第四节 国外土地规划制度借鉴

一、国外土地规划制度介绍

（一）美国土地规划制度

1.美国的土地利用规划制度

美国是一个联邦制国家，每一个州自行制定本州的土地规划。美国的土地利用规划分为两个层次，即州土地利用规划和地方土地利用规划。州政府的土地利用目标细分为保护目标、开发目标和海岸目标。保护目标包括农田、林地、自然历史、环境、自然灾害和河道绿地等；开发目标包括经济发展、住房、公共设施和服务、交通和城市化；海岸目标包括入海口、海岸线、海滨与沙滩、海洋资源。州土地利用规划本身并不具有法律效力，更像是一种政策指导性文件，州政府通过规划制定政策目标，要求所属下级政府贯彻实施。州政府多要求地方政府制订包括土地使用计划、公共设施建设方案及成长政策等因素在内的地方土地利用规划。地方在制订土地利用规划时，必须将州政府所要求的管制策略考虑进去，否则，它将会被州级法院宣布为无效，也会失去州政府的财政援助。

2.美国的土地使用分区管制

土地使用分区管制是美国地方政府执行土地利用计划与政策的主要工具，它是将一定范围内的土地划分成不同使用分区，并以使用分区来界定每一分区的范围及区位，在同一分区中有相同或相近的使用规则。土地作用分区的内容大致包括以下几个方面：

（1）土地使用分区。一般将土地及其建筑物分成住宅、商业、工业和农业四大类用地，使用分区划分后，土地按“分类使用”的原则规定其具体的用途。例如，住宅区为居民住宅而规划，原则上只建筑住宅和与住宅相关的配套设施，其他建筑不得有碍居住的宁静、安全和卫生；农业区上的建筑只能用于农业生产或与农业生产相关的设施建设；商业和工业区的使用也遵循同样的使用原则。土地使用分区的目的在于控制及引导土地的利用和开发，以避免土地利用中相互之间的不利影响。

（2）土地使用强度管制。土地使用强度管制的内容主要包括人口密度、容积率、建蔽率、建筑高度和建筑基地的最小面积等方面的管制。

（3）容积及其他管制。主要包括最小前院、后院、侧院、空地宽度、建筑景观、空间使用、外部环境、排他使用等方面的限制。

3.美国的土地成长管理制度

它是在土地使用分区管制、土地用途管制以及土地的开发许可证等制度的基础上经过长期不断的改进和完善后形成的，同时它也保留了上述三种制度各自的优点。它以一种“平衡成长”的观点，结合整个经济的发展、公共设施、环境保护等方面的需求，引导城市发展，控制土地开发的区位、时序与公共设施水准的平衡，以保证城市协调发展。传统的分区管制以静态方式来管理土地，它无法消除因外部环境发展变化而带来的外部效应，而成长管理制度对此做了改进并不断发展完善，成为当前美国城市土地管理的主要手段之一。

（1）成长管理的目标。成长管理制度主要是以一种“平衡成长”的政策理念，来整合经济发展、公共设施、评价住房、环境保护及生活品质等方面的需求，旨在引导都市发展，减缓城市成长的压力，控制土地开发的区位、规模、速度、时序与公共设施服务水平相平衡，以达到维护生活品质与城市景观的目的。因此，成长管理是一个多目标综合发展策略。

（2）城市成长管理的主要政策措施。由于各个城市成长管理的目标不一样，其采取的政策措施也有差异。主要政策措施有四个方面：一是要求提供足够的公共设施；二是划定城市发展的边界线；三是分期分区发展；四是总量管制。

美国的土地成长管理制度的实施兼顾了土地利用的经济效率与社会公平，对土地开发、城市建设及社会环境的保护起到了重要的调控作用，该制度对改变我国城市发展的粗放化模式、有效控制耕地非农化具有一定的借鉴意义。^[5]

（二）日本土地规划制度

1.日本的土地利用规划和计划制度

日本的土地利用规划体系由国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和城市规划等部分构成。按层次分为全国规划，都、道、府、县规划和市、镇、村规划三级，每级规划都是对各自区域内国土利用合理组织所应采取的措施和设想。到目前为止，日本已完成了五次国土综合开发规划，根据各项公共事业的性质、建设地点以及计划的实施程度，对国土资源利用进行综合调整。

为了确保公共事业建设所需的土地，日本制定了完整的计划，以确保土地开发的顺利进行；为了缓和土地的供需矛盾，日本政府鼓励建设高层公共住宅；为了能充分利用土地，政府也鼓励合理开发地下空间，有效扩展城市容量，提高土地利用率。此外，日本还大力开发地下交通，发展地铁体系，以此扩展土地经济的供给能力。

2.日本的土地用途地域制

它是具体化的土地利用规划，是日本土地利用管理中最现实和最有效的方法，同时也是城市规划的基础和核心，它以各种土地利用管理的政策法规为依据，结合土地交易许可制、土地交易申报制、交易监视区制等对土地利用进行全面有效的管理。^[6]

3.日本的空闲地政策

为了提高土地利用程度，防止投机性囤积，使土地发挥更大效用，日本建立了空闲地制度，以加强对空闲地的控制。

（1）空闲地的确认。凡满足以下情况的土地都认为是空闲地:城市区域以内，2000平方米以上；城市区域以外、城市规划区域以内，5000平方米以上；城市规划区以外，10000平方米以上的未利用土地；土地所有者取得土地已超过3年，其土地未做任何使用，或者土地利用程度被认为非常低的土地。

（2）对空闲地的处理。一旦某一土地被确认为空闲地后，由地方政府向土地产权人发出空闲地通知，令其在规定时间内向地方政府提出对空闲地利用或处分的计划。地方政府根据上交的材料将进一步提出促进该土地利用的意见，或有权按一定的程序采取进一步的强制措施。

（三）英国土地规划制度

英国的土地管理分为四个层次：国家级、地区级、郡级、区级，其中区级是基础。国家级规划管理叫规划政策指南，提出全国性的土地利用方针政策，以白皮文件的形式下发。地区级规划管理叫区域规划指南，通过召开区域协调会议制定。区域规划指南包括本地区粗略的建房数、主要交通干线分布等。郡级规划管理叫结构规划，主要提出本郡土地利用的方针政策及发展的框架结构，它有各类用地指标和粗略的规划图，对区级规划管理有较强的指导作用。区级规划管理叫地方规划，是一种详细的发展和实施规划，是结构规划的具体化。根据结构规划制定出详细的发展指标和规划政策，并通过对土地的调查绘制精确的规划图。区级规划管理是审批规划许可的依据。

二、国外土地规划启示

美国的土地使用分区管制和日本的土地用途地域制均是贯彻落实城市土地利用规划、提高土地资源分配的合理性和科学性的较好方法；而美国的土地成长管理制度可以较好地控制城市用地扩张的节奏和强度，对保护耕地资源、指导新城区开发以及经济园区土地利用都有较为直接的指导意义；日本的空闲地政策可以很好地控制城市土地的闲置浪费和低效利用，是消除城市闲置土地的良好方法。

从美、日等发达国家土地利用管理政策实践中可以看到，健全完善的土地利用管理制度具有以下特点：

（1）完善的规划体系。

（2）完备的法律体系。

（3）多种管理制度结合实施。

（4）管理手段丰富多样。