第二节 文献研究综述

一 国外研究现状

（一）研究的基本情况

国外探讨与失业保险相关的早期文献并不太多，直到20世纪初，西方国家的政府和学者才开始关注失业保险相关问题。20世纪60年代以来，西方国家才开始关注就业促进和就业保险问题。而且就业保险制度的理论与实践在西方国家发展不平衡，并且各国关注的重点也不尽一致。

首先，对就业保险制度的基础理论研究不太充分，就业保险制度的理论基础还没有全面构建，对为什么需要从失业保险升级为就业保险没有作充分交代，尤其是就业保险的基础理论部分受社会保险制度理论研究整体滞后的影响，研究更加薄弱。其次，对就业保险的制度功能没有作深入研究：对就业保险的积极促进思想如预防失业、促进就业的价值取向，高于失业保险的失业保障的价值取向，没有作深入探讨；对就业保险与失业保险的本质理念差异没有作全方位研究，容易与各国的就业促进制度相混淆。再次，对就业给付与失业给付的功能差异没有作区别交代及深入探讨，仅从实践角度丰富了失业给付的内涵。^[8]最后，对政府的出资责任没有作深入的理论探讨，仅提到政府的出资责任及一些国家和地区的出资比例。

当然，国外的学者对失业保险及就业促进的研究与实践都不遗余力。一是从国家立法顶层设计的高度，不断构建及逐步完善失业保险制度；二是从理论实证分析的层面，对福利社会以及失业理论进行了构想，在学术界由此展开的学术争论长达一个世纪。但是从经济学理论上青睐和重视失业保险制度，却是从20世纪70年代才开始的。一些经济学家非常惊奇地注意到：失业保险虽然只占GDP很小的份额^[9]，但是它会对经济活动中的每一个微观个体产生作用；人们的行为决策会受它每一项内容的变化而发生改变，甚至宏观经济受它影响的程度也是巨大的。围绕着失业保险制度国外开展了大量的理论研究，研究涉及的领域很广泛，包括福利经济学、劳动经济学以及公共经济学等方面。研究的方法也进一步深入，更多的实证计量分析替代了建立理论模型。

有关失业保险制度的研究主要集中在三大方面。

第一，失业保险制度成为个人劳动供给影响研究的起始点，不仅吸引了众多经济学家的目光，而且引发了对这种制度的全面讨论。第二，有关企业劳动需求受失业保险制度影响的研究。一些国家失业保险基金的主要来源是失业保险税，对企业劳动需求受失业保险税收政策影响的探讨也是重要内容之一。第三，有关福利制度受失业保险制度影响的研究。^[10]

关于失业保险制度改革方面的研究兴盛于20世纪90年代，学者们提倡“工作导向型”的激励措施，尤其是经济合作与发展组织曾经提出，那些提供“消极”收入援助的社会政策，比如那些纯粹的现金补贴以及公共救助等方面纯粹的现金待遇，可以用促进就业以及其他事业的方法来替代——由此来践行他们宣称的“积极社会”的理念。^[11]巴斯范德克劳（Bas van der Klaauw）和简C.范乌尔斯（Jan C.van Ours）推荐了荷兰鹿特丹“胡萝卜加大棒”形式的制度，肯定其发挥了激励失业者尽快实现再就业的积极作用，并通过大量的实证研究发现，相比消极的再就业津贴，处罚反而可以使失业者更快地实现再就业。^[12]施米德（Schmieder）等人通过对德国1987—1999年40—49岁失业者的相关数据研究发现，失业保险金发放期限每延长1个月，失业持续时间将增加0.10—0.13个月。^[13]

（二）就业促进对策研究

在西方发达国家的具体实践中，由于各国国情差异较大，因此，它们在失业保险制度就业促进功能改革中的出发点不尽相同，所采取的措施更是特色鲜明，主要表现在如下方面。

第一，明确促进失业人员尽快实现再就业是失业保险制度的根本出发点。世界“综合性就业政策”的典范和发端见于德国自1969年施行的《就业促进法》，韩国1995年开办的《就业保险法》，加拿大1996年以《就业保险法》取代1940年的《失业保险法》。还有日本以1975年的《雇佣保险法》取代1947年起实施的《失业保险法》，旨在谋求工人生活安定的同时，使求职活动容易进行，促进其就职并有助于工人职业的稳定，从而预防失业，增加雇佣机会，改善雇佣结构，开发和提高工人的能力，增进工人的福利。^[14]在英国，用以替代失业保险的是“职者津贴”。1997年其工党政府上台以来，实行所谓的“新政”，倡导“工作福利”，其理念是，实现再就业是解决失业问题的根本出路。^[15]

第二，在制度的顶层设计上促进失业者尽快实现再就业。一是推行差别性保险金给付期，促使失业者能够积极地寻找工作机会。依据失业期的长短，失业时间越短，失业金的给付标准就越高。二是限制性的保险金给付条件得以实行，迫使失业者尽快返回职场。例如美国规定，领取保险金的失业者，必须在预先约定的时间内去当地保险金申领机构，报告寻找工作的具体情况或接受职业指导的安排。^[16]加拿大十分重视就业促进资金的投入，将失业基金用于职业培训与职业推介。如在德国的失业保险基金支出中，除60%的部分用于失业金的给付外，剩下40%的部分中的绝大多数被用于职业培训、职业推介的相关补贴以及补助用人单位雇佣等就业促进的工作上。^[17]法国为失业者提供再就业服务帮助的职业介绍机构共有700多所，并规定失业保险基金为职业介绍机构提供其中26%的部分作为运行经费。英国对通过参加职业培训并取得相应资格证书的失业者，分别按取得的资格等级增加失业金给付。美国规定对参加职业培训的失业者，依据培训时间的长短，可适当延长失业金的给付期限。^[18]

第三，注重加强再就业培训。作为积极劳动政策之一的再就业培训，一直以来都是学者们关注的焦点之一。安妮特·贝格曼等人（Annette Bergemann，Bernd Fitzenberger，Stefan Speckesser）对德国的再就业培训效果进行了检验，研究表明，培训项目无论是对失业人员的再就业率还是再就业的稳定性都有一定的积极影响，而且失业人员参与培训时间的长短也会使效果有明显的变化。^[19]桑德拉·卡瓦科等人（Sandra Cavaco，Denis Fougere，Julien Pouget）利用法国劳动部的数据研究了再就业培训对失业工人再就业概率的影响，研究表明，在培训项目的中期阶段（工人进入培训项目的第二年或第三年），失业工人再就业的概率就提高了大约6个百分点，^[20]而且基本上都是签订的长期劳动合同，再就业的质量也有所提高。^[21]

第四，注重提供再就业服务。再就业服务包括为失业者提供各类再就业信息和支持等，大量的研究肯定了再就业服务对促进失业人员在就业上的积极作用。努里亚·罗德里格兹-普拉纳斯（Nuria Rodrguez-Planas）利用罗马尼亚的数据对“就业服务”（Employment Services）和“小型商业援助计划”（Small-Business Assistance Program）两个项目进行了比较研究，发现对缺乏工作搜寻渠道的失业者而言，前者的效果更好；而对缺乏工作技能和居住在乡村的失业者而言，小型商业援助计划则更有意义；对于高中及以下学历的失业者，“就业服务”的效果优于“小型商业援助计划”；对更高学历的人群而言，情况则相反。^[22]斯蒂芬妮·贝恩克等人（Stefanie Behnck，Markus Frolich，Michael Lechner）在瑞士就业办公室进行了一项“劳动力市场计划”实施情况的实验，这一计划旨在预测劳动力市场的情况，并为每位失业者提供最优的个性支持方案。研究者将办公室的工作人员分成两组，一组作为参照组，另一组被建议使用该计划，但他们拥有充分的自由裁量权，结果显示，实验组中的大部分工作人员都选择了忽略该计划。这一实验表明，再就业服务计划不仅要加强针对性，还要注意实施过程中的监督和激励，才能充分发挥其效果。^[23]科妮·翁施（Conny Wunsch）认为就业支持计划也有可能会降低失业者主动寻找工作的积极性和努力程度，因此，最佳做法是在失业的初期提供支持，且时间不能太长。^[24]

第五，关于从失业保险到就业保险的核心问题——“就业能力”的研究。帕特丽夏·威奈尔特（Patricia Weinert）在《就业能力——从理论到实践》一书中指出，在与失业和边缘化作斗争的过程中，就业能力已经发展成为反失业和边缘化的主要工具。^[25]虽然就业能力这个概念并不一定新颖，但其中所包含的意义却是崭新的：促进求职人员提高就业能力，应对目前在经济领域和工作领域发生的变化。按照欧盟委员会的解释，就业能力的目标是：使加入劳动队伍的每个人都具有动态的适应环境的能力，并以劳动力市场为导向采取行动。并且论述了欧洲失业保险计划是否转向就业能力保险模式的问题。其初步提出了就业能力的概念，并开始探讨就业能力保险的问题，初步触摸到了就业保险制度的核心问题。

二 国内研究进展

由于统计数据的不完善以及用传统方法研究失业保险制度上的缺陷，加之我国社会主义事业虽然进入新时代，但是具有供给侧结构性改革及经济转型的特点，因此国内对就业保险制度的全面研究还很少，仅在个别文献中提到了部分国家和地区已经制定了就业保险的相关法律或规定，^[26]但并没有深入介绍和研究其产生的原因、理论背景及与失业保险制度的差异等。有学者把国外的就业保险制度当作失业保险制度来泛泛介绍，没有看到就业保险制度与失业保险制度的不同。

对失业保险制度开展研究的起步较晚，早期反映失业保险的文献寥寥无几，直到20世纪80年代以后，国内才有学者真正开始对失业保险的相关问题开展研究。特别是对失业保险的研究不仅起步时间晚，而且增势也很小，这说明当前学术界对失业保险方面的学术研究不仅落后而且十分被动，与我国当前迫切需要解决的失业问题极不相称，远远落后于时代发展的需要和当前供给侧结构性改革的社会现实。从内容上看，基本知识类研究（包括政策解答、法规汇编、教材等在内）占了大多数，就是在研究性著作中，真正学术性的文献也不太多。与此相反的是，属于基本知识方面的文献很多。但是从研究的角度来看，关于失业保险问题的研究（无论是抽象理论研究还是具体的对策思考）远远落后于当今现实和形势发展的需要，缺乏真正实证性的分析与研究，所以难以解决实际问题。1986—2006年中国知网上期刊论文中此类研究年均不到40篇，^[27]截至2017年8月，在中国知网的期刊中搜索“供给侧”“失业”共有88条记录，搜索“失业保险”共有17271条记录，但是均是从政策性解读的角度阐释政府促进就业的各类举措，理论探讨不深入，更没有提出抓住供给侧结构性改革的历史契机，乘势建立我国“就业保险”制度的设想。

刊载失业保险的杂志中，社会科学类杂志占了大部分。在专业性杂志方面，主要有《中国劳动》《中国社会保障》《中国劳动保障》《保险职业学院学报》《山东劳动保障》《四川劳动保障》等刊物有刊载过相关的研究性文章。从这些论文的内容来看，以探讨失业保险制度（含法律制度、立法）、失业保险基金、失业保险问题、失业保险改革、失业保险条例、失业保险政策、失业保险工作等为主。有些文章论述的内容有一定的理论深度，结合了我国的社会实际。在对国外失业保险的介绍与研究方面，研究论点主要集中在美国、德国、日本等国家与西欧地区。

特别需要指出的是，在国内对失业保险制度的相关研究中，2000年以来出现的一些硕士、博士学位论文（截至2015年年底，在中国知网上搜索共可得952条记录），大多是从管理学、公共管理学、社会保障学甚至哲学的角度来研究，从法学、制度的角度进行的研究者较少，即使是从法学、制度的角度研究失业保险及相关制度，其研究方法、过程、结果与从其他角度研究的区别不明显，因此从法学的角度进行的研究常常被淹没和忽视，起不到作用、看不到效果。

总之，国内文献主要以介绍西方失业保险制度及相关理论为主，多数的研究论文侧重于介绍失业保险产生的历史背景以及发达国家失业保险制度的核心内容，并且通过实证分析发达国家的成功经验，从失业保险的保障对象、覆盖范围、筹集资金等领域，来探讨我国失业保险应采用的改革路径。近年来，学者们围绕着失业保险制度的改革与完善、失业保险制度的管理与创新、失业保险促进就业、失业保险制度重新定位等问题开展全面研究，形成了一些较为系统的学术成果。从笔者已经阅读过的相关文献来看，这些研究主要从以下角度进行。

一是对国内外失业保险理论和状况的系统介绍和研究。代表性文献有：聂爱霞的《中国失业保险制度与再就业问题研究》（中国社会科学出版社2014年版）；郑秉文、和春雷的《社会保障分析导论》（法律出版社2001年版）；李元春的《国外失业保险的历史与改革路径：政治经济学视角》（中国财政经济出版社2011年版）；吕学静的《各国失业保险与再就业》（经济管理出版社2000年版）；毛健的《失业保险》（中国劳动社会保障出版社2001年版）；杨伟民、罗桂芬的《失业保险》（中国人民大学出版社2000年版）；郑功成的《社会保障概论》（复旦大学出版社2005年版）；刘雄的《失业保险》（中国劳动社会保障出版社2000年版）；孙光德、董克用的《社会保障概论》（中国人民大学出版社2000年版）等。

二是分析和研究了中国失业保险的现实问题，提出了相应的解决方案。代表性文献有：郑功成等的《中国社会保障制度变迁与评估》（中国人民大学出版社2002年版）；穆怀中的《社会保障国际比较》（中国劳动社会保障出版社2002年版）；纪韶的《中国失业保险问题研究》（辽宁人民出版社1999年版）；陈佳贵、王延中的《中国社会保障发展报告》（社会科学文献出版社2004年版）；郑秉文等的《社会保障体制改革攻坚》（中国水利水电出版社2005年版）；罗桂芬的《转型期的中国失业保险：有效制度的建立与完善》（中国劳动社会保障出版社2001年版）；丁煜的《完善我国失业保险制度的政策研究——以促进就业为导向》（《经济理论与经济管理》2008年第2期）；沈水根的《中国城镇职工失业保险问题研究》（中国书籍出版社2013年版）。

三是关于失业保险的就业促进功能研究。一些研究论文与硕士学位论文普遍指出，我国失业保险制度过于强调失业人员基本生活的保障功能，就业促进功能没有得到有效发挥。代表性文献有：赵蔚的《失业保险预防失业和促进就业功能问题研究——结合阳泉市实例的分析》（硕士学位论文，山西财经大学，2015年）；唐克的《中国失业保险促进就业功能研究》（硕士学位论文，吉林大学，2011年）；徐悦、李志明的《从失业补偿到就业促进：发展型社会政策视角下中国失业保险制度的改革与发展》（《社会保障研究》2011年第3期）；郑大军的《失业保险促进就业功能研究——以沈阳市TX区为例》（硕士学位论文，吉林大学，2009年）；李磊的《失业保险制度与其就业促进功能研究》（硕士学位论文，华中科技大学，2011年）；葛玉霞的《完善我国失业保险制度的就业促进功能研究》（硕士学位论文，河北大学，2008年）；郭正华的《我国就业导向型失业保险制度构建研究》（硕士学位论文，江西财经大学，2012年）等。

具体而言，首先，在制度设计方面，我国的失业保险制度基本完成了一个转变。即从制度象征到制度落实的转变，^[28]下一阶段的核心任务是要将其改造成“就业促进”的制度，强化职业培训以及公共就业服务的功能。^[29]一是就失业保险制度的覆盖面而言，我国的失业保险仅仅覆盖城镇的相关企事业单位，是严格依据户籍划分为基础，提供就业保障和失业保护仅限于城镇劳动者的一种局部覆盖。^[30]应当从我国人口、社会结构的实际情况出发，对依身份界限为依据而建立的失业保险制度予以打破，探索建立这样一种失业保险体系，其在制度上不断规范，且城乡有别、保险基金统筹使用、费用负担公平、待遇标准合理，使失业保险的覆盖范围逐步扩大到全国范围内的各类劳动者。^[31]二是就失业保险基金的筹集制度而言，所有企业都面临统一的、固定比例的保险费，要求情况千差万别、形态各异的城镇企事业单位都承担相同责任的失业风险的做法，对失业保险基金的征缴大为不利。效益不好、失业风险高的单位，迫切希望能将解雇和失业成本借助失业保险基金转嫁出去。而一些经济效益较好的行业和失业风险较小的单位，因为其一般不会裁员，所以极容易对缴纳失业保险费产生抵触情绪，会想方设法地少缴或不缴保险费，容易造成保险基金收入的流失。^[32]三是就失业保险的支付制度而言，保险金的支付方式不科学，对高收入劳动者具有负激励的效应，不利于吸引高收入劳动者参加失业保险。^[33]因为如果失业保险金的工资替代水平过低，不仅不能基本满足高收入劳动者的日常消费水平，而且对他们再就业的帮助也不大，因为他们找工作的花费也较高，因此，那些高薪阶层的劳动者没有动力参加失业保险。^[34]

其次，在制度实施方面，即失业保险管理方面，失业保险制度功能的有效发挥有赖于管理的成效。一方面是对失业保险监督约束机制的完善及强化。我国对失业者的登记及监测等措施不完善。一是大量的实际失业者并未得到及时、准确的登记，造成失业保险的覆盖面进一步缩小。二是一些失业者实现再就业后，登记机构没有及时跟踪监测，^[35]使得我国的隐性就业问题较为严重，许多失业后实现再就业的劳动者，可能仍旧在领取失业金。这不仅造成了基金支付的损失，而且也有失公平，造成失业金没能切实发挥其制度功效，从而频繁出现“有保无险”及“有险无保”的现象。另一方面，失业保险的信息化建设亟待加强。失业保险信息化建设滞后，当前我国有些地区失业保险的相关信息仍然靠原始的手工操作来管理。随着流动劳动者的日益增多，劳动者个人的信息资料会经常变动，就业者容易很快成为失业者，而失业者也容易在较短时期内实现再就业，如不能对失业率及失业人员的信息资料及时追踪、更新，甚至造成资料的缺失或错误判断，极易给失业保险工作带来一系列的后遗症。^[36]

最后，失业保险与就业服务的联动值得注意。从我国的制度设计来看，失业保险被赋予了促进失业者实现再就业的使命，但这并不必然意味着促进失业者尽快实现再就业的花费都由失业保险基金列支，这也不是失业保险基金力所能及的。失业保险制度必须与就业政策积极配合，如失业保险金的领取时间不宜过长，应为短期待遇；失业保险金的领取数额必须与在职人员的工资收入有足够差距。^[37]失业及就业其实是一体两面，全面构建劳动力市场以及建立以市场为导向的就业机制的重要条件是建立失业保险制度；而劳动力市场形成的重要载体是就业服务制度，其通过职业培训、职业指导以及职业推介等形式，促进失业者尽快实现再就业。^[38]

三 评述

综观对就业保险的已有研究，一方面，部分西方国家、地区已经开始关注就业能力的问题，并初步提出了就业能力的概念，甚至欧委会还提出了失业保险计划转向就业能力保险模式的问题，即初步提出了从失业保险到就业保险的实践可行性问题，还特别关注了加拿大在1996—1997年从失业保险转向就业保险，但是并没有从理论上进行更进一步分析和深入探讨，即就业保险替代失业保险的必然性和优越性。另一方面，国内的学者也对西方部分国家和地区关于就业保险的实践进行了关注，也翻译了一些西方学者的相关著作或论文，但是对于从失业保险到就业保险的发展趋势没有给予应有的重视，更不用说系统分析背后的理论缘由和结合供给侧结构性改革的历史背景了。对比研究的拿来主义重在实际操作层面，在一定程度上忽视了理论的引进，当然这也与西方学者研究的不足与缺失有关。

因此，可以这么认为，就业保险作为一项全新的制度，在部分西方国家和地区已经有较为丰富的实践经验，一些学者还敏锐地分析了就业能力的概念，甚至就业能力保险的相关问题，为全面研究就业保险制度特别是其基础理论的探讨，提供了一定的基础；而国内学者在完善我国失业保险制度，尤其是探讨失业保险的就业促进功能等问题上，从解决实际问题的角度分析了大量西方国家和地区的先进做法，甚至也提到了就业保险制度的相关建立情况，纵使没有深入探讨背后的原因并进行相关理论构建，但是在供给侧结构性改革的历史契机下，为探讨构建相关理论提供了坚实的基础。