14 行政程序中，滥用程序裁量权，应认定为滥用职权

——李昕洋诉永嘉县人力资源和社会保障局工伤行政确认案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

浙江省永嘉县人民法院（2016）浙0324行初43号行政判决书

2.案由：工伤行政确认

3.当事人

原告：李昕洋

被告：永嘉县人力资源和社会保障局

第三人：永嘉县国土资源局

【基本案情】

原告诉称，原告系死亡职工李捷强的女儿，李捷强生前系第三人下属沙头国土资源所工作人员。2015年9月8日上午，他人发现在沙头国土所三楼与四楼楼梯转弯处，李捷强仰躺在地上，呼叫李捷强没有回应后报急救电话，后经医生赶到现场实施抢救后，诊断为已死亡。之后，第三人就李捷强死亡事件，向被告申报工伤认定。2015年11月6日，被告作出了永人社工认〔2015〕632号不予认定工伤认定书，决定不予认定工伤。被告作出上述决定后，仅告知第三人永嘉县国土资源局，未将上述决定告知李捷强近亲属；并且，被告在调查取证中，没有通知有直接利害关系的李捷强近亲属如原告方等人参与，且在作出对李捷强的近亲属不利的行政决定前亦未告知李捷强近亲属，也未给予原告陈述和申辩的机会。在申请、受理、调查和作出结论的过程中，原告方均全然不知，被告亦没有通知或告知原告，全然剥夺了原告的知情权、陈述权、申辩权以及提出证据材料等权利。本案中，被告永嘉县人力资源和社会保障局在行政程序中违反行政法规及相关规范性文件的要求，在结论作出后时至今日没有向原告方送达，显属程序违法。综上，原告起诉请求依法撤销被告永嘉县人力资源和社会保障局于2015年11月5日作出的永人社工认〔2015〕632号不予认定工伤认定书。

【案件焦点】

本案情形能否认定为工伤，行政程序是否合法。

【法院裁判要旨】

浙江省永嘉县人民法院经审理认为：本案中，一、被诉行政行为事实不清、主要证据不足，适用法律法规错误。（1）被告未对李捷强死亡原因作出认定，属未认定案件基本事实。（2）被告未对李捷强死亡时是否在工作时间和工作岗位作出认定。（3）关于被告在庭审中提出李捷强生前患有疾病，其死亡不属于突发疾病，不是工作原因所致的主张。突发疾病包括各类疾病，法律也没有规定要求突发疾病必须为工作原因所致。故被告上述主张系对法律法规的错误理解适用。

二、被告作出被诉行政行为，严重违反法定程序，行使程序裁量权明显不当。本案中，（1）被告未按照《工伤认定办法》的规定，在受理案件是出具受理决定书，在作出决定后未向职工近亲属送达决定书，违反法定程序。（2）被告在局长办公会议讨论案件形成不予认定工伤的结论之后再向沙头国土资源所所长调查，先决定再调查，违反法定程序。（3）在行政过程中，未履行告知用人单位和受伤害职工近亲属举证的义务；在作出不利于受伤职工近亲属的决定前又未听取用人单位和职工近亲属的陈述、申辩意见。未合理行使程序裁量权，程序明显不当。（4）行政机关作出影响行政相对人权利义务的决定，负有说明理由的义务，被告以“本机关局长办公会议讨论研究认为”作为作出不予认定工伤的理由，属滥用程序裁量权，程序明显不当。

综上所述，被诉行政行为，事实不清、主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、明显不当，依法应予撤销并责令被告重新作出行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、（六）项之规定，判决如下：

一、撤销被告永嘉县人力资源和社会保障局于2015年11月5日作出永人社工认〔2015〕632号《不予认定工伤决定书》的行政行为；

二、责令被告于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。

【法官后语】

本案争议的焦点有二：此种情形能否认定为工伤及行政程序是否合法？本文中，主要围绕被诉行政行为程序是否合法进行分析。

受“重实体、轻程序”传统思想的影响，行政执法人员在一定程度上都存在不重视程序的情况。在行政执法过程中，更执着于追求行政行为的实体公正性，而对于程序的正当问题缺乏关注。依法行政的内涵要求，不仅包含行政行为实体上合法，同时要求行政行为的作出在程序上符合法律规定，程序正当是实体正确的有效保障，程序正当与实体正确共同构成合法行政行为，二者缺一不可。行政程序的正当实现，有助于行政相对人接受和认可行政行为的合法性和公正性。正当的行政程序有利于确保行政正义的实现，使行政相对人感觉到公平和平，避免了行政机关和行政相对人之间产生不应有的矛盾。《工伤保险条例》规定了一些法定程序，而对程序未作明确规定的部分，给社会保险行政部门留下了充分的程序裁量权空间，条文中表述为“可以”的，一般通说认为亦属程序裁量权范围。这就要求社会保险行政部门在认定工伤的过程中，不仅应履行《工伤保险条例》和《工伤认定办法》明确规定的程序，还应合理行使程序裁量权，履行正当程序。

具体到本案中，被告在行政程序中，未按照《工伤认定办法》的规定，在作出受理决定后向受伤害职工近亲属送达决定书，未履行告知用人单位和受伤害职工近亲属举证的义务，在作出不利于受伤职工近亲属的决定前又未听取用人单位和职工近亲属的陈述、申辩意见。以上情形，均属于明显违反《工伤认定办法》明确的程序规定。同时，被告在局长办公会议讨论案件形成不予认定工伤的结论之后再向沙头国土资源所所长调查，先决定再调查，存在明显违法。在作出行政行为前，对于行政行为涉及的事实进行调查核实，这是一般程序的规定，未予调查就先予决定，其后的调查也是围绕决定内容进行，这明显违反了正当程序的规定。另外，《工伤认定办法》第十九条第二款规定，不予认定工伤决定书中，应就不予认定工伤或者不视同工伤的依据予以说明，被告仅以“本机关局长办公会议讨论研究认为”作为作出不予认定工伤的理由，在作出的不予认定工伤决定中，未履行说明理由的义务，也属滥用程序裁量权，明显不当。

应当明确的是，行政机关在行政行为过程中，其所掌握的裁量权不仅体现在行政行为的实体上，同时也体现在行政程序的选择和法律适用上，这也是行政机关的行使职权的重要体现。因此，在行政程序中未合理使用裁量权的，如主观上目的不良则构成滥用裁量权，亦属于滥用职权，依法应予撤销。

编写人：浙江省永嘉县人民法院 胡朝俊 郑璐郴