第二节 职务消费现状及其控制
一 职务消费现状
(一)职务消费相关数据
职务消费包含在行政管理支出中,属于政府运行成本,而政府运行成本的具体数据,目前仍是雾里看花,“犹抱琵琶半遮面”。另外,政府支出除了预算内支出,还有预算外支出,不少单位的基建费用、办公用品、交通工具的购置费用以及福利补贴费用等开支都靠自筹,来自预算外收入。由于预算外收入不透明、不公开,财政收入到底有多少钱无从统计,如何使用更是不得而知,只能根据官方和研究者披露的相关数据来探讨职务消费的规模。
1.官方数据
(1)行政管理费用。根据国家统计局发布的数据,从1995年至2006年,在国家财政支出中,行政管理费(包括公检法司支出和外交事务支出)由996.54亿元增加到7571.05亿元,行政管理支出增长比较快,12年间增长了6.60倍。国家统计局在2006年之前国家财政主要支出项目中,均明确列明了行政管理费支出项目,但从2007年开始,找不到行政管理费支出,只有一般公共支出。
(2)中央行政单位行政管理费和“三公消费”。经财政部汇总,2010年中央行政单位(含参照公务员法管理的事业单位)履行行政管理职责、维持机关运行开支的行政经费,合计887.1亿元;2010年中央级,包括中央行政单位(含参照公务员法管理的事业单位)、事业单位和其他单位用财政拨款开支的因公出国(境)经费、公务用车购置及运行费、公务接待费决算支出94.7亿元。其中,因公出国(境)经费17.73亿元,公务用车购置及运行费61.69亿元,公务接待费15.28亿元。
2011年中央级“三公经费”财政拨款预算为94.28亿元。其中,因公出国(境)经费19.9亿元,公务用车购置及运行费59.19亿元,公务接待费15.19亿元。与2010年决算数相比,2011年中央级“三公经费”财政拨款预算减少0.42亿元。其中,由于外交活动和国际交流的增加,因公出国(境)经费比上年有所增加;公务用车购置及运行费、公务接待费则比上年有所减少。
(3)地方“三公消费”数据——以北京为例。根据北京市财政局在北京市十三届人大常委会第二十六次会议上的《关于北京市2010年市级决算的报告》,2010年市级党政机关、全额拨款事业单位的“三公”经费财政拨款支出合计11.3亿元,其中,因公出国(境)费用1.3亿元,公务接待费0.9亿元,公务用车购置及运行维护费9.1亿元(购置费3.3亿元,运行维护费5.8亿元)。
2011年3月底,北京市财政局在其官方网站预算执行栏目里,公布了公务用车数量信息,截至2010年底,北京市党政机关、全额拨款事业单位公务用车实有数为62026辆,其中,市级公务车20288辆。
2.其他数据来源
中国公职人员的职务消费一直是社会公众关注的焦点。周天勇2003年对行政成本进行了推算,结果为2003年政府公务支出占政府全部实际支出的37%。对于2007年的行政成本,尽管他仍然在进行大量复杂的测算,还没有得出结果,但有一点他似乎很明确,“与几年前相比,目前并没有明显改变,这一比例保守估计在30%左右”。
在2011年“两会”期间,九三学社中央提出了《关于建立行政成本信息公开与监督机制的建议》提案,提案说,中国的行政成本不但远高于欧美发达国家,而且高出世界平均水平25%。中国行政事业单位开支较大的三项支出是公车、公招和公出消费和活动。以2007年为例,保守估计,当年行政事业单位公车、公招和公出三项费用为7690亿元。关于公车消费,《中国青年报》2003年9月24日报道提供的数据是,中国目前有公车350万辆,包括司勤人员在内,每年费用3000亿元,占国民生产总值的3%左右。
据不完全统计,中国每年公务接待费用仅公款吃喝就达2000多亿元。2007年全国党政事业单位公务招待花费共计约为2305.65亿元。最保守估计,党政事业人员每年花费在出国、出境和国内开会考察等方面的费用约为2692亿元。
同时,在国际上比较,中国的行政管理费占财政总支出的比重要比发达国家高出很多。根据某全国政协委员的提案,2003年,中国的行政管理财政支出占财政总支出的比重上升到19.03%,远远高于日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%和美国的9.9%,因此,中国政府系属高成本运转。
与上述数据相呼应的则是中国社会科学院法学研究所法治国情调研组2012年针对政府采购成交价格所获得的一系列数据。调研组2012年通过主动公开和依申请公开共获得119299件协议供货商品的成交记录,其中广东66128件,黑龙江15239件,江西9852件,福建28080件。调研组最终确定了可以与市场价格进行比较的共19020件商品,为原始协议供货商品成交数据的16%,共分为29类,总计92606261.3元人民币。调研组发现,19020件协议供货商品平均单价高出市场平均价39.31%,即政府为这19020件商品多支付了28.86%的支出,达20740427.61元人民币。这也在一定程度上说明经费使用不合理也导致行政成本偏高。
(二)职务消费存在的问题
在职务消费领域,公职人员往往凭借对自身职务消费的信息优势架空主管部门和社会公众的控制,使职务消费出现异化、失范现象。有学者把国家公务人员在行政职务消费过程中出现消费扩大化、隐性化、特权化等现象称为职务消费亚腐败化。
总体而言,职务消费存在许多不规范甚至违纪违法的严重情况,表现为:突破正常消费的程度,超标准、超范围支出,增加行政运行成本,造成国家财政浪费;假借职务消费的名义进行个人消费、集体消费;预算外进行“三公消费”,向企事业单位转嫁部分或全部“三公消费”支出;在特定关系人经营的场所进行职务消费,职务消费的价格高于正常个人消费价格;通过虚开发票等形式从职务消费中套取资金。下面就“三公消费”存在的问题进行逐一阐述。
1.公务招待
(1)公款吃喝。近年来,公款吃喝愈演愈烈,在人民群众中造成极坏的影响,严重损害了党和国家的形象。2011年初,一张上海卢湾区红十字会于2011年2月28日以“红十字会工作会务费”支付给上海慧公馆餐饮管理有限公司9859元、号码为46510945、记账凭证号为JZ-03-0009的餐饮发票披露于媒体。上海市红十字会对此展开调查,结果发现资金开支渠道为卢湾区红十字会的工作业务经费,非社会各界捐赠的救灾救助款,由于本次活动人均消费水平明显高于人均150元的标准,有关部门已经责成对超过公务接待标准部分的7309元人民币由个人承担,予以退回。
(2)公款送礼。公务接待除了吃喝玩乐,还要馈赠价格昂贵的地方特产。公款送礼使公共权力成为某些人的寻租手段,使大量国家财产落入个人腰包。
(3)公款娱乐。有些单位在公务接待中借机安排娱乐消费活动,以公款进行各种联欢、娱乐活动,助长了骄奢淫逸的风气。2009年2月下旬,深圳市建设局网站的一份公告显示,深圳市目前在职局级干部和处级干部可以享受包括足疗、按摩在内的疗养待遇,局级干部标准是4000元/人年,处级干部是2100元/人年,疗养费用全部由政府财政支出,引起社会广泛质疑。
(4)公费旅游。有些单位以各种培训、考察、学术交流名义进行公款旅游活动较为普遍。有些本来可以在单位召开的汇报会、座谈会却要到风景区召开,或者借考察之名,行旅游之实。
2.公务用车
中国公务用车参照的是苏联公务用车制度,实行分级管理,国务院机关事务管理局作为公务用车管理机构,在各级公车的编制、配备和使用方面进行监督。目前公务用车失范现象表现为以下几种类型。
(1)超编制配备公务用车,甚至专车。主要表现在:违反中央或地方、部门公务用车编制规定,超额配备、未经审批配备、不在编制内配备公务用车。2011年《党政机关公务用车配备使用管理办法》规定,中央和国家机关一般公务用车编制为每20人不超过1辆;地方各级党政机关一般公务用车编制标准,由各省、自治区、直辖市参照中央和国家机关标准,结合工作需要和当地实际情况确定。虽然该办法是2011年才制定的,但是早在1994年,《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》业已确立了“从严掌握,合理确定”的定编原则。2005年3月,广州市财政局公布了《2004年预算执行情况和2005年预算草案报告》,报告显示,市政府办公厅177人拥有172辆公车。另外,按照1994年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》,只有省部级以上的领导才有资格配备专车,“现职副部长级和副省长级干部,保证工作用车或相对固定用车”。但实际情况是,许多单位违反规定给不够级别的领导配备专车的现象非常普遍,特别是在基层,几乎所有的乡镇一把手都配备了专车。
(2)超标准配备公务用车。所谓超标准配备公务用车是指超出中央或地方、部门公务用车排气量或价格等标准配备公务用车。关于公务用车配备标准,中共中央办公厅、国务院办公厅于1994年、1999年和2011年三次发文,要求公务用车不得超过标准配置。最近一次确立的标准为:一般公务用车配备排气量1.8升(含)以下、价格18万元以内的轿车,其中机要通信用车配备排气量1.6升(含)以下、价格12万元以内的轿车。配备享受财政补助的自主创新的新能源汽车,以补助后的价格为计价标准。执法执勤用车除涉及国家安全、侦查办案、应急救援、警卫和特殊地理环境等因素外,依照一般公务车标准配备。2009年10月至2010年7月,江西省纪委、省监察厅在全省范围内对党政机关违反规定配备超标准公务用车进行专项治理,对14个超标准配备公务用车单位予以通报批评。2011年7月21日,新华网转载了《经济参考报》有关“南宁交警配备宝马警车”的报道,在报道中,南宁交警部门称:宝马警车是为高级接待“提升形象”。
(3)养车费虚高。公务用车费用过高,造成财政负担沉重。综合各类调查数据可以看出,每年一辆公务车的运行成本(含司机工资、福利)大致在6万元,有的甚至超过10万元。据国家财政部、国家发改委和国家统计局调研数据显示,目前党政机关及行政事业单位公务用车总量为200多万辆,每年公务用车消费支出1500亿元~2000亿元(不包括医院、学校、国企、军队以及超编配车)。湖北省某全国人大代表在接受人民网采访时,曾提到由国家发改委、财政部和国家统计局公布的关于行政经费的调查报告。其中有两个例子可以说明公车的养车费虚高的情况:第一个例子,“一部车一年的维修花了10万块钱”;第二个例子,“有一部车一年换了40个轮胎,这说明每一周换一个轮胎”。
(4)公车私用。公务用车用于婚丧喜庆、探亲访友、度假休闲、接送亲友、学习驾驶等非公务活动的情况较为常见。而在境外一些国家和重要地区,由于对公车私用监管较为严格,反而出现了公众因公车闲置带来浪费而产生不满的现象,但是在中国,公车往往是超负荷运转。某全国政协委员曾公布一份公车私用情况调查显示,“目前在一些地方,公务车公用占三分之一,干部私用占三分之一,司机私用占三分之一”。
另外,公务用车还存在违反规定换车、借车、摊派款项购车、豪华装饰等现象。有些单位擅自采取折旧变卖、转送下属单位、提前报废等方式处理能够正常使用的公务用车;利用职权以各种名义借用、调用、换用下属单位、企事业单位或其他服务管理对象的车辆;向下属单位、企事业单位或其他服务管理对象摊派款项购买车辆;或擅自接受下属单位、企事业单位或其他服务管理对象赠送的车辆;以及摊派、转嫁车辆运行费用等。
(5)公车使用效率偏低,公车使用资源不平衡。据国家发改委及广东省测算,党政机关的公车,每万里运行成本是社会运营车辆成本的5~6倍,而使用效率则仅为社会运营车辆的1/6~1/5。一些领导的专用车除了接送领导上下班、参加必要的公务活动或出差外,大部分时间闲着,或者跑司机个人或领导家里的私事,一些普通工作人员在执行公务时却用车难,不得不私车公用。
正是上述问题,导致公车消费居高不下。财政部公布的数据显示,2010年中央单位“三公”经费支出合计94.7亿元,其中公车支出61.69亿元,公车费用占到“三公”经费的六成以上。在北京市公布的“三公”经费数据中,2010年“三公”经费支出合计11.3亿元,其中公务用车购置及运行维护费9.1亿元,占到“三公”经费的八成左右。另外,公车每万里使用成本高出社会车辆5~10倍。
3.因公出国(境)
(1)奢侈消费。2008年11月26日,江西省新余市某政府部门考察团与浙江省温州市纪委副书记带领的政府培训团被网络曝光,他们以公务考察之名去美国旅游,前者11人13天花费35万元,后者23人21天花费65万元,引起舆论一片哗然。
(2)公款出国旅游。用公款出国(境)旅游是指无出国(境)公务,组织或者参加用公款支付全部或者部分费用,到国(境)外进行参观、游览等活动的行为;其中包括无实质性公务,以考察、学习、培训、研讨、招商、参展、参加会议等名义,变相用公款出国(境)旅游的行为。王岐山副总理曾讲过一个笑话:“以前,听说南斯拉夫的奶牛养得好,中国人就经常去学习参观。当地的官员就对我们讲,‘中国人就是爱学习,连我们的奶牛都认识中国人了!'”
(3)公款出国公干附带旅游。2006年11月20日,安徽省人民检察院以某副检察长为团长的公务考察团一行10人,在芬兰赫尔辛基机场办理入境手续时,被查出该考察团及有关责任人存在擅自变更出访路线,增加目的地国家,以公务考察为名公款出国旅游等违规违纪事实。
(三)职务消费异化带来的危害
1.提高政府的隐形成本,加大财政负担
如前所述,政府成本是指政府在进行公共管理和提供公共服务的过程中所花费的各种费用的总和,以及由其所引发出的现今和未来一段时间的间接性损失。政府成本包括行政运行成本和隐形成本两部分。所谓政府隐性成本,指的是由于政府的决策失误、政府工作效率低下及政府官员的贪腐行为而引发的直接或间接损失。正常的职务消费属于政府运行成本的一部分,属于显性成本,而职务消费一旦失范(指过度消费和假公济私的消费),就会增加政府的隐形成本。一方面,职务消费异化会导致国家财政的直接损失,因为过度的职务消费造成财政浪费,而假公济私的“职务消费”会使公共财政非法流向个人;另一方面,职务消费异化还会给国家造成间接损失,因为职务消费异化属于贪腐行为,有些甚至会造成政府决策失误,从而导致间接损失。财政部科研所《公务员职务消费货币化问题研究》课题组的研究表明,由职务消费引起的财政超编和政府浪费,几乎占了整个政府运行成本的一半以上。
2.挤占公共服务资金
财政支出包括两部分,一部分用于支付政府成本,一部分用于支付公共服务事业。职务消费异化必然提高政府成本,不仅会加大财政负担,还会大大地挤占教科、文卫、社会保障等公共服务事业的资金。
3.损害市场法治环境
在某些地方或部门,行政成本开支数额巨大,政府或公共部门不得四处筹资,一方面想方设法增加税收,另一方面则通过乱收费、滥罚款,增加政府收入。乱收费、滥罚款对地方的市场法治环境存在明显的危害。
4.损害政府形象,影响政府与群众的关系
超标准公务消费,如普遍存在的公款吃喝、公费旅游、公车私用现象给国家的廉政形象带来极为不利的影响,它不仅降低了民众政府的公信力,也严重破坏了干群关系。
5.影响政府的国际竞争力
政府公款吃喝、公费旅游等禁止性职务消费不仅提高了行政成本,让公众对此深恶痛绝,还影响到了中国的国际竞争力。世界经济论坛(WEF)发布2010~2011年度《全球竞争力报告》,中国在139个参选国中排名第27位。其竞争力评估体系由12大支柱性指标构成,第一个指标就是机构(Institutions),政府开支浪费程度(Wastefulness of government spending)是其中的一项子指标,分值为1~7分,1代表极度浪费(extremely wasteful), 7为高效率提供必要的产品和服务(highly efficient in providing necessary goods and services)。中国在政府开支浪费程度子指标的得分是3.9,排名第35位。报告认为良好的公共财政管理是确保国内商业环境赢得信任的关键(proper management of public finances is also critical to ensuring trust in the national business environment)。由此可见,因政府浪费而提高的政府运行成本,已经成为影响中国国家竞争力的重要因素之一。
二 职务消费的法律控制
(一)反对奢侈浪费的文件及其规定
1997年,为促进党政机关的廉政建设,中共中央、国务院出台了《中共中央、国务院关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》(以下简称《若干规定》),提出“严格控制各种会议”,即“党政机关召开的各类会议,不准赠送礼品和纪念品,不准组织高消费娱乐活动,不准以开会为名游山玩水,不准向企业事业单位摊派会议费。要提倡就地开会,提倡开电话会议”。《若干规定》要求对“三公消费”予以严格控制。首先,严禁用公款大吃大喝、挥霍浪费,即“党政机关召开会议和公务接待要严格执行食宿接待标准,不准超标准接待。各地区、各部门制定的接待标准应当公开。有关部门必须严格执行接待制度,加强管理和监督。不准到上级领导机关所在地宴请领导机关工作人员,不准利用各种学习、培训之机互相宴请,不准参加用公款支付的高消费娱乐活动”;其次,严格按规定配备和更换小汽车,即“党政机关领导干部在任同一职务期间配备的小汽车,五年之内不准更换。使用五年以上,能够使用的要继续使用;按照国家汽车报废更新的有关规定,经交通管理部门鉴定如已达到报废更新标准,可申请更换。有关主管部门要从严审批。领导干部变动工作岗位,能在现有车辆中配备小汽车的,不准配备新车”;最后,严格管理公费出国(境),即“严禁借考察、学习、培训、研讨、招商、参展等名义用公款变相出国(境)旅游,不准违反规定跨地区、跨部门组织出国(境)活动,不得以任何理由擅自增加访问国家、绕道或延长在国(境)外停留时间。党政机关要严格控制领导干部出访,一般性考察和没有明确目的及实质内容的出国(境)活动要坚决制止。地方党政机关的领导干部一般不得单独组团出国(境)进行立法、司法、财税等领域的考察和交流。党政机关的省(部)级领导干部,未经党中央或国务院批准,不得在国(境)外主持和参加经贸洽谈会、展销会、招商会等经贸活动,不得出国(境)进行股票发行的推介活动,不得参加企业事业单位团组出国(境)”。
随后,人事部、国家税务总局等国务院部门以及国务院机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局也纷纷出台了贯彻中共中央、国务院《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》的实施办法。中共中央纪律检查委员会针对违反《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》行为专门出台了党纪处理办法。中国共产党中央纪律检查委员会办公厅出台了《关于狠抓制止奢侈浪费八项规定的落实推进领导干部廉洁自律工作的通知》。1998年,为应对抗洪救灾,中央直属机关事务管理局向中共中央直属机关以及国务院各部委、各直属机构发布了《关于贯彻落实〈中共中央办公厅、国务院办公厅关于增收节支制止浪费支援抗洪救灾工作的通知〉的通知》,对机关及其后勤单位的车辆管理作出具体规定,并严禁用公款高消费。2009年初,中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》,确立了2009年各级党政机关职务消费的控制目标:各地区、各部门因公出国(境)经费支出要在近3年平均数基础上压缩20%,并相应减少因公出国(境)团组数和人数;各级党政机关车辆购置及运行费用支出要在近3年平均数基础上降低15%,严格执行公务用车编制管理规定和配备使用标准;各级党政机关公务接待费用支出要在2008年基础上削减10%,国内公务接待严格按标准实行工作餐。
为规范国有企业领导人员廉洁从业行为,加强国有企业反腐倡廉建设,2009年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》,其中第7条对国有企业领导人员的职务消费作了专门规范,要求国有企业领导人员不得从事以下行为:“(一)超出报履行国有资产出资人职责的机构备案的预算进行职务消费;(二)将履行工作职责以外的费用列入职务消费;(三)在特定关系人经营的场所进行职务消费;(四)不按照规定公开职务消费情况;(五)用公款旅游或者变相旅游;(六)在企业发生非政策性亏损或者拖欠职工工资期间,购买或者更换小汽车、公务包机、装修办公室、添置高档办公设备等;(七)使用信用卡、签单等形式进行职务消费,不提供原始凭证和相应的情况说明;(八)其他违反规定的职务消费以及奢侈浪费行为。”
《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》也对职务消费作出了规定,其中要求领导干部不准有下列行为:用公款报销或者支付应由个人负担的费用;用公款旅游或者变相用公款旅游;用公款参与高消费娱乐、健身活动和获取各种形式的俱乐部会员资格;在公务活动中提供或者接受超过规定标准的接待,或者超过规定标准报销招待费、差旅费等相关费用;擅自用公款包租、占用客房供个人使用;违反规定配备、购买、更换、装饰或者使用小汽车;违反规定决定或者批准用公款或者通过摊派方式举办各类庆典活动。
2012年,国务院公布《机关事务管理条例》,对“三公经费”使用、政府采购、会议管理等热点问题作出规定。这是中国首部专门规范机关事务管理活动的行政法规。《条例》规定,超预算超标准开支“三公”、购建豪华办公用房、安排与业务工作无关的出国(境)考察等情形,情节严重的将面临撤职处分。
(二)针对职务消费的专项规定
1.针对央企负责人职务消费的规定
为了规范国务院国资委所监管企业(以下简称中央企业)负责人职务消费,国资委于2006年6月出台了《关于规范中央企业负责人职务消费的指导意见》,要求“各中央企业要对本企业负责人现有的职务消费进行认真清理”,于2006年底前,依据法律、法规及企业负责人岗位职责和履职特点,建立起规范职务消费的有关制度规章,并从2007年起严格实施。规章制度的内容包括“各类职务消费的具体项目、享有该类职务消费的人员范围及费用标准(额度)、企业内部审核与监督程序、违规处罚及其他要求等。”
2012年,监察部会同财政部、审计署和国有资产管理委员会联合发布的《国有企业负责人职务消费行为监督管理暂行办法》,财政部、监察部和审计署联合印发的《中央金融企业负责人职务消费管理暂行办法》也都明确了企业负责人职务消费的禁止性规定。
2.公务招待费的专项规定
为了加强行政事业单位经费管理,明确行政事业单位业务招待费的使用情况和支出水平,严格控制业务招待费支出,财政部于1998年出台了《行政事业单位业务招待费列支管理规定》,要求行政事业单位在单位决算中如实反映业务招待费的数额,并明确了中央和地方各级行政事业单位业务招待费的开支标准:中央行政和事业单位的业务招待费不得超过当年单位预算中“公务费”的1%;各级地方行政和事业单位的业务招待费由各地人民政府根据当地实际情况确定,但不得超过当年单位预算中“公务费”的2%。
随后,国务院机关事务管理局根据财政部规定的有关精神,结合中央国家机关执行中的实际情况,出台了《关于业务招待费列支管理有关问题的通知》,其在《中央国家机关预算支出目节级科目》中增设了一个“业务招待费”目级科目,科目编码为“15”,各部门发生的业务招待费必须统一在该科目中列支。
1998年,为制止政府机构和事业单位以开会为名游山玩水的不正之风,中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于严禁党政机关到风景名胜区开会的通知》,要求“各级党政机关一律不准到庐山、黄山、峨嵋山、普陀山、九华山、五台山、武夷山、九寨沟、张家界、黄果树瀑布、西双版纳和三亚热带海滨12个风景名胜区召开会议,一律不准借在其他地方召开会议之机到上述12个风景名胜区旅游。”为进一步规范有组织的到革命传统和爱国主义教育基地的学习参观活动,制止借机公款旅游,2005年,中共中央纪委颁发了《关于制止以革命传统和爱国主义教育为名组织公款旅游的通知》,最高人民法院也发布了《关于制止以各种名目的教育活动为由组织公款旅游活动的通知》。
2006年,为贯彻中共中央、国务院关于厉行节约制止奢侈浪费行为和精简会议的有关精神,加强中央国家机关会议费管理,进一步控制和精简会议,节约会议费开支,国务院机关事务管理局制定《中央国家机关会议费管理办法》,规定了会议费的开支标准,要求“会议主办单位不得组织会议代表游览及与会议无关的参观,也不得宴请与会人员、发放纪念品及与会议无关的物品”。
同年,为落实党中央提出的改革完善公务活动接待制度,财政部制定了《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法》,确立了“城市间交通费”“住宿费”“伙食补助费”“公杂费”“参加会议等的差旅费”“调动搬迁的差旅费”的标准。随后财政部出台了《中央国家机关出差和会议定点管理办法(试行)》。
2003年,针对公款吃喝严重的现象,中共中央纪委、监察部发布了《关于坚决刹住用公款大吃大喝歪风的紧急通知》,要求各地区、各部门纪检监察机关“迅速采取果断措施,坚决刹住用公款大吃大喝的不正之风”。
为进一步规范党政机关国内公务接待工作,减少经费支出,2006年10月中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《党政机关国内公务接待管理规定》,对各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关,以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的单位的国内公务接待的管理作了规定,“接待单位应当严格按照接待标准提供住宿、用餐、交通等服务,不得超标准接待,不得用公款大吃大喝,不得组织到营业性娱乐、健身场所活动,不得以任何名义赠送礼金、有价证券和贵重礼品、纪念品,不得额外配发生活用品”。
一些地方政府也出台了相关规定。如温州市还制定了改革和加强公务接待管理的实施细则,规定要严格执行工作餐制度。根据该规定,温州市各级机关、事业单位和群众团体工作人员在本市从事公务活动,确需用餐一律安排工作餐,每人不超过60元。有单位食堂的在食堂安排工作餐,没有食堂或食堂不具备接待条件的单位,在具备刷卡消费条件的定点饭店安排就餐(不得安排在星级酒店)。还规定,要严格控制陪同人数就餐,如陪餐人员不超过就餐人数,与接待对象公务活动无关的部门和人员不得陪同就餐等。市各单位不得以任何名义用公款相互宴请。
3.公务用车的专项规定
公务用车的管理是一个历时多年的老大难问题,1989~2011年,中共中央办公厅先后发布了四个管理规定:1989年出台的《关于中央党政机关汽车配备和使用管理的规定》,对中央党政机关汽车配备和使用管理问题作出了规定;1994年颁发了《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》,确立了党政机关汽车配备的标准和使用管理制度;1999年发布的《关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》,调整了党政机关汽车配备标准,《通知》的目的在于贯彻勤俭、艰苦奋斗的方针,节约国家财政开支,加强廉政建设,纠正一些地方和部门在汽车配备使用中攀比高档的倾向;2011年9月,中共中央办公厅和国务院办公厅为加强和规范党政机关公务用车配备使用管理,落实《汽车产业调整和振兴规划》,推进公务用车配备使用制度改革,联合颁发了《党政机关公务用车配备使用管理办法》,明确了公务用车的编制标准,重新确立了公务用车的配备标准。
除了中共中央办公厅、国务院办公厅发布公务用车的管理办法之外,国务院机关事务管理局作为公务用车的主管机关也出台了一些专项规定,如2003年、2004年分别出台了《关于进一步规范部级干部公务用车配备更新工作及有关问题的通知》、《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》。2011年2月,为执行《党政机关公务用车配备使用管理办法》,财政部依据《预算法》制定了《党政机关公务用车预算决算管理办法》,加强对公务用车购置费用和运行费用实施的预算编制、预算执行、决算编制等管理工作。
4.因公出国(境)的专项规定
1990年,国务院办公厅颁发了《关于派遣团组和人员赴国外培训的规定》,对因公出国(境)行为进行了规范,“任何单位不得巧立名目增加培训人数和扩大培训范围,严禁借机安插无关人员出国”,“任何单位不得以赢利为目的组团出国培训,不得以‘培训’、‘实习’、‘研讨’、‘交流’等名义变相组织公费旅游”。国务院专门成立了“国外智力领导小组办公室”负责组织和领导相关工作。尽管国家针对过多过滥的出国(境)活动特别是假借各种名义用公费出国(境)旅游的问题,多次作过规定,但是一些党政机关、企业事业单位和社会团体以考察、学习、研讨、培训、招商、促销为名出国(境),实为用公费旅游的现象并未得到有效制止,反而愈演愈烈。为坚决刹住用公费变相出国(境)旅游的不正之风,国务院于1993年10月发布了《关于严禁用公费变相出国(境)旅游的通知》,严格公务出国(境)经费的审批,从审计和纪检等方面纠正用公费出国(境)旅游的不正之风。为贯彻《通知》的精神,国家外国专家局、外交部随后印发了《关于派遣团组和人员赴国(境)外培训的暂行管理办法》。
2008年,针对出访团组和人员数量增长过快、集中于少数热点国家和地区,缺少实质内容的一般性考察、访问、培训过多等现象,中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于进一步加强因公出国(境)管理的若干规定》(简称“两办规定”)。“两办规定”从五个方面进一步加强了因公出国(境)管理:完善出国(境)计划报批制度,建立量化管理机制;规范因公出国(境)审批,强化任务审批管理;加强经费约束,严格经费预算管理;健全监督机制,核查团组境外活动情况;建立检查机制,严肃外事纪律。为贯彻落实“两办规定”,中央纪委、中央组织部、中央对外联络部、中央外事工作领导小组办公室、外交部、监察部、财政部、审计署、国家预防腐败局、国家外国专家局决定在全国开展为期一年的“制止党政干部公款出国(境)旅游”专项工作。财政部、外交部、监察部、审计署、国家预防腐败局为落实“两办规定”制定了《加强党政干部因公出国(境)经费管理暂行办法》,提出严格控制因公出国(境)经费预算规模,实现各级党政机关因公出国(境)经费预算零增长,“各级党政机关应切实加强因公出国(境)经费管理”,“不得超预算或无预算安排出国(境)团组,不得接受或变相接受企事业单位资助,或向同级机关、下级机关和下属单位摊派、转嫁费用”。
2008年“两办规定”实施以后,“制止党政干部公款出国(境)旅游”专项治理工作取得了一定成效,但因公出国(境)仍然存在一些突出问题:出访团组和人员数量增长过快;一些地方和部门对因公出国(境)审批把关不严,监管不力;借因公出国(境)之机公款旅游名目繁多,花样翻新。为维护党和政府形象,坚决制止公款出国(境)旅游行为,2009年中共中央办公厅、国务院办公厅颁发了《关于坚决制止公款出国(境)旅游的通知》,提出“2009年各地区各部门因公出国(境)经费支出要在近3年平均数基础上压缩20%,并相应减少团组数和人数”。
为明确政策界限,惩处用公款出国(境)旅游及相关违纪行为,2010年6月,中央纪委印发了《用公款出国(境)旅游及相关违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》;2010年8月,监察部、人力资源和社会保障部、国家公务员局制定了《用公款出国(境)旅游及相关违纪行为处分规定》。
近年来,行政运行成本法制化取得较大进展。国务院颁布了《机关事务管理条例》,这是中国首部专门规范机关事务管理活动的行政法规,其规范重点是公务接待、公务用车购置和运行、因公出国(境)等问题,明确了机关运行经费、机关资产和服务管理的基本制度与要求。条例要求县级以上人民政府机关事务主管部门根据机关运行的基本需求,结合机关事务管理实际,制定实物定额和服务标准;财政部门参考有关货物和服务的市场价格,组织制定机关运行经费预算支出定额标准和有关开支标准。县级以上人民政府应当将公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国(境)费纳入预算管理,严格控制公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国(境)费在机关运行经费预算总额中的规模和比例。
三 规制职务消费的实践
(一)总体目标
长期以来,政府对职务消费一直保持高压严控姿态,历年的政府工作报告中多次出现与职务消费相关的内容。2000年的政府工作报告提出要“严肃查处违反规定的公款消费和集团消费”,“借机用公款旅游和吃喝玩乐,劳民伤财,群众深恶痛绝,必须坚决加以制止”。针对当时存在的严重铺张浪费现象,2002年政府工作报告提出“坚决反对奢侈浪费”,反对“用公款大吃大喝、进行高档消费娱乐,公费出国旅游”。2007年政府工作报告提出要“切实规范公务接待行为,堵塞管理漏洞,努力降低行政成本,建设节约型政府”。2010年政府工作报告指出要“严格控制一般性支出,大力压缩公用经费”;“要坚持勤俭行政,反对铺张浪费,不断降低行政成本”;“加快公务接待、公车使用等制度改革,从严控制公费出国出境”。2011年政府工作报告更是提出“出国(境)经费、车辆购置及运行费、公务接待费等支出原则上零增长,切实降低行政成本”;“规范公务用车配备管理并积极推进公务用车制度改革”;“加快实行财政预算公开,让人民知道政府花了多少钱,办了什么事”。2011年在政府年度工作报告中更是提出了“三公消费”零增长。由此可见,尽管实践中存在许多超标准消费的现象,各级政府在治理职务消费方面仍有坚定的决心,不仅对职务消费的控制力度在逐渐加大,控制范围也在不断扩大,以期达到全面监控职务消费的目的。
(二)职务消费公开
公开职务消费信息是现代政府的职责,职务消费之所以存在严重的超标现象,关键就在于各级政府的职务消费不透明,使得人们雾里看花,不明就里,从而给一些公职人员违规超标消费带来了可乘之机。为了更好地控制职务消费,2011年3月23日召开的国务院常务会议决定,在2009年和2010年大幅压缩的基础上,2011年继续压缩中央部门“三公”经费预算,并于2011年6月向全国人大常委会报告中央财政决算时,将中央本级“三公”经费支出情况纳入报告内容,向社会公开。经全国人大常委会批准后,中央财政2010年度行政经费支出决算总额和“三公”经费决算总额由财政部向社会公开;中央各部门2010年度“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算,由本部门向社会公开。同时,推动地方做好财政预决算、“三公”经费等公开工作。
截至2011年8月1日,中央共有85个部门公开了2010年“三公”消费决算和2011年“三公”消费预算,占应公开总数的近90%。中央各部门公开“三公”消费的决算和预算行为是史无前例的政府透明化举措,表明中国政府的法治化程度大大提高。不过,从公开的内容和形式来看,各个部门的公开仅限于“三公”消费的整体数据,并没有公开“三公”消费的详细内容。而且,由于存在明显的不合理性,公开的一些数据也引起了公众的质疑。比如,中国科学院公布的2010年的公务接待费用9995万元,平均每天27万元,比住建部公布的全年接待经费26万元还超出1万元,也远远超出政府部门重镇财政部的接待费用。又如,2010年财政部公开的中央级单位的“三公消费”为94.7亿元,然而,2004年财政部公布的数据就已经达到136亿元,六年过去,消费不增加反而减少令人匪夷所思。其实,各部门在公布“三公”消费数据时,可能采用了瘦身术,如缩小“三公”消费预算科目范围、将“三公”消费数额隐藏在其他科目中,以及将一些消费转嫁给其他或者下级部门等。
受中央各部门公开“三公”消费数据的影响,一些地方政府和一些基层单位也加入了公开“三公”消费的行动中。例如,四川的白庙乡政府和复旦大学图书馆就进行了职务消费公开的尝试。
范例一,四川白庙乡政府经费公开。白庙乡位于四川省巴中市巴州区东北边缘山区,全乡11000余人,农村人口约占95.5%。2009年,全乡农民人均纯收入3393元,属于较为贫困的地区。当地经济和社会的正常运行主要依靠上级政府的财政转移支付,因此,花好每一分钱是乡镇府的一件大事。为此,四川白庙乡政府在本级网站的政务公开栏目中陆续贴出了白庙乡2011年财政支出预算表、2010年12月至2011年6月每月的公业务费开支统计表(2011年6月公业务费开支统计表见表2-1)。白庙乡政府还在网站的“白庙论坛”板块,开辟了“民意呼声”栏目,就“职务消费”公开内容与网民进行互动。例如一个叫“巴中人”的网友于2011年7月8日上午09: 54发言:“看你们白庙六月份的开支,咋尽是吃喝和坐车的?招待费、车费和住宿费就有8737,占六月总开支的80%左右。”白庙乡党政办负责人以“白庙乡党政办”的身份在2011年7月8日中午13: 28回复:“‘巴中人’网友,你好!我是白庙乡党政办负责人。公务费包括‘三公’(招待费、租车费、考察费)和机关运行的水电费、党报党刊费、办公用品费等等。工程项目、民生开支都不在这之列。乡政府没有民生开支这个财力预算。严格地说,环境整治、安全生产等费用都没有这个预算。这个月因为有商家合作的意愿,会议较多,办事较集中。所以招待费、车费和住宿费较多。领导正在研究完善方案。请您继续关注。”白庙乡政府在网站上公开公务经费的用途,并与网友互动的做法在某种程度上具有划时代的意义,将职务消费从幕后推向前台,体现了对公众知情权的尊重,客观上也起到了降低公务接待费的作用。据白庙乡乡长介绍,白庙乡政府“裸账”消息传开以后,到白庙乡的上级部门工作人员比此前减少了一半,即使去了也不在白庙乡吃饭,“生怕自己的开支被公示在网上”。然而,在全社会还未形成职务消费公开的形势下,公开消费的机构往往会陷入孤立、面临尴尬,与之有职务或业务联系的机构会敬而远之、退避三舍,结果造成当地政府行政困难,因为人们不愿意去白庙乡,使得白庙乡难以争取到项目和拨款,影响了当地的经济发展,这是事先未曾估计到的。
表2-1 白庙乡2011年6月公业务费开支统计表
续表
续表
范例二,复旦大学图书馆经费公开。复旦大学图书馆网站主动公开了2009、2010和2011年图书馆的经费开支(2011年度图书馆经费开支见表2-2)。对于职务消费,复旦图书馆规定:有宾客来访没必要就不宴请、图书馆不买车、开车不报销等,却给学生提供许多免费服务,如不收取扫描费用等。
表2-22011年复旦大学图书馆经费支出分类表
续表
公布“三公”消费数据的目的是为了社会监督,中央的一些部门公开的数据由于缺少细目,反而使人疑虑重重;地方政府公开消费数据却面临着影响经济发展的尴尬局面。一般而言,审计部门对公布不实的数据负有审计的义务,但由于政府“三公”消费公开在中国尚是一个新事物,实践中并无对公开数据进行审计的先例,而且从审计的历史来看,即使审计出来的违规金额数额巨大,也鲜见官员为此承担相关责任。公开的目的是为了监督,敦促各级政府在职务消费方面根据适度和必要性原则进行合法消费,不浪费纳税人的税费,因此,在“三公消费”方面,还需要各部门公布更细化的消费目录,使之真正透明化和公开化,达到监督和控制职务消费的目的。
(三)公务卡改革试点
公务卡是公务员日常公务支出和财务报销的信用卡。为了提高公务消费的支付透明度,加强财务管理,财政部、中国人民银行于2007年7月12日联合发布了《中央预算单位公务卡管理暂行办法》。公务卡实行“银行授信额度,个人持卡支付,单位报销还款,财政实时监控”的操作方式,差旅费、会议费、招待费和5万元以下的零星购买支出等都必须使用公务卡支付结算,单位财务人员可以查询到公务消费的每一笔信息,并在到期还款时由单位财务部门将款项直接支付给发卡银行。
根据暂行办法,2008年初,中央预算部门和省级预算单位全面推行公务卡改革试点,至2008年9月已有160多个中央部门实行了公务卡制度。一些地方政府,如北京、天津、四川、山东、重庆、湖北、浙江和江苏等省市也在陆续跟进。公务卡消费可以有效地防止用假发票报销或虚开报销发票等公务消费的不端行为,在管理和监督方面前进了一大步,是传统上公务小额消费现金支付方式不能比拟的。按照专家预期,公务卡消费制度将会取代传统的现金报销制度。2012年,财政部发布了《关于进一步加强党政机关出差和会议定点管理工作的通知》,要求中央党政机关工作人员出差、举办会议到定点饭店,使用公务卡结算住宿费,不得超标准接待和转嫁费用负担。财政部、中国人民银行联合发布了《关于加快推进公务卡制度改革的通知》(财库〔2012〕132号),要求各地扩大公务卡改革覆盖面,减少现金交易漏洞,动态监控公务支出。
当然,仅依靠公务卡还不能完全预防公务消费腐败行为,只有改革现有的预算制度,才能有效规范公职人员对公款的使用。
(四)公务用车制度改革
中国的公务用车改革,始于地方,并由来已久。1993年东莞市沙田镇取消公务用车的做法拉开了中国公务用车制度改革的序幕,此后,江苏、湖北、山东、四川、浙江等地都进行了方式不同的公车改革。中央国家机关,以外交部为先锋也进行了公车改革。总体而言,中国公车改革存在三种模式,即货币化模式、公车管理集约化模式以及货币化加公车管理集约化的综合模式。
1.货币化模式
广东在全国率先开始公车使用的货币化改革行动,2001年,广州市天河区和黄埔区、惠州市等一些城区(市)开始推行公车改革。广州市天河区21个街道办全部进行了车改。按照级别,普通公务员至处级干部领取400元至2800元不等的车改补贴。2003年,广东省纪委、省监察厅出台了《关于积极稳妥推进公务用车制度改革的意见》,在佛山、东莞、中山、珠海四市开始全面推行公车改革。
中央机关的改革则始于2005年。2005年元旦开始,外交部驻外外交机构取消公车,实行货币化补贴。外交人员可以选择每月领取车补,或者选择购车补贴。车补以地区划分,各驻外外交机构从50~100美元/月不等。选择购车补贴的人根据职位的服务年限,负责总车款的60%~80%不等。外交部的改革对国家驻外外交人员有较大的冲击,一方面节约了经费,另一方面却造成部分人员消极对待外交工作,不积极主动履行职责。
对公务用车实行货币化补贴有两种选择,一是对部分公职人员实行车补,二是对全体公职人员都实行补贴。实践中,对部分公职人员实行车补,往往遭到另外一部分人的反对而无法推行,只好实行官员补贴,例如苏州的公务用车改革,实行全员补贴,被诟病为提升福利的“集体狂欢”。
2.公车管理集约化模式
公车管理集约化是将原有公车统一集中到一个管理中心名下,机关领导、办事职员用车需要向该中心申请。公车集中管理以昆明为代表,昆明市党政机关的所有公车全部停用,或上缴至各区组建的机关公务交通服务车队,或拍卖收回作为财政经费。集约化管理的一种做法是“亮牌管理”。2010年1月5日,浙江省玉环县举行公务车辆亮牌管理仪式。该县定制了1000付统一的牌照框,对全县128个乡镇、街道及部门单位的800多辆公务用车实行亮牌管理,以严格执行公务车辆使用管理规定,加强公务用车使用情况的监督检查。
3.综合模式
2009年5月,杭州市级公车改革掀起序幕,市局(副厅)级以下干部一律取消专车,根据级别向公务员发放300~2600元不等的公车改革补贴,补贴只能用于申请公务用车的结账与乘坐公交、打的等事项,不能提取现金。经过三年的改革,杭州市设立“机关公务用车服务中心”,先后对800辆公车进行社会公开拍卖,仅余400辆作为公务用车,接受来自机关单位的公务用车预约。另外,杭州市纪委还起草了有关全市乡镇、街道车改的指导性意见。
2004年12月,东莞完成了市直党政机关车改;2005年10月前,东莞镇街车改完成。东莞公车改革采取货币补贴加公车集中管理的模式,即实行货币补贴的同时,除市委常委级配专车外,取消职能局一把手的专车,取消各职能局的公共用车,市政府成立车队,各局公务活动由车队派车。
四 中国职务消费规制的特点与问题
(一)以政策为主,制度规范不足
在职务消费规制方面,党政机关颁发的政策文件发挥着主导作用,职务消费规制具有阶段性、运动性的特点,缺乏对职务消费的长期化和制度性的规范。例如,2011年中央启动公车专项治理工作,治理从2011年4月开始,至2011年底基本结束。治理主要分动员部署、清理纠正、重点检查、建章立制4个阶段。这种运动式整治往往是决策者迫于形势或财政压力不得已进行的减负式改革,缺乏根本的制度设计,结果是运动来了一哄而上,运动一结束便故态复萌,甚至变本加厉。
(二)治理主体多头,权责不统一
政出多门、权责不明、权威性不够是职务消费规制失灵的主要原因。职务消费,本质上是公共支出或财政支出的问题。因此,从职责分工的角度看,规范职务消费的主要部门应是财政部门,而不是其他什么部门。但在实践中,很多地方和部门改革的负责单位却是党的各级纪律检查部门,这种治理模式存在明显的漏洞。纪委作为监督机构,主要履行的是监督检查职责,而非事前的经费使用和分配职能,尽管纪委可以就经费的使用发出各种禁令,但经费的实际分配单位是财政部门。另外,组织部门、人事部门、机关事务管理局等很多部门也都在出台各种改革方案,不排除有的地方或者部门将改革方案作为吸引眼球的政绩,而非真正地推进改革的情况。
(三)散兵式作战,缺乏整体布局
目前所进行的职务消费规制都是自下而上的,或是按照条块进行,或是试点性进行,缺乏全局意义上的部署。改革伊始,往往是在一些部门或找一些地方进行试点,大多数部门和地方进行观望。这种改革路径缺乏整体呼应、舆论氛围和压力,被改革的部门和地区单兵作战,失败的可能性较大,即便取得了成功,也难以得到推广和仿效,毕竟这是对公职人员手中掌握的权力进行规范,遭遇到激烈的抵抗也是可以预见的。因此,实现对职务消费行为的全面规制,除了自下而上的改革外,还需要自上而下,对职务消费的规范进行整体部署。
(四)知情权保障不充分,公民参与度低
目前所进行的职务消费改革均是由党政机关主导,普通民众被排斥在外。职务消费规制面临的阻力主要来自既得利益者,因此,党政机关出台政策进行自我革命自我规范往往具有不彻底性。要使职务消费改革具有科学性和公平性,应该由超越既得利益的外在力量来推动,其包括除政府以外的其他单位或公民。由于政府经费主要来源于纳税公民,作为公共服务的购买者,公民有权利了解相关情况,并通过一定的渠道参与职务消费的治理是理所当然之事。例如,在公车改革中,要不要发放交通补贴、发放多少,在行政部门拿出方案后,应当经社会听证,听取纳税人的意见,并最终通过立法程序,出台相应的法律法规,而不应像现在这样完全由政府部门自行决定。
(五)职务消费福利化,过度消费严重
职务消费因公务而发生,属于公用经费,而福利则属于“人头费”,在理论上不应该将职务消费转化为福利计入薪酬,但是实践中职务消费改革“泛货币化”,甚至“等级化”的趋势非常明显。以公车改革为例,就出现了辽宁省辽阳市宏伟区车改后“书记、区长每年车补7.6万元”的极端案例。按照公务用车相关文件规定,只允许极少数具有一定级别的干部配备专车,实践中大多数官员配备的专车均属于违法,但是许多地方借公车改革的名义,对取消专车的领导予以高额补贴,这实际上等于将违法的职务消费转换为合法的福利,因此受到社会舆论的激烈指责,被称为“变相腐败”。