二 国外典型所有制改革的基本逻辑

在过去的数百年时间里，世界上大多数国家都经历了大体相似，但并不相同的所有制改革历程。相似之处体现在私有化与国有化的交替构成了所有制改革的基本内容、国有化并未彻底改变私有化在全球的推进趋势，其不同之处体现在各国的所有制改革的成效差异显著。

（一）国外所有制改革：背景、动因与总体性进程

1．所有制改革的背景与动因

大体来看，全球所有制改革可分为三个阶段：世界大战前后和大萧条时期（19世纪末到20世纪40年代）；经济滞胀和新自由主义时期（20世纪70年代至20世纪末）；美国次贷危机以来（2007年至今）。

第一，在经济危机和世界大战的冲击下，国有化伴随政府干预的兴起而推进。危机导致的经济衰退引发了政府的强力干预。从1870年到第一次世界大战爆发，西方各国出现数次经济危机。1929～1933年大萧条的出现则彻底打破自由放任主义的神话，以罗斯福新政、凯恩斯主义为代表的国家干预思想开始兴起。世界大战迫使政府动用国有化手段进行战备和重建。一方面参战国在战时要增强国家对宏观经济的控制力，另一方面战后由于私人资本不足，国家开始动用注资等方式新建、参股企业，力图恢复经济。在凯恩斯主义的影响下，国有化进程开始加速并且取得显著成效。

第二，在滞胀和国资低效率的压力下，新自由主义的泛滥带动私有化的复兴。滞胀为新自由主义的盛行提供了契机。20世纪70年代以来，长期使用凯恩斯主义政策使西方呈现滞胀局面。新自由主义坚称以需求政策为核心的经济干预造成了滞胀，并开出了松管制、私有化的处方。先后发生于智利、英国、美国等国的私有化在新自由主义的泛滥下开始盛行。战后国企的低效率则助涨了私有化需求。国企的平均成本居高不下且亏损日益严重，不仅无法实现国有资本维护社会公平的初衷，也加重了政府的财政负担。私有化使政府改善了赤字，企业的效率也有所提升。在新自由主义的影响下，私有化浪潮涌向全球并产生深远影响。

第三，在金融危机不断深化的情况下，国有化进程再次启动以恢复经济秩序。金融危机的爆发迫使政府利用国有化稳定秩序。金融的虚拟化、泡沫化特征使得危机蔓延的速度和破坏的强度十分惊人。发轫于2007年的美国次贷危机，迅速演变为全球性的金融危机，并在不断深化中诱发欧洲主权债务危机。西方各国先后通过政府注资购买企业新增股份和可转换优先股的方式对重点金融机构、实体产业实施部分国有化。事实表明，作为最后手段的国有化措施稳定了市场信心和秩序。

2．所有制改革的总体进程

各国所有制改革的总体进程，呈现出以下两个基本特点。

第一，所有制改革经常出现国有化与私有化交替进行的情况。如英国分别在1945～1951年和1974～1979年实行国有化，在1979～1990年又实行私有化，在2008年又推行了国有化措施；一些北美、南亚和拉丁美洲国家反复次数更多，如墨西哥、印度、巴西、玻利维亚等。这种更替除了受到特定历史事件冲击和经济社会思潮影响外，也与多党派轮流上台执政和根深蒂固的传统观念有关。

第二，数次国有化并未彻底改变私有化在全球推进的趋势。总体来看，世界经济呈现国有经济成分占比下降、私有经济成分占比上升的显著趋势。统计表明，全球平均每个企业的国内私人所有权占比为88%，国外私人所有权占比为9.3%，而国有产权仅占0.4%。分地区来看，国有产权占比最高的东亚和太平洋地区也仅为0.6%。分收入水平来看，中等收入国家国有企业产出占GDP的比重在1980年代中期约为11%，但迅速推进的私有化将这个比重降低到1997年的5%；同期，高收入国家国有企业产出占GDP的比重从15%下降到3%。图4呈现了1988～2012年全球私有化收益的总额变动情况，除2001年和2011年私有化收益锐减外，其余年份的私有化收益呈上升或小幅震荡态势。

（二）国外所有制改革：逻辑、方式与差异化绩效

1．所有制改革的逻辑与方式

理论上，所有制改革的总体目标是社会福利最大化，并存在效率优先和公平优先的两条基本路径；现实中，各国政府则是根据可度量目标来推进所有制改革，以此实现社会福利最大化。表3将这些目标划分为宏观与微观两个层次。社会总福利由宏观层次度量，微观层次为宏观层次提供基础。

不同情况下，政府着眼于不同层次，同时对同一层次的目标赋权不同，形成了差异化的所有制改革逻辑。遵循不同的改革逻辑，政府在所有制改革中采用了不同的方式，进而形成了所有制改革中的差异。

第一，不同方向所有制改革的逻辑起点在政府着眼的层次。当国家需备战、重建或抵御危机时，多数国家会采取国有化改革来增强对资源的支配能力，从而加强政府对经济的控制力。所有制改革会强调“确保经济增长、加大财政支出、促进就业和收入合理”。在短期内国家能有效实行资源配置加速经济增长，并增加财政支出，提升宏观层面的公平与效率。因此，国有化的逻辑起点是着眼于宏观层次，政府通过直接作用于宏观层次的公平与效率来增加社会总福利。两次世界大战、大萧条及次贷危机中的西方各国所采取的国有化就是遵循的这种逻辑。当国家需削减赤字、提升效率或改善业绩时，多数国家会采取私有化改革来降低国家对资源的干预能力，从而激发市场对经济的支配力。所有制改革会强调“确保竞争充分、企业增效、治理优化和产权分散”的逻辑。在短期内产权的分割会促进自由竞争，并形成多元治理，提升微观层面的公平与效率。因此，私有化的逻辑起点是着眼于微观层次，政府通过重塑宏观层次公平与效率的微观基础来增加社会总福利。滞胀中的西方国家和转型期的东欧、拉美、非洲和南亚国家所采取的私有化就是遵循的这种逻辑。用以上逻辑也可以解释国有化和私有化的更替以及私有化在全球范围内的推进现象。当国有化实现社会总福利增加后，股权集中、企业治理失效和市场垄断增加也会降低国有经济的效率及其促进公平的能力，通常表现为经营亏损、腐败滋生、债台高筑。社会总福利会趋于减少，由此出现国有化和私有化的更替。在制度逐渐成熟、竞争日益充分时，私有化也能促进宏观层面的效率和公平，因此私有化能在全球范围内持续推进，仅当重大危机或战争发生时，私有化和国有化的更替才会发生。

第二，不同形式所有制改革的逻辑起点在政府对目标的赋权。形式的差异有若干维度。以私有化为例，从具体途径上看，如法国、印度采用的更多的是国家参股、部分出售，而俄罗斯和英国更多地为整体出售和剥离；从节奏上看，如中东欧与苏联在20世纪实行了剧烈的私有化，而地处南亚的印度的私有化则显得十分缓慢；从程度上看，欧盟的私有化收益占全球私有化收益比重长期超过或接近40%，远远高于世界其他地区（见图4）；从次序上看，如英国的私有化最先始于能源、电信、公用事业部门，而其他西欧和南亚国家则更多的从制造业和金融机构开始。上述差异与不同国家的逻辑有细微差别有关。尽管都遵循私有化的逻辑起点，但在同一层面公平与效率各自兼顾多少存在差别。例如，在完全出售和剥离、部分出售、租赁和特许、资本化以及恢复五种私有化具体途径中，选择完全出售和剥离的国家相对较多地实现微观层面的公平；私有化节奏较快的国家相对更多地实现微观层面的效率；私有化程度较高的国家相对较少地牺牲宏观层面的效率；私有化从制造业开始的国家相对较少地牺牲宏观层面的公平。

2．所有制改革的差异化绩效：事实与原因

所有制改革的差异化绩效令人吃惊。比如，私有化有力地提振了英国、印度等国的经济，却加剧了俄罗斯和部分拉美国家的经济动荡；国有化大力提升了法国、德国在战后和经济重建时期的经济实力，但对印度的经济发展助力甚微。事实上，绩效差异仍可以从所有制改革的逻辑起点找到部分原因。

（1）私有化改革的差异化绩效

中东欧和前苏联国家属于典型的转型经济，并且在20世纪90年代实行了大规模的剧烈私有化。但结果则是经济衰退、产出下降和收入差距加速扩大。表4显示大部分国家都遭遇了产出减少和收入分配差距扩大，如保加利亚、拉脱维亚、立陶宛和亚美尼亚、乌克兰等，总体上形成了效率与公平的“双输”，属于典型的非合意所有制改革，类似的情形还在墨西哥和巴西、委内瑞拉等国家发生。而波兰、匈牙利等国则表现出公平受到极小损害的前提下效率的显著大幅攀升，总体上形成了效率与公平的“一增一减”，属于典型的合意所有制改革。造成这种差异的原因如下。一是逻辑起点差异。保加利亚、拉脱维亚、立陶宛和亚美尼亚、乌克兰等国过分强调私有化的效率，从而实施了以直接出售和剥离方式为主的剧烈快速的私有化。而波兰、匈牙利等国则相对更多地兼顾了公平，因此在形式上主要是国有企业的商业化和成立新的私有企业，速度上也相对缓慢。二是初始条件差异。适当的制度基础是私有化成功的关键。保加利亚等国由于长期实行计划经济模式，市场性法律和制度并不完善，迅速的私有化导致私人垄断剧增、新增投资和政府收益锐减。但波兰等国一开始就重视政府的稳定作用，相对缓慢的私有化提供了时间窗口，从而有利于政府和企业探索建立配套制度和更有效的管理方法。

（2）国有化改革的差异化绩效

尽管初始条件并不完全一致，但印度与法国都利用国家主导工业化来提振经济。从成效来看，印度的国有化效率极低，但公平略有提升；而法国的国有化效率较高同时公平仍有提升。印度在国有化阶段（20世纪50～80年代）实际GDP平均增长率仅为3.75 %。而世界银行的统计表明，1991～1994年、1995～1999年和2000～2003年三个时期印度的GDP年均增长率分别为4.86 %、6.52 %和5.42 %，国有化缩小了收入差距。战后至20世纪80年代，法国经历了三次国有化运动。1950～1959年工业生产年均递增6.1 %, GDP年均增长4.8 %。1970～1974年，GDP年均增长创纪录达到6.2 %。同时，这一时期，收入差距也出现一定程度的缩小。造成这种差异的原因如下。一是逻辑起点差异。尽管政府均力图通过在宏观层面增加总福利，但显然印度将更多的权重放在了公平，而法国则是效率。尽管国有企业效率极低，但印度政府和公众对私有化的热情并不高。法国则通过接管纳粹、兴建企业、国家参股的方式提高了经济效率。二是初始条件不同。法国的国有化处于在二战之后的经济重建背景下，而印度则是脱离英国的殖民统治，在独立过程中的经济重建。

（三）英、法、德所有制改革：混合所有制的作用

在所有制改革中，混合所有制作为一种较为特殊的实现方式被欧、美、日等国家或地区所采用。表5列出国有化过程中混合所有制在英、法两国的比较。

由上述比较可以看出，不论国有化还是私有化，西欧市场经济国家基本都是通过产权混合和推进混合所有制经济发展，进一步释放激励机制，提高经济运行效率，同时提高公共服务质量和实现社会公平。因此，混合所有制在不同条件下具有多种方式，且都取得了较好的经济绩效。

（四）小结

根据上述分析，我们可以得出如下结论。第一，所有制改革的更替存在可循的一般性原因，主要包括特定历史事件、经济社会思潮和意识形态。在这些原因和其他因素的共同作用下，所有制改革进程呈现出私有化与国有化交替和私有化在全球推进趋势的基本特征。第二，逻辑起点影响了所有制改革的方式和成效。国有化的逻辑起点是政府通过直接作用于宏观层次的公平与效率来增加社会总福利；私有化的逻辑起点则是政府通过重塑宏观层次公平与效率的微观基础来增加社会总福利。同时，所有制改革还影响了所有制改革的形式。与初始条件一起，它们共同影响了所有制改革的成效。