五 走进新时代后中国国企改革的总体思路和改革路径

通过对中国国有企业改革的历史进程的梳理，对国有企业的发展现状以及面临的国内外环境的分析，可以看出政府统筹调整政策、企业改变经营方式是推动国有企业进一步发展的重要途径。但新时代国有企业如何进行改革？相关管理体制机制如何改？他山之石，可以攻玉，在中国的市场经济体制尚未完善之际，发达的市场经济国家或地区的改革具有参考价值。因此，我们总结了欧洲铁路改革、英国国有企业改革、淡马锡模式以及美国银行业国有化的政策经验。国际改革发展的经验，值得研究借鉴，好的模式甚至可以进行试点，但需要脚踏实地，结合中国国情，把握中国社会政治经济发展的深刻现实。借鉴国外经验，可以提出中国促进国有企业的改革方向和改革路径。

近年来，中国在这方面的改革方向也是非常明确的。2017年10月，党的十九大报告进一步指出：“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”新时代，中国推进国有企业改革的指导思想是“以解放和发展社会生产力为标准，以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，完善现代企业制度，完善国有资产监管体制，防止国有资产流失，全面推进依法治企，加强和改进党对国有企业的领导，做强做优做大国有企业，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，主动适应和引领经济发展新常态，为促进经济社会持续健康发展、实现中华民族伟大复兴中国梦作出积极贡献”。基本原则是五个坚持，即“坚持基本经济制度、坚持市场经济改革方向、坚持增强活力和强化监管相结合、坚持党对国有企业的领导和积极稳妥统筹推进”。

新时代中国国有企业改革仍然采用了实用主义逻辑，问题导向、底线思维等原则也更加明显。基本目的是促进国有企业的做强做优做大和增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。在此基础上，技术层面上有利于国有企业做强做优做大的有效改革措施均可加以利用。（可能的）改革的着力点是在准确界定不同企业功能的基础上分类实施，这被视为推进其他各项改革的基础与前提；稳妥、规范、有序发展混合所有制经济（重点是“因企制宜”推进混合所有制改革），被视为转换国有企业经营机制、倒逼国资管理体制改革的重要措施；划转国有资本到社保基金，是提升国有资本公共属性和加强社会政策托底功能的需要；推进中央企业的结构调整与重组整合，以及清理大量占有各类资源的“僵尸企业”，被视为供给侧结构性改革的重要内容。

在国有企业改革的指导思想下，中国出台了新时期的国企改革的顶层设计，由“1+3+N”构成。从已公布的国企改革顶层设计方案来看，当前国有企业改革进入了新的阶段，需要完善国资管理体制，为深化国有企业改革创造条件，优化国企改革的环境；同时，需要解决历史遗留问题，为推进国有企业改革清理障碍，这是推进国企改革的前提；完善现代企业制度是推进国有企业改革的基础；有序推进混合所有制改革重在完善国有企业经营机制，这是深化国企改革的重点（推动混合所有制改革面对现实问题采取了务实态度）；成立国有资本运营公司和投资公司是实现“以管资本为主”的核心环节，这是深化国企改革的关键，将借鉴成熟经验，构建国有资本投资公司、运营公司治理体系和运行机制。

从图0-2可以看出，新时期中国国有企业改革工作繁重而复杂，其中有可能取得突破或实质性进展的重点工作有：成立国有资本投资、运营公司；推动央企结构调整与重组整合；清理僵尸企业；完善国资管理体制；推动混合所有制改革；解决国有企业历史遗留问题；划转国有资本充实社保基金等。

图0-2 新时期国有企业改革的逻辑思路

当前，以上方向的改革正在不断推进。例如，自2016年开始，已开始了多起央企重组，如武钢与宝钢重组、中冶和五矿重组等；为推进中粮集团国有资本投资公司试点工作，国务院国资委近期对集团董事会进行了18项授权，涉及资产配置、薪酬分配、市场化用人等多方面。2016年7月下旬，国务院办公厅印发了《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》，明确了央企结构调整与重组路线图，对不同领域的央企制定了不同的政策。《意见》明确提出，央企结构调整和重组的重点工作是“巩固加强一批、创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批”的表述，与2015年发布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》表述相比，新增了“巩固加强一批”，并提到最前位次。“巩固加强一批”的说法实际上进一步肯定了国有企业的地位和作用，同时也表明了央企改革持续闯关的决心，并完善了央企整合重组的路线图。

《意见》也指出，供给侧结构性改革、国企改革正不断推进，但中央企业产业分布过广、企业层级过多等结构性问题仍存在，资源配置效率有待提高、企业创新能力有待增强。《意见》中对中央企业改革提出的重组路线图和我们分析的可能的国有企业改革路径和场景以及提出的相关措施基本是一致的（如表0-1所示），这也说明我们的研究具有很强的前瞻性。

表0-1 《意见》央企改革措施与本书中国有企业改革的可能路径比较

2017年，通过对江苏、上海推进混改试点工作情况进行的调研显示，两地的一个共同经验是：以上市为主渠道、以发展公众公司为主要实现形式推进混改。这与两地的国有资产质量较好、国有企业发展较为规范、与资本市场对接较为便利等因素有关，也与两地认为“上市是混改的高级形式”的基本思路有关。两地在推进混改方面还有一些其他好的做法和探索，值得推广、借鉴。两地的实践表明，混改的顶层设计已经明确、试点成效开始出现。

未来，国有企业面临的现实问题复杂多变，改革也难以一蹴而就。国企改革还需要坚持稳中求进的思路，在试点摸索与宏观统筹中向前行进。只有真正实现政企分开，进一步完善现代企业制度，开展落实企业董事会、市场化选聘经营者、职业经理人制度、混合所有制、员工持股等试点、加快改组组建国有资本投资、运营公司等一系列改革措施，才可能有更多的国有企业成为像力拓这样的具有全球竞争力的世界一流企业。而若国有企业改革后的体制能达到国际一流，在新常态经济背景下就能够实现高效发展。