第五章 执法监督

5 本章说明

本章规定的执法监督，应当理解为对警察治安行政管理行为的监督，属于行政法制监督范畴，是国家法律监督体系的重要组成部分。

第一百一十二条 执法原则

公安机关及其人民警察应当依法、公正、严格、高效办理治安案件，文明执法，不得徇私舞弊。

■解读与应用

●[依法、公正、严格、高效办理治安案件]

所谓“依法”，是指依照法律、法规、规章规定的条件、标准、程序办案。所谓“公正”，是指公安机关及其人民警察在办理治安案件时，应该做到大公无私，对各方当事人不偏不倚，办事公道。所谓“严格”，是指公安机关及其人民警察在办理治安案件时，必须严格依法办事，既要严格按照法律规定的处罚条件、处罚种类、处罚幅度等办理治安案件，又要严格按照法律规定的程序办理治安案件。所谓“高效”，是指公安机关及其人民警察在办理治安案件时，必须做到工作效率高、处理问题迅速。本法对治安管理处罚中的调查、决定、执行等规定了包括时间在内的具体要求，公安机关及其人民警察应当严格遵守，尽可能节省时间，缩短办案期限，而不要故意拖延，要提高依法履行治安管理职责的效率。

●[文明执法]

所谓“文明”，是指人民警察在办理治安案件时，着装要规范，语言要规范，举止要端庄，精神面貌要良好，要体现执法机关和人民警察的面貌和风范。文明执法，内涵十分丰富，包括热情对人、礼貌待人、尊重人民群众的风俗习惯、秉公执法等，是严格执法、依法办案的要求和体现。

●[徇私舞弊]

所谓“徇私舞弊”，是指由于徇私情，故意颠倒黑白，作出错误的治安管理处罚决定，或者故意作出偏轻、偏重的治安管理处罚决定。公安机关及其人民警察负有维护社会公共秩序、保障公共安全、保护人民群众合法权益的治安管理职责，必须严格秉公执法，绝对不能徇私枉法。

第一百一十三条 禁止行为

公安机关及其人民警察办理治安案件，禁止对违反治安管理行为人打骂、虐待或者侮辱。

■解读与应用

●[禁止打骂违反治安管理行为人]

按照现代汉语的理解，“打”，是指利用手、脚等人体肢体，或者木棍等器具进行撞击；“骂”，是指用粗野或者恶意的语言进行侮辱。“打骂”，就是指殴打、辱骂；打骂违反治安管理行为人，就是指公安机关及其人民警察在办理治安案件的过程中，对当事人一方或者双方，即对违反治安管理行为人，实施殴打、辱骂的行为。

●[禁止虐待违反治安管理行为人]

所谓“虐待”，是指以打骂、冻饿、捆绑、强迫超体力劳动、限制自由、凌辱人格等各种方法，从肉体、精神上进行迫害、折磨、摧残的行为。虐待行为与偶尔打骂或者偶尔体罚的明显区别是：虐待行为往往是经常的，甚至是一贯的，具有相对连续性。虐待违反治安管理行为人，就是指公安机关及其人民警察在办理治安案件的过程中，对当事人一方或者双方，实施打骂、冻饿、捆绑、凌辱人格等的行为。

●[禁止侮辱违反治安管理行为人]

所谓“侮辱”，是指以暴力或者其他方法公然侮辱他人的行为。侮辱的方法，可以是暴力如殴打，也可以是暴力以外的其他方法。“暴力”，是指以强制方法来损害他人人格和名誉，如强迫他人戴高帽游行、当众剥光他人衣服等；“其他方法”，是指以语言、文字等暴力以外的方法侮辱他人，如当众嘲笑、辱骂，贴传单或者漫画等来侮辱他人；“公然侮辱他人”，是指当众或者利用能够使多人听到或者看到的方式，对他人进行侮辱。

对违反治安管理行为人进行打骂、虐待或者侮辱，如果具有手段恶劣、后果严重或者影响很坏等严重情节，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。如根据《刑法》规定，犯侮辱罪的，处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。

●[打骂、虐待或者侮辱违反治安管理行为人将受到何种处罚]

《人民警察法》第22条明确规定，人民警察不得刑讯逼供或者体罚、虐待人犯，不得滥用职权侵害公民、法人或者其他组织的合法权益，不得殴打他人或者唆使他人打人，违者应当给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

行政处分包括：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。对受行政处分的人民警察，按照国家有关规定，可以降低警衔、取消警衔。此外，对违反纪律的人民警察，必要时可以对其采取停止执行职务、禁闭的措施。

对打骂、虐待、侮辱违反治安管理行为人的刑事责任问题，《刑法》第246条和第248条明确规定，以暴力或者其他方法公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人，情节严重的，处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。拘留所等监管机构的监管人员对被监管人进行殴打或者体罚虐待，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处3年以上10年以下有期徒刑。致人伤残、死亡的，依照刑法第234条故意伤害罪（即处3年以下有期徒刑、拘役或者管制；致人重伤的，处3年以上10年以下有期徒刑；致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾的，处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑）、第232条故意杀人罪（即处死刑、无期徒刑或者10年以上有期徒刑；情节较轻的，处3年以上10年以下有期徒刑）的规定定罪从重处罚。监管人员指使被监管人殴打或者体罚虐待其他被监管人的，依照上述规定处罚。

第一百一十四条 监督方式

公安机关及其人民警察办理治安案件，应当自觉接受社会和公民的监督。

公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。

■解读与应用

●[公安机关应当接受社会和公民的监督]

公安机关及其人民警察办理治安案件的目的，是为了通过制裁扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利和财产权利，妨害社会管理的行为，即惩治违反治安管理的行为，以达到维护社会治安，保障公共安全，保护公民、法人或者其他组织合法权益的目的。因此，公安机关及其人民警察办理治安案件，归根到底是为人民服务的，所以应该而且必须接受社会和公民的监督。

●[人民群众对公安机关及其人民警察的检举、控告权]

公安机关及其人民警察办理治安案件，应当自觉接受社会和公民的监督，其实也就是要自觉接受人民群众的监督。群众监督是我国广大劳动人民直接参加国家管理，行使当家作主权利，实现社会主义民主的具体体现。在我国，人民群众监督的基本方式是对有关国家机关及其工作人员提出建议、批评、检举、申诉和控告，这是我国《宪法》赋予公民的权利。

公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。进行检举或者控告，既可以采用书面的形式提出，如书写并递交检举信、控告信等，也可以采用口头的形式提出，如公民直接到执法机关的上一级机关当面提出检举、控告等，这样有利于方便群众，及时纠正不严格执法的行为或者及时查处违法违纪的行为。对于单位和公民进行的检举、控告，任何人不得压制和打击报复。根据本条的规定，接受检举、控告的机关主要是指公安机关或者人民监察院、监察机关。

●[收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理]

由于人民群众的监督与执法机关的内部监督不同，执法机关自上而下或自下而上的监督，具有国家强制力，能直接产生相应的法律后果；而群众监督则是对执法机关及其工作人员在进行执法活动过程中是否依法办事，是否廉洁奉公等方面的监督，它不具有国家强制力，不直接产生相应的法律后果。只有当监督的意见被有关机关采纳后，并以国家机关的名义对执法机关及其工作人员依法实施监督时，才具有法律上的强制力，产生相应的法律后果。因此，收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。

第一百一十五条 罚缴分离原则

公安机关依法实施罚款处罚，应当依照有关法律、行政法规的规定，实行罚款决定与罚款收缴分离；收缴的罚款应当全部上缴国库。

■解读与应用

●[罚款决定与罚款收缴分离]

罚款是行政处罚中应用最广泛的一种处罚，是各行政机关实施行政管理使用最多的手段，也是人民群众反映最多、意见最大的一种处罚。1996年制定《行政处罚法》，专门设立了罚款决定与罚款收缴相分离的制度。为了贯彻实施这一制度，国务院于1997年颁布了《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》，对罚款的收缴作了具体的规定：第一，经中国人民银行批准有代理收付款项业务的商业银行、信用合作社，可以开办代收罚款的业务。第二，行政机关应当按照办法和国家有关规定，同代收机构签订代收罚款协议。第三，行政机关作出罚款决定的行政处罚决定书应当载明代收机构的名称、地址和当事人应当缴纳罚款的数额、期限等，并明确对当事人逾期缴纳罚款是否加处罚款。第四，代收机构代收罚款，应当向当事人出具罚款收据。第五，当事人逾期缴纳罚款，行政处罚决定书明确需要加处罚款的，代收机构应当按照行政处罚决定书加收罚款。公安机关应当严格按照法律、行政法规的规定，坚决执行罚款决定与罚款收缴分离。

●[收缴的罚款应当全部上缴国库]

为了彻底杜绝贪污、截留、挪用、坐支罚款等现象，收缴的罚款必须全部上缴国库。

《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》对如何保证收缴的罚款全部上缴国库，作了具体、明确的规定：第一，罚款必须全部上缴国库，任何行政机关、组织或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。第二，罚款代收机构应当按照《行政处罚法》和国家有关规定，直接上缴国库。第三，国库应当按照《中华人民共和国国家金库条例》的规定，定期同财政部门和行政机关对账，以保证收缴的罚款和上缴国库的罚款数额一致。公安机关必须严格执行这些规定，确保收缴的罚款应当全部上缴国库。

第一百一十六条 行政处分、刑事处罚的规定

人民警察办理治安案件，有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）刑讯逼供、体罚、虐待、侮辱他人的；

（二）超过询问查证的时间限制人身自由的；

（三）不执行罚款决定与罚款收缴分离制度或者不按规定将罚没的财物上缴国库或者依法处理的；

（四）私分、侵占、挪用、故意损毁收缴、扣押的财物的；

（五）违反规定使用或者不及时返还被侵害人财物的；

（六）违反规定不及时退还保证金的；

（七）利用职务上的便利收受他人财物或者谋取其他利益的；

（八）当场收缴罚款不出具罚款收据或者不如实填写罚款数额的；

（九）接到要求制止违反治安管理行为的报警后，不及时出警的；

（十）在查处违反治安管理活动时，为违法犯罪行为人通风报信的；

（十一）有徇私舞弊、滥用职权，不依法履行法定职责的其他情形的。

办理治安案件的公安机关有前款所列行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予相应的行政处分。

■解读与应用

●[应当追究相关法律责任的违法行为]

本条第1款对人民警察在办理治安案件中实施的、应当追究法律责任的11项违法行为作了规定。人民警察应该公正、严格、高效地依法办事，文明执法，而上述11种行为，与人民警察的职责格格不入，所以必须依法追究其相应的法律责任。

●[对实施违法行为的人民警察应当追究的法律责任]

按照本条第1款的规定，人民警察在办理治安案件的过程中，实施违法行为的，应当追究的法律责任有两种：行政责任，由所在的公安机关或者上级机关给予行政处分，分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种；刑事责任，人民警察违反法律规定，实施违法行为，情节严重，构成犯罪的，应当追究刑事责任。

●[公安机关实施违法行为追究主管人员和直接责任人员的法律责任]

根据本条第2款的规定，公安机关有本条第1款所列行为的，要追究相关的法律责任。因为公安机关不是自然人，所以对其追究法律责任，是对直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究责任，即对实施该违法行为直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究责任，给予相应的行政处分，即给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的处分。

第一百一十七条 赔偿责任

公安机关及其人民警察违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，应当赔礼道歉；造成损害的，应当依法承担赔偿责任。

■解读与应用

●[违法行使职权]

所谓违法行使职权，是指公安机关及其人民警察，在履行治安管理职责的过程中，没有按照法律规定的条件、程序行使职权。公安机关及其人民警察在行使职权时，一定要遵守法律规定的条件和程序，公安机关违法行使职权，要承担相应的法律责任。违反法律规定的条件，例如对违法行为先处罚后查证，又如人民警察进行当场处罚时，不出具法定处罚收据，或者没有告知当事人有要求听证的权利而直接作出吊销许可证或处2000元以上罚款的处罚决定。

●[赔礼道歉]

所谓赔礼道歉，是指公安机关及其人民警察向受害人公开承认错误，表示歉意。赔礼道歉可以用口头方式，由公安机关的领导人或者具体实施违法行使职权的人民警察，向受害人口头表示歉意；也可以用书面方式进行，由公安机关的领导人或者具体实施违法行使职权行为的人民警察，在报刊上刊登赔礼道歉的文函等。赔礼道歉，是公安机关及其人民警察承担侵权责任的一种方式，而非一般意义上的赔礼道歉，它具有一定的强制性。赔礼道歉是对精神损害用精神补救办法解决的一种有效方式。赔礼道歉主要适用于侵犯公民、法人或者其他组织名誉权、荣誉权的情形。

●[赔偿责任]

根据《国家赔偿法》的规定，本条规定的公安机关及其人民警察行使职权，侵犯公民、组织合法权益，造成损害的，应当依法承担赔偿责任，属于行政赔偿的范畴。行政赔偿的条件是，行政机关及其工作人员在行使职权的时候，实施了下列侵犯人身权、财产权的行为：违法拘留或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的行政强制措施的；非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：

（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；

（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；

（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；

（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；

（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。

行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：

（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；

（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；

（三）违法征收、征用财产的；

（四）造成财产损害的其他违法行为。

按照《国家赔偿法》的规定，受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿，受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿；受害的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织有权要求赔偿。行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。