二、中国公共应急体制改革的目标

公共应急体制，说到底解决的是应急管理组织的结构、形式和运行问题。而突发事件从本质上来看是一个基于能力本位的概念，某一事件之所以称得上“突发”并足以导致公共危机，就是因为它带来的冲击超出了应对组织在平常状态下的抵御能力，从而需要做出某种特殊的改变、运用某些特殊的手段来克服危机。如果某一事件的处置完全处于应对组织的掌控之中，所谓“突发”也就无从谈起了。因此，构建公共应急体制的核心原则就应该是使应急组织的能力与其所面临的危机应对任务相匹配。因为，应急管理组织面对现实的灾变情景时会产生能力滞后困境，这被称为“情景差距”，对情景差距弥合的过程主要就是应急组织体系对突发事件的适应过程。越严重的突发事件，会有越多类型的组织进入应急体系，而且会有越多形态的组织适应出现。应急组织的“结构—功能”转换越顺畅，突发事件的应对就越有效，而组织的弹性程度越高，组织“结构—功能”的转变就越及时，组织的内外关系越协调，组织适应灾变情景就越有效。[6]因此，在不同的情景下谈论公共应急体制，其重点可能会有所不同。对于一般的突发事件，基层政府通常足以应付，其组织问题无非集中在政府及其部门、各部门之间的相互关系方面。而规模较大的突发事件可能超出基层政府的应对能力，需要上级政府援助，从而需要探讨纵向府际关系的问题；对于跨区域的事件，由于涉及多个地方政府的职权，横向府际关系将成为重点。对于更加重大的突发事件，其应对可能超出政府自身的能力，在中国可能需要借重执政党的动员和军队的支援，这就需要研究党、政、军等公共权力部门之间的关系。而对于极端情况下的非常规突发事件来说，集中全部公共部门的应急资源也可能难以应对，需要通过一定方式凝聚全社会的资源，使公共应急能力在最短时间达到最大化，这就需要使整个公共应急的组织体系扩展到最大的规模。这种扩展后公共应急组织体系包括行政责任系统和社会责任系统，前者主要是指公共部门，后者则包括企业、事业单位、非政府组织和个人等。[7]因此，非常规突发事件背景下的公共应急组织体系需要解决的问题将会上升到国家、社会与市场三者关系的层面，目标是建立起一个多元共治的公共应急组织体系。

所以，我国公共应急体制改革的总体目标，就是要在不同层面上实现应急组织的资源和能力整合，使得应急组织在不同的情景下都能够实现应急能力与应急任务的互相匹配。这一目标可以被分解为如下几个层次：

在最宏观的层面上，必须实现公共应急组织体系的多元化。组织体系解决的是整个公共应急体系由哪些部分构成的问题，关键之处是要改变政府一家包揽、独力支撑的局面，将国家、市场、社会三个方面的力量有效地结合在一起，实现全社会应急能力的最大化。中国学者在这个问题上正在逐步建立共识，认识到“尽管政府是现代危机治理形态的核心，但不是唯一的治理机制，不能挤占市场和社会组织的位置，取代他们的功能，而应该利用其权威地位提供有利于后两者健康发展的制度环境。”[8]“随着政府在应急管理中的‘无限责任’收缩为‘有限责任’，如同其他领域的公共治理一样，政府的角色由‘划桨’转化为‘掌舵’，需要运用多种政策工具间接地调节市场行为和社会行为，凝聚市场和社会的力量为应急管理服务。”[9]目前，我国在公共应急管理中主要凭借社会动员机制来解决公共部门对外部力量的整合问题，其基本格局是“政府为主、社会为辅、市场为零”。这种格局对于在非常规突发事件情景下实现公共应急能力最大化的目标来说，其缺陷是显而易见的。因此，要真正建立起政府、社会、市场三者良好互动的多元化公共应急组织体系，就必须解决好两个问题：一是以互信、对等为基础建立起公、私合作机制；二是开放公共应急市场，积极培育公共应急产业，依托市场提供一部分公共应急产品和服务，并增强全社会的应急能力储备水平。

在我国的特殊背景下，实现公共部门应急能力的一体化也是应急体制改革的重要目标之一。因为，在政府因重大突发事件应对的需要而必须吸纳市场和社会资源之前，必须先完成公共部门内部的能力整合。这一问题是在中国特定的政治背景下产生的，对大多数西方国家来说，这通常并不是一个难题。因为在西方国家的宪政架构之下，执政党并不直接行使公权力，而是通过选举使该政党的人员进入国家机器当中，以国家机关（包括政府）的名义行使公权力，即所谓“间接执政”。同时，西方国家实行军队国家化，军队作为国防力量由政府领导，国家元首或政府首脑同时是军队的最高指挥官。因此，在这些国家的公共应急管理体系中，通常不需要考虑政府与执政党、军队之间的协调关系，因为政党并不直接掌握公共应急资源，而军队的资源则可以由政府调动。而在我国，政府在重大突发事件应对中对执政党拥有的资源和能力存在高度依赖，并可能需要军队参与应急救援，但军队和政府之间却是互不隶属的平行关系。因此，如何在公共应急管理中实现党、政、军等公共部门资源和能力的有效整合，又保证其不突破最基本的法治框架，在中国就是一个必须回答的问题。

在政府系统内部层面，必须实现应急权责的明晰化、一致化。所谓明晰化，就是要实现各个行政机关之间在公共应急管理中职责、权限的清晰明确，避免彼此交叉重叠、责任含混不清；所谓一致化，就是要确保这些主体在应急管理方面的职责和权限是相对应、相匹配的，避免有权无责、权重责轻，或者有责无权、责重权轻。这个问题的核心在于理顺应急管理中的府际关系，即“中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系”。[10]政府必须在灾害发生之前努力理顺纵向和横向的关系，消除妨害整合性决策及灾害管理的因素。[11]政府本身是一个十分复杂的系统，存在不同的层级、部门和机构。而公共危机的突发性、共振性和非常规性等特点要求政府系统内部具备多向度、交织性的联系，这就需要在常态下以纵向的自上而下垂直控制、横向的“行政区行政”为特征的政府组织体系有所变革。各级政府及其部门之间在突发事件应对中的权限、职责如何确定，角色如何分配，关系如何定位，都将对事件应对的效果产生至关重要的影响。

在最微观的层面上，应当实现应急管理机构的科学化。具体而言，就是要按照应对突发事件的科学规律来解决在公共应急管理中具体履行特定职能的各种国家机构的设置、职能定位与权责分配问题。政府的所有应急管理活动，无论其背后受到何种复杂因素的支配，以及有哪些主体参与了决策过程，最终都必须由某一个具体的机构去实施，最终必然表现为这些机构的某种行为——无论是法律行为还是事实行为。因此，如何正确地设置这些机构，如何合理地配置这些机构的职权，如何清晰地界定它们之间的关系，都将与公共应急管理活动的效率、结果以及合法性密切相关。其中最关键的问题就是要建立一个科学的应急指挥体制，解决好公共应急管理中各个主体“谁指挥谁”的问题。一个运行良好的应急指挥体制应当能够高效地调动、使用各种既有的应急资源，将整个公共应急体系的能力最大限度地发挥出来。