极调整体育战略向大众体育倾斜。1972年12月，日本政府推出了《关于普及振兴体育运动的基本计划》，强调了以完善社会体育环境为核心，以社会体育设施建设为重点的发展社会体育的具体措施，并确定了社区体育配套设施的标准。

日本文部省间接领导下的全国性体育组织——财团法人日本体育协会是统辖各级各类体育组织的领导机构。文部省体育局是领导和宏观控制全国体育工作的政府职能部门，是日本体育协会的政府主管部门。全国性各单项运动协会以团体会员的形式加入日本体育协会。日本的行政管理为三级管理：即中央政府都—道府县政府—市区町村政府。日本体育协会同样采用了三级管理方式。都道府县和市区町村的体育协会均受同一级政府的教育委员会和上一级体育协会的宏观指导与控制。都道府县和市区町村的单项运动协会均以团体会员的形式加入同一级体育协会和上一级单项运动协会。各级体育协会、各级单项运动协会具有相当大的自主权，在大原则、大方针指导下独立采取各自的行动。日本的体育组织从结构上形成相对严密、层次分明的完整体系，但是从运行机制上形成宏观指导下的独立运行体制。政府的行政管理是通过各级政府教育部门，即教育委员会实施，它主管教育、体育、文化等项工作。

1．体育政策对公共体育服务倾斜

1946年文部省发出《关于社会体育的实施方案》的通知。1949年公布《社会体育法》;1951年文部省印发《社会体育指导纲要》，设置体育运动振兴审议会；1961年公布《体育振兴法》。这些法规政策为社会体育发展提供了保证。

为了增强日本人的体力，1964年文部省发表在全国实施《青少年体育运动测试》的决定，1966年文部省发表《青少年的健康和体力》;1967年文部省出台《壮年体力测试实施纲要》。

为了普及社会体育，为人们参加体育活动提供方便，日本政府在1972年12月推出的“关于普及振兴体育运动的基本计划”中，也突出了均等化的思想核心，明确提出不同经济发展地区的基本社区体育配套设施的标准，中央直接对47个都、道、府、县和3300个左右的市区町村进行分配，保证了体育公共服务的基本均衡。文部省制定《紧急完善设施5年计划》。1973年，文部省制定《完善体育运动设施7年计划》，社会教育局长发出《关于确保儿童游乐场所》的通知。1976年文部省事务次官发出《关于推进学校体育设施开放事业》的通知。

为了保证社会弱势群体参加体育活动，1977年文部省设置、培育指定市镇村区域体育俱乐部，1979年劳动省开始实施《中老年人增进健康运动(银色休养娱乐计划》。为了保证终身健康政策实施，1989年11月，文部省发表《关于面向21世纪的体育振兴策略》,1990年实施《终身体育振兴法》,1998年制定《体育振兴投票法》和公布《中小学新习指导要领》，第二年公布《高中新学习指导要领》。日本于1995年5月制定了《地方分权推进法》，将政府对大众体育的行政管理从严格的上下级行政隶属关系向基层社区自主管理转化，使得社区体育蓬勃发展。2000年8月，文部省出台了《体育振兴基本计划》，对2001年—2010年日本体育发展目标与内容进行了规划。提出要建立一个不管任何体格、年龄、职业等差异，人人都有机会在任何地方、任何时间进行终身体育活动的社会。日本在2000年的时候制订并实施了“体育运动促进计划”。这个计划书详细论述了日本现在的大众体育环境与存在的问题，创建综合性社区体育俱乐部的必要性，并对综合性社区体育俱乐部的相关问题进行了讨论。

2．强化公共体育设施服务供给

日本政府极为重视为居民服务的体育场地设施的建设，1959年，日本政府开始发放社会体育设施（体育中心）建设补助费；1968年，开始发放野外活动设施建设补助费；1971年，开始发放综合国民体育馆和综合室内游泳池的建设补助费，除政府积极投资修建体育场地设施以外，日本还通过减免税收等经济手段积极鼓励公司和个人投资修建健身中心和其他体育设施。1976年，日本文部省发表题为《关于推进学校体育设施开放的事业》的通知，努力促使学校体育场地向社区居民开放。1995年和1996年用于大众体育场地设施建设方面的费用分别为252亿日元和242亿日元。

1956年，日本的公共体育设施数仅为1634个，之后得到了很大的发展。至2004年，全日本合计有各类体育设施213198个。其中公共体育设施47321个（占22.19%），民间体育设施16814个（占7.89%），学校体育设施149063个（占69.92%），平均每10万人拥有的设施数为167个。

日本农村公共体育设施主要由政府出资、为进行各类的体育比赛和体育活动开展需要而建设的，是日本农村体育设施的主体。在体育公共设施中，大多规模较大，而且多建有观众席、浴室、快餐店、商店和信息中心等综合配套设施。在日本6.2万多个公共体育设施中，各类场地设施的比例较为均衡。

20世纪70年代初，日本通过对群众体育设施现状的全面普查，制定了一系列措施，按照不同时期规划体育场馆配套建设，让更多的国民参与体育活动，并对不同人口规模的社区体育场馆配套标准做出规定，见表2-7。政府通过立法来保证体育用地，并落实资金，确保设施建设资金来源多元化。并由政府投资公共体育设施的建设，鼓励私人及各种社会团体共同兴建社区体育设施。

1989年11月，日本文部省发表了《关于面向21世纪的体育振兴策略》。其中包括《体育设施建设方针》，供日本各部道府县及市镇村在计划工作时参考。这个方针指出：地方公共团体具有主体性，应按照区、市镇村和都道府县三个生活范围，着眼于体育设施的功能，从而全面完善了日本体育设施的种类、标准化规模和附属设施等。

截至1995年末，全日本除个人和单位体育设施外，政府投资兴建的以社区为依托的体育设施共有229000多个。全日本学校运动场的对外开放程度为86.9%，学校体育馆的对外开放程度为91.7%。1989年11月，日本文部省保健体育审议会发表了《关于面向21世纪体育振兴计划》的咨询报告书，进一步完善了社区体育中心体育设施的标准。

日本从1972年后，国家也投入巨资进行公共体育设施的建设。截至1995年，共兴建体育设施20多万个。篮球场、羽毛球场、排球场、游泳池一般均由国家投资，包括保健咨询室、研修室、资料室等公众都可以免费使用，但同时为了满足不同的人群需要，在各社区体育中心又引进了市场投资主体，一些高档健身馆、剑道馆等则要向公众收费。

学校体育设施在建设时就充分考虑对社会开放的需求，一般都装配了夜间照明设施，并充分考虑到老年人、残疾人和妇女等人群的特殊需求。日本在2000年9月公布的《体育振兴基本计划》中就提出了具体的公共体育运动设施建设的均等化目标，那就是在2010年之前在全国各市、街、村至少发展、建立1个综合型地域体育俱乐部，在各都、道、府、县至少发展、建立1个泛区域体育中心。该措施的目的是开展适合每个人的体力、年龄、目的和兴趣的体育活动，实现任何人在任何时间、任何地点都能亲近体育的终身体育社会。

3．建成社会体育指导员指导服务体系

日本十分重视社区体育的作用，认为社区体育重在人与人之间的接触和交流，人们通过社区体育除了获得体育锻炼带来的身体的愉悦以外，还可以进行广泛的社会交往，从日常人际关系的约束中解放出来，减少工作带来的烦恼和困惑。因此，日本的社区体育组织在建设和管理中，首先考虑是否有利于人们更方便地参加体育活动，并轻松地进行人际交流，而不是为了管理而设置机构。日本的体育组织是三级管理模式，最基层的就是社区，所以日本这几方面内容包括：活动场所，以社区体育设施为主，附以学校体育设施和民间体育设施；活动时间，作为会员可随时随地参加体育活动；指导员，社区的、民间的、学校的体育指导员，旧体协公认的体育指导员以及教委的体育指导委员、体育专业教师等；推动促进组织，依靠体育俱乐部联合会的各项计划进行推动促进（分为少年部、青年部、壮年部、健康部、新体育部、运动员部等）；支援体制，都道府县教委及体育振兴协会给予支持、援助，市、区、町村教委负责培养体育指导员。

在日本，绝大部分社区指导员都能根据老年人的状况、疾病等，有针对性地安排具体的锻炼项目。日本的社会体育指导员制度已有50多年的历史，可以说是世界上最完善的社会体育指导员的培训和管理制度。日本自1965年开始社会体育指导员培训工作以来，形成了一个较为完善的社会体育指导员管理体制。日本社会体育指导员采用的是政府与社会团体相结合的结合型体育管理体制，培训的事务性工作完全由体育社会团体承担。日本体育协会统一负责社会体育指导资格的管理。日本社会体育指导员资格的认定首先必须经过日本体协等社会团体组织的考试，在社会团体对社会体育指导员进行充分考核后，将合格者的资料报送日本体协，最后由日本体协审核并颁发资格认定证书。日本的社会体育指导员级别分为高、中、低三个级别，除级别的划分外，还有类型的区分。在培训时数方面，日本各类社会体育指导员差别很大。培训采取集中面授培训为主，函授辅导为辅的方式。社会体育等基础科目由于相对易学，一般以函授为主。但运动生理学、运动医学等自然科学的内容仍然采用面授的方式。

日本体育指导员的资格有效期为四年。在资格有效期限四年内，必须参加相关课程，使其执照更新（针对游泳、滑雪、网球、空手道四项的社会体育指导员采用特别的要求）。逾期一年未重新登记者，将被取消资格。同时，日本还每年定期召开一次全国体育指导员进修交流会。

4．规模庞大志愿参与服务

日本体育志愿者活动起步早、规模大、效益好，也得益于政府的重视与支持。日本政府先后制定了《社会体育优良团体》《体育功劳者》等4种奖励体育志愿者制度。日本还将志愿服务教育作为一门课程，纳入了学校教育体系，成为学校教育的一门正式课程，授予学分，注重国民的志愿服务意识与行为从小培养。

1998年3月，日本通过了《特定非营利活动促进法》，对从事社会志愿性活动的民间非营利团体给以法人的资格，并支援其活动，使社区体育俱乐部以非营利法人身份进行运营活动成为可能。如综合性地方体育俱乐部在结束了3年模范福利事业后，就得自主经营，于是就取得了法人资格，也较容易得到办公场所、活动设施。此外，从行政机关获得赞助、辅助金、征收俱乐部会费、雇用办公人员等方面，也能开展合法规范的组织活动。但取得法人资格必须每年支付7万～8万日元的法人税，如果开展的活动有收益，还要支付法人税和事业税等各项税金，也应该按照法律规定开展，提交组织开展活动的报告和会计报告等公开情报。至2003年6月止，日本通过认证的体育NPO法人团体的总数近1000个，在这些NPO法人中有全国性的组织也有地方组织，有综合性体育协会也有单项体育俱乐部，还有体育信息方面的组织和文化组织等。

日本民间体育组织的资金来源方面，国家拨款只占全部体育经费的30%，而体育组织利用国家政策筹措的资金就占40%～50%。除了政府财政外，还有体育振兴基金、国营体育比赛彩票（赛马、赛艇、自行车赛、摩托车赛）和体育彩票收益金以及民间团体的赞助等各种社会筹集方式。体育振兴基金和民间团体的赞助来自于“企业捐助”，彩票收益金大多来自于民众“个人”。体育振兴基金，1990年建立，由政府出资250亿日元，加上企业和个人捐助共290亿日元作为基本的启动资金。该基金包括日本体育学校健康中心管理和运用的国家体育振兴基金及各都道府县独自设立的体育基金两部分，由日本体育和学校健康中心负责管理，主要用于四个方面：促进竞技体育发展的体育组织；各体育团体选手的强化培训，各体育团体举办的比赛、选手及指导员活动，国际重要体育活动；体育科研组织以及国际级的优秀团体。除上述活动外，1998年开始用于残疾人体育方面，2002年共向各体育团体拨款9.1亿日元。而地方政府各自设立的基金，目前共有32个都道府县设有该基金，总额达253亿日元。由市区町村教委向上一级部门申报年度预算以及具体使用上一级部门发放的体育振兴基金。市区町村教委的体育科在发放体育振兴基金的工作中起着承上启下的作用，它们必须要保证这类资金的去向：即主要用于体育设施的维护、社会体育指导员的培训以及体育组织的建设等。体育彩票是日本体育财源的重要补充渠道，其法律依据是1948年颁布的《彩票法》。

日本在东京奥运会后发展观念发生明显的转变，依靠制度倾斜，推动标准化的体育指导服务，利用社会组织的优势提供公共体育服务，实现了公共体育服务的超常规发展。

（四）德国公共体育服务发展的历程

德国体育在发展中体现出典型的特色。东西德统一后，国家层面（内务部）主要负责全国范围内的竞技体育和军队体育等，同时给德国奥林匹克体育联合会（DOSB）提供经费和政策等方面支持；联邦州层面则要全面负责学校体育、竞技体育和群众体育的发展；而地区和城市的政府部门（体育局）主要负责对大众体育俱乐部的支持和场馆建设。

1．德国公共体育服务的组织管理

德国公共体育服务主要依托高度发达的大众体育。负责德国大众体育发展的管理机构主要是德国奥体联及其下属的16个州的体育联合会、60个单项体育协会（33个奥运项目，27个非奥运项目）、11个承担特殊职能的体育协会、6个体育科学与教育协会、2个支持性的协会。德国针对地区、城市和社区分别形成了全国性的组织，它们分别是全国地区联合会、德国城市联合会和德国城市与社区联合会。这些组织存在的目的是为了促进和保持各个层次行政管理系统的自治和独立。其中，社区联合会在体育运动的发展中起着很重要的作用，它们针对社区体育娱乐设施的建设和改进的有关建议，由12个来自私人机构的成员和12个来自州和社区政府的成员以政党代表的形式共同组成，是一个政府机构与政党组织在体育运动发展上的协调机构，目的在于促进各个层次体育运动的发展。

依据德国宪法第30条的规定，德国体育发展的责任主要由州一级的政府承担。在州政府中，一般由文化部承担体育管理的职能，但其主要职能在于体育场地设施的建设与维护以及对体育组织提供资助，工作的重点是推动和发展大众体育和学校体育，政府一般不介入体育社团的内部事务。州政府的另一项重要职责是促进社区和俱乐部体育设施的建设，州政府不仅提供资助，还要提供咨询服务。比如德国的市级和县级政府主要负责当地体育与休闲设施的建设与维护；城市和社区政府服务参与修建与休闲设施的建设与维护；城市和社区政府服务参与修建和维护当地的体育和娱乐设施以及青年活动中心，甚至帮助维修私人体育俱乐部的设施。在许多情况下，体育俱乐部可以自由地使用公共体育场、体育馆和游泳池。城市和社区体育办公室负责管理、维修和翻新社区体育设施。

2．体育俱乐部的组织依托

体育俱乐部应该属于组织管理的范畴，由于德国高度发展的体育俱乐部对发展公共体育服务而言发挥了极为重要的作用，因此，本研究将体育俱乐部单独列举论述。

体育俱乐部是德国体育发展最基本的组织载体，这些体育俱乐部一般都实行自我管理。按照德国著名学者海尔曼的观点，德国体育俱乐部是一个以“自由的成员资格”“以成员利益为准则”“不依赖第三者”“义务参加工作”和“民主决策”为特征的自由团体。据不完全统计，德国共有9万余个体育俱乐部为不同性别、不同年龄、不同职业、不同体育兴趣爱好的居民提供了丰富多彩的参与体育活动的机会，德国的体育俱乐部具有双重会员籍，每个体育俱乐部既是州体联、德国奥体联的会员组织，又是单项协会的会员组织。确切地说，俱乐部作为一个整体是体联会员，而俱乐部每一个项目又是单项协会的会员。

联邦德国体育俱乐部作为一类松散的自由团体具有“自由的成员资格”“以成员利益为准则”“不依赖第三者”“义务参与工作”和“民主决策制”这五大结构特征。在其协调运转中又表现出“团结合作”“角色分配”“非正式控制”“协调自治”和“通过人际关系树立形象”这五类行为特征。

体育俱乐部是德国体育中最重要的组织形式。在体育俱乐部、协会中参与有组织的体育活动是德国体育文化中极其重要的组成部分和研究领域，是德国体育中最重要的部分。德国很长一段历史时期的体育发展中，在体育俱乐部这种志愿组织参加有组织的体育活动是唯一的活动形式，尽管在最近的十多年，体育俱乐部、协会遇到了商业体育提供者和非正式部门参与体育等形式日益增长的竞争，但是它仍然能够保持杰出的地位，在竞技体育和团队体育方面依旧拥有近乎垄断的地位。体育俱乐部是在“友谊”“安全”“精神”和“感情影响力”的基础上，通过团结、信任和互惠的逻辑来提供参与体育的机会。

在大众体育和全民健身方面，德国的体育俱乐部起了举足轻重的作用，因为目前德国大多数体育俱乐部都是大众健身俱乐部，即便是职业俱乐部，其中也有很多普通会员。这些会员只需缴纳一定的会费，就可以利用俱乐部的运动设施来锻炼，并代表俱乐部参加各个级别的联赛，在享受运动乐趣的同时达到了健身的目的。

总之，在群众体育和全民健身方面，德国的体育俱乐部发挥了积极而有效的作用。在德国，“体育俱乐部会员”几乎成了“参加体育锻炼”的代名词。体育俱乐部是德国体育组织的基本形式。

3．德国公共体育服务经费投入

德国公共体育服务经费的来源主要有：国家财政补贴；社会捐款、资助；基金会资助；团体和个人会费；体育彩票或体育博彩提成；私人或公司赞助；场地出租以及门票收入等。

关于公共体育服务经费投入，德国国家投资中中央政府占的比例并不大，地方政府投资占较大的比例，私人投资也占一定比例。德国中央政府投资不到公共投资总额（国家与地方投资）的10%，而地方投资占到90%以上。国家体育拨款中，来自地方政府的拨款占98%，中央政府的拨款占2%。来自私人部门的经费中，居民个人的经费占95%，私人公司的经费占5%，居民个人用于体育运动的经费，62%用于获得体育健身服务，38%用于购买体育用品。又如，1997年，德国联邦财产预算显示，联邦内政部的体育拨款为2.17亿马克，再加上对联邦体科所和国防体育的拨款，联邦政府的预算突破了3.3亿马克。州和地方政府的拨款要大大高于这一数目，估计接近50亿马克。据统计，1997年度，体育拨款最多的三个州分别是巴登符腾堡州（9.5亿马克）、北莱茵州（7.36亿马克）和巴伐利亚州（7.17亿马克），最少的是不来梅州（3000万马克）。上述拨款中，有绝大部分分配进入公共体育服务项目。

在西方发达国家，体育经费一般占国民总收入1%以上，其中绝大部分用于公共体育服务。据日本《休闲白皮书》调查资料，西方国家政府对大众体育的投入一般占国内生产总值的0.2%—0.61%之间，其中地方政府的投入远远超过中央政府。西方大众体育也从各类体育彩票、赛事竞猜等体育博彩业中获得大笔资金。西方的各类企业也对大众体育投入不菲。另据报道，从1970年至2005年，德国体联累计从彩票中获利7.5亿欧元，这些资金大部分用到了大众体育。

4．德国对扶持公共体育服务的经济政策

尽管德国各级政府普遍紧缩开支，但是德国联邦政府对体育的拨款还是保持了优惠政策。除了向体育组织直接提供资助外，联邦政府还通过多种渠道，制定各种政策，为体育运动的发展提供便利条件。从国家的角度讲，德国联邦政府有一整套发展体育的优惠政策，支持体育运动的发展。具体政策如下：第一，对非营利性的俱乐部和协会实行减税，减免税意味着大多数俱乐部根本不用交税。体育俱乐部和体育协会的捐赠者可以要求减免个人所得税。第二，俱乐部可以免费或者以很低的价格使用体育场。第三，如果运动员的训练比赛影响了运动员的学业进程，或者运动员的成绩没有达到大学的入学条件，优秀运动员可以根据特殊规定免费进入高等学校学习。第四，从博彩中获得收益。根据德国有关的法律规定，各种博彩活动收入中的25%发还博彩者；另外25%的收入必须提供给各种社会组织，其中包括各种福利机构和体育组织，体育组织获得其中的50%。另外，有一种专门的彩票“好运螺旋线”的收入全部由体育组织支配。第五，国家负责为特殊人群提供特殊的免费体育服务，如残疾人、老年人等。

同时，政府对体育俱乐部实施优惠政策。全民健身在德国主要由有很大自主权的体育联合会负责，整个全民健身的发动、领导和组织均由各级体育联合会和遍布全国城乡各地的9万余个体育俱乐部具体实施。体育俱乐部在兴建体育设施和购置大型器材时甚至可从政府获得最高份额为50%的资助。德国法令还规定，政府在社区成立俱乐部后，有义务提供运动场地供社区居民做休闲体育活动。所以，德国体育俱乐部所属运动场地，均由政府投资兴建交由当地俱乐部经营管理，此后政府对场地维护等不再投入经费及人力的支持，全权由俱乐部运作。

德国的体育俱乐部一般都是法人组织，只要是7人以上的，有一定规章制度，并在相应机构进行登记的俱乐部即可取得法人资格，成为社会公认的组织，具有法律效力。俱乐部名称后面加坠“e.v.”的，是依据民法条文进行过注册的俱乐部，如果是公益法人性质的，则可享受各项活动收益免税的优惠。企业赞助和捐款完全由俱乐部和企业支配。德国体育俱乐部根据不同的规模可以向地方政府申领补贴来进行设施的建设，如果是1000名会员以上的大俱乐部，则多由政府提供俱乐部专用的活动场地，俱乐部只需支付较少的使用费，并由俱乐部对场地进行管理。会员较少的小俱乐部则多免费利用政府公共体育设施或大学体育设施，有时需支付少量的使用费。在设施不足的情况下，地方政府会积极地增建社区体育设施，以满足人们的体育活动需求。德国体育俱乐部有大有小，大的达到1300多人，小的不足100人，而一半的俱乐部拥有独立设施。同时，有一半的俱乐部能够领到政府补贴，每年的补贴额有2500欧元，另一半俱乐部可以免费使用政府公共体育设施，并获得政府资助修理和购买器械的10%的费用。

德国体育的发展显示了政府的推动和民间力量积极参与的结果，形成了以体育俱乐部为中坚力量的发展形势，国民参与体育活动的积极性较高，形成了较为典型的多元互动形式，公共体育服务的需求与供给之间契合性较高。