“连环型诉讼”与“同类型诉讼”引发“程序空转”的困境与出路

——以中部某省2013—2017年五年数据为样本

蔡 超 花 卉 赵庆飞

【摘要】近年来,行政诉讼“程序空转”现象越来越严重。“程序空转”主要指当事人非理性地利用法律规定和程序设置的漏洞,多次提起诉讼,不解决实际问题,造成司法资源浪费。主要表现在两个方面:一是同一原告主诉利益未获满足,会围绕某一行为“上下游”开展连环诉讼;二是同一原告先后以不同行政机关为被告提起同类型诉讼。本文以这两种现象为重点,分析“程序空转”现实表现以及行政相对人维权意识与法律素养不对等、行政机关追求行政效率却忽视执法方式、法院基于抽象规定以及认定标准单一导致事实难以认定、诉讼费导向功能缺失四大原因,在考量诉权保护与合理行使、诉权与上诉权、司法权与行政权、程序设计与成本控制四大关键性因素基础上,探索性地提出通过行政预审、诉讼目的自我说明、不同案件类型多元化诉讼费收取标准、区别对待起诉和上诉、尊重当事人自我权利处分、赋予法官更多自主调查权、明确当事人之间舍弃上诉权约定法律效力等,避免行政诉讼“程序空转”,努力促进行政争议实质化解。

【关键词】程序空转 诉权保护 司法资源 实质性化解

一、捕捉:由两个案例引发“程序空转”联想

【案例1】“同一原告连环型诉讼”

2008年,王某通过受让方式获得37.011亩集体土地使用权和办公用房所有权,在此基础上成立了公司。2011年,省政府批复同意市政府征收方案,王某公司在征收范围内,同年10月,新区建设指挥部、区征迁安置事务管理局和王某公司共同委托评估公司进行评估,区征迁安置事务管理局依据评估报告作出《征迁补偿告知书》。王某认为应当按国有土地而非集体土地标准给予补偿,因此对评估结果和征收补偿不认可,拒绝搬迁。2013年至2016年,王某就同一征收事实,先后以公司和自己名义,对区征迁安置事务管理局、区城市管理执法局、市城乡规划局、新区建设指挥部、区政府、市政府提起32起行政诉讼。

【案例2】“同一原告同类型诉讼”

2017年,李某因不满治安处罚,不断向县交通运输局申请公开“该单位录用人员考试情况”“该单位机构设置、职能、办事程序”“该单位财政预算和决算报告”“该单位局长和副局长学习工作经历和收入情况”等,无论交通运输局如何答复,李某均向县政府申请行政复议,并不断对交通运输局的答复行为和县政府的复议决定提起行政诉讼(一审、二审)。之后,李某又以县政府为对象提出类似申请,并对县政府的答复行为提起诉讼。2017年,李某提起该类型行政诉讼47起。

二、透视:放大“程序空转”现实影像

为深入研究上述两个案例呈现的“程序空转”,本文选取A省2013—2017年五年行政诉讼案件办理情况为样本进行分析,虽然每年收案、结案数量较上一年度相比都有所增长,但总体处于平衡状态。

(一)在行政诉讼中占有一定的比率

分析行政法律关系,不仅要看行政行为,行政主体也是不可或缺的重要组成部分。以一审为例,A省2013年收案2865件、2014年收案2973件、2015年收案3841件、2016收案4552件、2017年收案5368件。其中,同一原告提起连环型诉讼案件数:2013年99件、2014年107件、2015年131件、 2016年204件、 2017年233件;同一原告提起同类型案件数:2013年108件、2014年121件、2015年178件、2016年284件、2017年392件。各自占比如图1所示。

上图所示,正常区间“两类案件”占比在3%—4%之间,2015年之后两类案件占比波幅较大。在统计时发现,“两类案件”主体上有“原被告和第三人均相同”“原被告相同,第三人不同”“原告相同,被告不同”三种常见情形。存在“常年诉讼”情形,即有相对固定的原告每年诉讼案件量在8—20件左右。

(二)程序用尽上诉率高

同一原告提起连环诉讼的上诉情况如下:2013年审结98件,上诉43件;2014年审结106件,上诉57件;2015年审结130件,上诉62件; 2016年审结204件,上诉88件; 2017年审结233件,上诉105件。同一原告提起同类型案件数的上诉情况如下:2013年审结108件,上诉84件;2014年审结120件,上诉97件;2015年审结176件,上诉153件;2016年284件,上诉225件;2017年审结390件,上诉361件。上诉率如图2所示。

明显可以看出:1.同一原告同类型诉讼案件上诉率明显高于连环型诉讼案件。2013—2017年,同一原告提起同类型诉讼案件上诉率在77%—95%之间,同一原告提起连环型诉讼案件上诉率在40%—55%之间。2.除2016年外(因为2016年调撤率较高),上诉率有逐年提高趋势。以同类型诉讼为例, 2013年上诉率为77.78%,2014年为80.83%,2015年为86.93%,2017年为92.56%。

事实上,上诉率高不仅限于同一原告提起连环诉讼和同类型诉讼,也包含不同原告提起同类型诉讼,典型如工伤认定案件。不少案件案情并不复杂,一审判决实体和程序以及法律适用很少出现问题,但有的当事人仅从自身利益出发,不考虑一审裁判合法合理,凭个人意愿提起上诉,引发“程序空转”,影响诉讼效率和浪费司法资源。

(三)结果不支持但判法不一致

主要表现为不予立案、驳回起诉和驳回诉讼请求三种情形。有重复起诉而不予立案的;有起诉主体不适格或有诉讼请求不明,法院释明后当事人变更而被驳回起诉的;有超过法定起诉期限而被驳回起诉的;有进入实体审理后发现不具有诉的利益而被驳回诉讼请求的;等等。我们对2013—2017年两类案件裁判结果比率作了一个初步统计,如图3所示。

可以看出:1.无论立案登记制实施前还是实施后,驳回起诉与驳回诉讼请求比率均大于不予立案的比率,诉权保护良好;2.实施立案登记制后,不予立案比率下降明显,驳回起诉率和驳回诉讼请求率上升明显,不少案件流入审理程序。

三、剖析:探究“程序空转”深层原因

行政诉讼经过三十多年的发展,行政审判理念也经历了“控权论——平衡论——合法权益优先保护论”的转变。以人民为中心的司法制度已深入人心,可为何有的行政相对人深陷“程序空转”不能自拔?有学者将行政诉讼“程序空转”原因归咎于立案登记制改革降低立案门槛。[25]而任何一种现象的产生都是内因和外因共同作用的结果,透过现象看本质,导致“程序空转”有行政相对人、行政机关、法院、诉讼程序设计等多方面原因。

(一)行政相对人维权意识高但缺乏法律意识

这里所说的维权不仅是指维护合法权益,也包括维护行政相对人认为自己“应该享有的利益”。同样,法律意识不仅包括选择法律程序解决问题,也包括对法律知识的了解和法律后果的接受。调查发现,同一行政相对人多次提起的行政诉讼中,土地和房屋征收案件占比56.14%,违章建筑拆除案件占比20.17%,多数行政相对人认为政府没有给予利益补偿或补偿不到位。有的案件代理律师表示对一审裁判结果无异议,上诉是因为双方当事人未就履行问题达成一致,委托人要求代理人借上诉拖延履行时间。在涉众型案件中,不少行政相对人通过逐个增加原告的方式不断提起诉讼,[26]也有的人串联或指导他人打官司。法官判后解释法律如何规定、为什么这么判的时候,当事人会显得不耐烦听不进去,缺乏信任感。

(二)行政机关追求行政效率却忽视执法方式

无论新区建设还是环境整治领域引发的系列案件都有体现,事先缺乏对执法依据搜集、执法事实固定、执法意见征询和执法流程的科学论证,有的行政机关单凭一份上级机关文件和一份限期履行通知书就采取强制措施。在行政行为被确认违法后,有的行政机关不愿作出赔偿决定,也不同意与行政相对人达成和解协议,存有“法院判多少赔多少”思想。面对行政相对人的诉求,不论诉求是否合理,行政机关均缺乏解释和引导的耐心,发生纠纷后,一句“不行,你去法院告我”,更容易激发行政相对人的不满和对抗情绪。有的行政机关为鼓励某项活动顺利实施,在制定奖励政策时没有考虑全面,导致同样情况的行政相对人有的享受到了奖励政策,有的则没享受,容易引起行政相对人心理失衡。

(三)法院基于抽象规定和单一标准难以对事实进行认定

难认定表现在两个方面。一是关于原告主体资格的认定。行政诉讼法为保障当事人正当行使诉权,对原告主体资格进行了规定。行政诉讼法解释也进一步明确,尤其在投诉举报人、债权人、非营利性法人、涉及业主共有利益等主体资格认定方面具有一定指导意义。[27]但司法实践不仅如此,特别是以“诉的利益”为标准判断是否存在利害关系,以诉讼目的判断是否构成滥诉,以及对重复起诉的概念和类型的理解把握难度较大。[28]当事人主义与职权主义诉讼要件相比,虽然会扩大诉权保护,但规定不具体、主观性强。法官一般会本着谦抑性原则慎用,甚至不用。因此,很难将一些不合理诉讼拦在法院门外。二是关于案件事实的认定。行政诉讼以“案件事实清楚,证据确实充分”为主要证明标准,结合双方举证能力和优势地位,形成举证责任倒置规则。此举有利于保护行政相对人,但不利于引导行政相对人加强对自己财产的重视。行政机关没有作出具体行政行为时,无法提供证据证明自己作出具体行政行为,行政相对人要求赔偿,判决任何一方败诉都会形成上诉、申诉循环模式。法律真实不一定达到客观真实,但尽可能接近,这就需要对证明模式和证明标准进行一定的修正,在法定证明基础上辅之适度自由心证,对事实问题的证明应当建立具有说服力、表面真实、高度盖然、优势证明和排除合理怀疑等多元化证明标准。[29]

(四)程序上收费杠杆导向功能缺失且上诉门槛低

行政诉讼费是当事人分摊司法资源的表现之一,具有重要的调节功能。行政诉讼有维护相对人合法权益和监督行政机关依法行政的目的,兼具私益救济和公益监督性质,所以不应当对当事人苛以高额诉讼费,但合理的行政诉讼收费制度有利于保障当事人诉权的正当行使,有利于实现案件分流,在有限司法资源充分利用与防止滥诉之间形成平衡点。[30]现行《诉讼费用交纳办法》关于行政诉讼费的规定基本采用“一刀切”做法。商标、专利、海事行政案件每件100元,其他行政案件每件50元,以调解方式结案或者当事人撤诉则减半。没有从案件类型划分、城乡居民人均收入变化、司法资源投入等多个角度综合考量,较少的诉讼费用会降低当事人防范法律风险的内在动机。同样,较小的败诉风险会推动诉讼案件量的增加。这在上诉程序中表现尤为明显,行政诉讼不论诉讼标的额大小、案情复杂程度,只要当事人递交上诉状都可以启动二审程序,在没有代理费的情形下,败诉承担的风险很小。这样无法保障标的额小、案情简单的案件得到快速有效审结,容易架空一审简易程序功能发挥,不符合争议解决方式与争议性质相适应的要求,违背了“目的与手段相当”原则,给当事人滥用上诉拖延履行留下空间。[31]

四、思索:扭转“程序空转”关键性因素

(一)诉讼保护和合理行使之间的内在联系

行政诉权是行政案件当事人请求法院公正审判的程序性权利。除具备一般诉权特征外,还具有两造不对等、权力制约和公益私益兼备的特性。行政诉权包含起诉权和获得裁判权等,贯穿行政诉讼活动始终。[32]诉权保障是当前司法改革的重要环节,保障行政诉权是人权保障理念深化的结果,能直接反映一个国家的法治化水平。“有权利必有救济”,司法实践坚持问题导向,行政诉讼通过扩大受案范围、放宽原告起诉主体资格、实施立案登记制等举措,成功化解了“立案难”问题,可以说保障效果明显。但权利的实质是自由,而自由具有相对性,所以任何一项权利的行使也不是绝对的,至少以不损害他人权益为限制。在逻辑学视野下,如果将行政诉权看作一个集合,那么行政诉权合理行使的保护与非合理行使的规制就是两个不相交的子集。行政起诉条件的设置本身就是限定诉权在合理限度内行使。[33]通过当事人诉前诉讼目的陈述和对滥诉的规制与惩戒,可以平衡诉权保护与有限司法资源充分利用的价值追求,因此滥诉判断标准的制定和出台是保障诉权在合理范围内行使的重要环节。

(二)诉权与上诉权之间的逻辑关系

有学者认为上诉权就是诉权,与审判权一起共同推动诉讼活动进行,否定上诉权的诉权属性不利于上诉程序启动和案件化解;也有学者认为上诉权与诉权不同,诉权具有天然性,即使法律没有规定,当事人也应该享有。[34]而上诉权不具有天然性,是法律规定的权利,即“法律规定即享有,法律不规定不享有”,否则,不能有效解释当事人为何不可以选择一直处在上诉状态。我们同意第一种观点,即上诉权从诉权中衍生出来,具有诉权属性。理由是,不可以无限制上诉是由纠纷必须及时化解、事物效力不可一直待定决定的,即便是诉权本身,在行使的时候也会受到一定的限制,所以不能从诉权行使有限性来否定上诉权的诉权属性。从程序设置的目的来看,一审是对当事人诉益的救济,二审主要是对一审程序的监督。[35]实践中之所以出现上诉程序可以随意启动,主要是因为法律没有对上诉实质条件作出限定,利益是权利的重心,起诉要求有起诉的利益,那么上诉也应该有上诉利益。毫无上诉利益的上诉不可避免地会出现借故拖延和恶意诉讼现象,[36]因此确定上诉利益是规范行政诉讼当事人合理行使上诉权的基础和前提。按照“讼争不变”规则,上诉利益并非上诉程序中出现的新利益,而是诉益在一审程序中未得到满足的部分。所以,上诉利益小于或等于诉讼利益。换言之,上诉权虽然具有诉权属性,但其外延明显小于诉权。因此,对上诉权合理行使的限定条件应当多于对诉权的限定才更加合理。

(三)司法权与行政权之间的监督关系

司法权与行政权都是国家权力,根本目的都是维护社会稳定和促进社会发展。行政权本质上是管理权,而司法权是“判断权”(中央事权),权力属性不同决定任务分工不同,但二者又共同服务国家治理和社会治理,所以在行政诉讼化解行政案件中既有联系又有区别。主要表现在以下几个方面:一是行政不干预司法、司法不代替行政;[37]二是司法与行政进行有限度的良性互动,不能进行个案指导和针对性咨询,基于共同社会治理可以信息资源共享,防范群体性矛盾;[38]三是以促进行政纠纷实质性化解为目的,建立开放型行政审判模式,改变单一的撤销、合法性审查审判模式。[39]从多元化纠纷解决机制创新到审查标准、裁判方式的变化,在不影响国家利益和法律权威的前提下,适度尊重行政相对人和行政机关权益自我处分。

(四)程序设计与成本控制之间的正向关系

行政诉讼作为化解行政争议的重要途径,应当遵循普适性、效率性、最优化、激励相容原则。法谚有云,“公正要以看得见的方式去实现”,程序公正是实体公正的重要保障,没有程序保障的公正难免会出现“毒树之果”,诉讼程序除了具有化解个案功能,还可以对社会产生积极的引导。[40]只有公正、高效的诉讼程序,才会赢得当事人的尊重和信任,相反则会降低当事人的信赖,也会造成司法资源浪费。有学者认为程序公正可以缓解当事人之间的紧张关系,增加撤诉率,降低诉讼成本。对此,我们持怀疑态度,并认为程序公正会增加实体公正可能性,对“滥诉”“缠诉”并不能起到缓解关系和降低成本的作用,理由如下:1.样本统计表明,当事人相同的诉讼中,一审撤诉率为0.1%,二审撤诉率仅为0.05%;用人单位提起工伤认定二审诉讼撤诉率为0.03%,与投诉司法成本相比,撤诉率过低。2.在对行政机关负责人出庭应诉的调查中,37.25%的行政机关认为负责人不出庭的重要原因之一是相对人存在“滥诉”,出庭毫无意义,并表示反感。3.一个案件立案后,从流程上一般经过“受理——阅卷——诉讼文书制作送达——证据交换——庭审——合议——裁判文书制作——裁判文书送达——报结案——卷宗装订——归档”,上诉后流程会继续循环。行政诉讼建议程序适用范围较小,统计样本未曾出现简易程序,办案人员至少有3名法官、1名法官助理和1名书记员;从审限来看,样本地区行政诉讼一审为81.43天/案,二审为 61.63天/案。此计算尚不包含行政机关为应诉而付出的准备和成本(包括代理费的支出),因此,如果不能将无正当事由的案件拦在门外,诉权滥用的后果必然是司法资源和行政资源的巨大浪费。正当程序设计在考虑价值追求的同时,应当考虑程序风险以及防控成本,在公正、效率、成本之间寻求制度性平衡。[41]

五、重构:破除“程序空转”重要路径

行政诉讼法和司法解释的实施体现了当事人诉权保护和司法为民的价值追求[42],难点在于如何平衡价值追求和司法资源合理利用,只有符合司法规律和司法实践的司法改革才会展现出强大的生命力。避免“程序空转”关键是要把握好“度”的问题,既要引导行政相对人合理表达诉求,也要通过行政机关和法院的共同努力,推动行政争议实质性化解。我们在前期分析基础上提出基本设想(图4),并结合“审前”“审中”“审后”时间节点进行系统阐述。

(一)建立行政诉讼预审制度

通过行政诉讼预审制度从宽把握“利害关系”,对“直接利害还是间接利害”“法律上利害还是事实上利害”不作区分,直接在立案阶段排除“无利害关系”案件进入实体审理。也可以通过预审制度引导和规范诉讼请求与事实理由,不考虑证据的法律效力,但诉讼请求应当与事实理由相互对应,且有一定的证据材料质证。对诉讼请求与事实理由不对应且毫无证据支撑的案件进行释明,拒不更正的应当排除出实体审理范围。

(二)建立反复起诉同类型案件“诉讼目的自我说明”制度

同一诉讼主体多次提起同类型诉讼,法院可以要求当事人自己说明诉讼目的。拒不说明或所说目的与诉讼请求指向目的不符的,可以排除案件进入实体审理,防止滥诉。这样做的意义在于由当事人自己说明诉讼目的比法官推断诉讼目的更加明确,也会让当事人更加信服。此外,尽可能从立法解释或司法解释层面细化缠诉、滥诉认定标准,避免实践认定过宽或过严造成“同案不同立”和“同案不同判”现象。

(三)建立多元化的行政诉讼收费标准

现行行政诉讼收费标准主要考虑审理内容是行政行为合法性,无法按照民事诉讼那样与财产直接挂钩。行政诉讼法扩大行政收案范围,将行政协议纳入,行政协议虽然与履行职能有关,但除了主体不同以外,本质上与民事合同区别不大。此外,行政补偿也兼有民事等价交换理念。所以,应当区别行政受益和监督行政的收费标准。带有民事性质的行政受益案件应当根据标的收取诉讼费;完全监督行政行为合法性的案件,如行政处罚类、行政强制类案件,则可以按件收取诉讼费。针对不同的类型诉讼设定不同诉讼费收取标准,区分起诉和上诉法律程序,适度提高上诉收费标准,仍由败诉方承担诉讼费,有利于引导当事人理性对待上诉,在一定程度上提升滥诉成本,能有效阻却行政诉讼“程序空转”。鉴于行政行为分类标准不一,我们提出了一些基本设想(如表1)。

(四)尊重行政机关自我处分权

按照职责分工和监督制约理论,司法权不能代替行政权是不可以逾越的“红线”,但不能代替并不等于完全不能处理,在行政机关主动同意后续处理一并放在诉讼程序中协调且不损害法律权威的情况下,应当尊重行政机关和当事人意愿协调处理。2013—2017年,M市一审调撤率16.7%、二审调撤率13.69%得益于此。当然,当事人或行政机关不同意在司法程序中一并协调的,应当回归行政程序,由行政机关自行处理。

(五)赋予法官更多案件调查主动权

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条规定,对涉及国家利益、公共利益、他人合法权益事实认定或追加当事人、终止诉讼等程序性事项的,人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。其他情形则只能依据当事人申请调取,办案法官不能主动调取。实践中,双方当事人对诉争事实可能都拿不出充足的证据,特别在房屋强制拆除领域,原告谴责行政机关强拆,行政机关说自己没拆。此时,赋予法官调查权比直接判决驳回当事人诉讼请求或判决行政机关败诉可能效果更好。

(六)明确当事人约定上诉权舍弃的法律效力

与一审不同,二审处理的事项实际上已经经过一审程序处理,所以对上诉权的限定应当比诉权更加灵活。当然,当事人对上诉权的处分指的是行政机关与行政相对人之间的约定,而不是当事人在法院宣判时作出上诉与否的意思表示。有学者认为舍弃上诉权是当事人向法院所作的不上诉的意思表示。[43]我们不同意此种观点,因为法院向当事人宣判后征求当事人上诉意见仅仅是意向了解,并不能直接构成对当事人上诉权的制约。也有的学者认为上诉权是由诉讼程序法规定的,具有公法性质,不允许当事人之间对诉权进行约定。此种观点我们亦不赞同,理由有两点:一是上诉权不完全等于诉权。前文已表述,上诉利益小于或等于诉讼利益,当事人上诉请求法院予以保护的利益在一审程序中已经进行过审理,上诉主要是法院层级监督。二是行政法上很多制度是从民事诉讼中进化而来的,权利也不例外。《民事诉讼法》第十三条第二款明确规定:“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。”行政诉讼在私权处分领域也应当遵循意思自治原则,特别是当事人通过利益让步取得的“上诉权舍弃”更应该值得保护。当然,给予限制就应当给予救济,当事人若有证据证明放弃上诉是受对方胁迫或欺诈所致,则上诉权处分无效,这也符合诚实信用原则。

六、结语

“程序空转”是司法实践产物,面对行政诉权保护和有限司法资源,应当坚持问题导向,深挖背后原因,在追求诉权保护司法价值的基础上,通过诉讼目的自我说明、诉前诉中实质性化解、多元化行政诉讼收费标准、赋予法官更多调查权限在一定程度上解决“程序空转”问题,符合行政诉讼法理论与实践发展的趋势。这样不仅有利于平衡行政诉讼中的公正与效率,还有利于理性缓和行政法律关系中权力与权利的碰撞,对维护相对人合法权益和监督依法行政具有不可替代的功能和作用,对破除行政滥诉和随意上诉也大有裨益。

(作者单位:安徽省马鞍山市中级人民法院)