前言

随着全球性淡水资源危机的加剧，水资源在国家社会经济可持续发展中的作用愈加突出，跨界河流丰富的水资源成为沿岸各国争夺的焦点。跨界河流水文地理的整体性与政治上的分段归属片段性，使沿岸各国极易就水资源的分配、利用和保护问题发生冲突。全球水资源危机的严重性、持续性，国际水资源的重要性，以及国际水资源安全形势日益恶化和复杂，使得维护国际水资源安全对于世界安全和人类发展的影响越来越大。

由于流域边界和政治边界的不一致，全球共有276条跨界河流，七大洲中，只有大洋洲和南极洲没有跨界河流（湖泊）。跨界河流水资源量约占世界淡水供应量的60%，涉及148个国家，生活在国际流域内的人口约占世界人口的40%。水资源作为生命之源、生产之要、生态之基，事关国家粮食安全、经济安全与生态安全。跨界河流不仅是流域国家便捷的贸易和交通航道，更是流域内居民生存和发展必需的淡水资源。任何国家的单边行动都会引起流域国家的关注，因此，加强跨界河流的合作和管理对于全球经济的可持续发展、社会的稳定意义重大。

合作与发展是人类历史永恒的主题。在和平共处中进行国际合作是一项国际法基本原则，已被国际社会普遍接受。国界是人为划分的，而河水是自然流动的，国界不能割断河水之间的天然联系。跨境水资源作为国家间的共有资源，客观上要求国际合作。为了增强全球水资源安全，跨界河流流域国必须通过加强水合作，共享水利益和分担水责任。深化跨界（也称“跨国”或“跨境”）水领域的合作，能给流域国的政治、经济、文化、社会和环境等领域带来看得见的利益。国际大坝委员会（International Commission on Large Dams, ICOLD）指出，任何一个河流系统在利用和开发的初期阶段，其开发的影响通常都很小，这也导致了开发的独立性。但随着对河流利用的加强，由此引发使用者之间的矛盾会日益激烈，这些用户也许是同一个共享流域内的不同国家。由于河水的流动性和水文一体性，各流域国在利用中的相互依赖关系，跨界河流应当由沿岸国共同开发利用管理。

国际合作是国家的基本义务。Stephen McCaffrey作为《国际水道非航行使用法条款草案》国际法委员会的五个特别起草人之一，明确指出合作义务是水管理的核心。Herbert Smith教授也提出，由于水资源的共享性，流域国有积极合作的义务，该义务的份量应重于水管理的其他所有权利和义务。在冷战结束和全球化的大环境下，促进国家间的国际合作可以使合作各方都获得更好的发展机遇和条件，跨界水资源的利用、保护和管理也不例外。众多的双边条约、多边条约、非政府组织的文件，以及国际法院和其他司法机构的裁决案例，均有国家间水合作的内容，强调了国家的合作义务。

联合国大会根据塔吉克斯坦的建议，于2010年12月决定并宣布2013年为国际水合作年，当年“世界水日”的宣传主题是“水合作”（Water Cooperation）。2013年2月11日，潘基文秘书长启动国际水合作年时，在致辞中详细阐释了加强水资源领域国际合作的重大作用。“水是人类和地球福祉的中心，是健康、安全、经济发展的必需品，是通往可持续发展的关键。我们必须共同合作，保护并精心管理这一脆弱的资源，每年水资源都面临着新的威胁，人口增长、气候变化，世界三分之一的人口已生活在水资源面临短缺压力的国家和地区。农民与牧民之间、工业与农业之间、城市与乡村之间、上游与下游之间、跨越国界之间的水资源竞争日趋加剧。为现在和未来所有人的利益，我们需要合作。联合国大会将2013年定为国际水合作年，让我们利用最先进的技术和分享最佳实践，使每一滴水产生更多的作物，让我们促进水权建设，制定合理的政策，使所有用户得到公平的份额，让我们投资于水，水就是生命。”跨界水合作既是当今世界大同精神的反映，也是实现水资源利用可持续发展的要求。

国际水合作也是自适应水管理的要求。跨界水系统受自然、社会、政治等因素影响，是一个高度开放的、动态的、非线性的复杂巨系统，其水循环、水资源管理十分复杂；气候变化和社会经济的快速发展等使跨界水管理的风险和不确定性不断增长，包括供水、需水、政治环境等，这就使得未来跨界水资源的管理面临巨大挑战。为应对由社会经济发展和气候变化引发的水管理复杂性和不断增长的不确定性，自适应管理应运而生。自适应管理为“从已实施的管理策略产生的效果中汲取教训，改进管理政策和实践的系统过程”。这是一个为应对社会、经济、气候和技术等方面快速变化的持续性调整过程。实质上，自适应水管理的基础是将系统中出现的问题再反馈到系统中，在灾难性问题发生之前进行逐步调整，这是一个通过学习而学会管理的过程。自适应水管理要求广泛的合作，包括国家层面、区域层面和流域层面以及不同行业的协同管理。

跨界水资源的争夺可能导致国家间的冲突，但跨界水资源也可以发挥积极作用，成为彼此全面合作的桥梁。摘得诺贝尔和平奖桂冠的以色列总统西蒙·佩雷斯曾说过，“如果道路引导人们步入文明，那么水流则引导人们走向和平”。在跨界河流开发利用实践活动过程中，流域国家为了避免冲突和解决争端，形成了一些习惯法规则，缔结了众多跨界河流条约，世界上主要跨界河流地区基本都有合作协议。

世界上一些学者对跨界水合作的认识也逐渐深刻。H. P. W. Toset认为，上下游型的流域国家间极有可能通过签订条约、联合治理达成合作协议。Aaron T. Wolf的研究认为，未来水资源冲突的形式将逐渐与传统表现形式有所区别，冲突更易受国内和地方压力的驱动……这提示我们，在进行水资源谈判和冲突治理过程中，要运用新技术、新策略，这为各国合作奠定了基础。Irna van der Molen ＆ Antoinette Hildering认为，在国际层面，开发利用和保护水资源更多地表现为跨国间的合作。跨界水资源一般更多表现为阻止或延缓冲突恶化升级，而不是导致冲突发生。何艳梅认为，通过国际合作能实现对跨国水资源的公平分配，公平分享水利益，才能最大限度地预防、减少水资源利用活动对其他国家造成的不利影响。国际合作是公平合理利用和不造成重大损害利用跨国水资源的基本途径。公平利用注重代内公平，侧重于水量和水益的分享。合理利用侧重于节约水量和保护水质、水环境。黄锡生教授认为，我国同时坚持“公平”和“合作”的原则，与所涉相关国家进行利益协调，依据国际法对跨国水资源进行利用和保护，可以积极地减小“中国水威胁论”的负面影响。

2000年3月，第二届世界水论坛在海牙举行。当时人们普遍认可和接受此观点：所有水资源管理所要遵循的正确方法应该是综合水资源管理。全球水伙伴（Global Water Partnership, GWP）是致力于促进和催化全球水资源统一管理理念和行动的国际组织，其技术委员会第四号文件《水资源综合管理》对“水资源综合管理”（Integrated Water Resources Management，IWRM）定义为“在不损害重要生态系统可持续性的条件下，以公平的方式促进水、土及相关资源的协调开发和管理，以使经济和社会财富最大化的过程”。该文件还讨论了跨界河流流域的合作管理。2003年，该组织为了在实践中具体应用该原则，出版了水资源综合管理工具箱。

水资源综合管理要求地表水和地下水联合管理，世界各国从20世纪中期后开始加速抽取地下水，跨界地下水的合作是跨界水合作的新方向。国外对跨界含水层的管理、法律研究，随着国际组织的介入而升温，目前已成为具有学术前瞻性和重大实践价值的研究领域。2000年联合国教科文组织、国际水文地质学家协会和联合国粮农组织联合发起了“国际跨边界含水层资源管理计划”，组织世界上该领域的专家初步圈定了世界各大洲的跨界含水层。截至2010年，该项目确认了280多个跨界含水层，并建立了数据系统。Ludwick Teclaff和Albert Utton于1981年出版了《国际地下水法》，收录了各国自1824年以来达成的此类条约和协定，还收录了联邦制国家各州间签署的涉及地下水问题的法律文件和相关国内立法。受联合国粮农组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO）委托，Stefano Burchi在该书的基础上，整理了与跨境地下水相关的国际法律文件。

2002年，国际法委员会着手编纂和发展跨界含水层的国际法；2008年联合国第60届会议二读通过了《跨界含水层法条款草案》。Nora Pincus认为，由于跨界含水层对维持生命、健康和生态完整的重要作用和独特特性，需要专门的国际法规制。Stephen McCaffrey研究了二读草案与1997年国际水道法公约的关系，指出了草案的缺陷和不足。

我国跨界含水层的研究起步比国外晚一些，且局限于水文地质学研究，国际法和比较法层面的研究更少。韩再生等人阐明了跨界含水层的重要性及其研究的重要意义和关键问题，研究了中俄跨界含水层的地质、水量、利用及中俄双方的合作情况。韩再生作为联合国教科文组织委托的专家，带领研究团队初步圈定了亚洲的跨界含水层。王秀梅等人介绍和研究了《联合国跨界含水层草案》的出台过程、主要内容及对我国的启示等问题。孔令杰评价了联合国大会和国际法委员会发展该领域国际法的职责和功能，回顾了各国的立场和已有国际法律与实践，预测分析了联合国条款草案未来会采取的形式。他认为，由于缺乏国际实践和草案自身的缺陷等原因，草案将采取软法文件这一最终形式。

中国跨界水资源丰富，对跨界河流的水资源贡献较高，但人均拥有水资源量贫乏，随着社会经济的发展，未来对跨界水资源的开发利用必将加强，也将面临较大压力。为有利于跨界水合作与合理利用，本书将系统梳理当前全球跨界水合作案例，研究跨界水合作的内容、合作方式、合作机制及其演化过程，并结合跨界水国际合作实践，展望全球跨界水国际合作发展趋势。