四、公共部门应急能力的整合

在我国的重大突发事件应对过程中，政府在有效吸纳市场和社会资源之前，首先会在公共部门之间发生一轮组织整合。因为，政府掌握的应急资源可能不足以克服危机，需要执政党调动资源、实施动员，还需要军队参加救援，并由此构建起新的应急组织体系。但是，由于执政党并不是直接行使国家公权力的法定主体，加上军队系统和政府系统在我国处于互不统属的平行关系之下，重大突发事件应对中党、政、军三者的关系协调与能力整合问题就显得颇为特殊。

在我国，中国共产党作为执政党参与国家事务的方式是全面的。首先，执政党的干部通过法律程序进入各级国家机关，通过国家机关管理国家事务，行使公共权力，贯彻执政党的方针政策。其次，执政党直接领导国家的重大决策行为，将执政党的方针政策转化为国家宪法、法律、法规等并加以实施。再次，执政党通过政治协商机制与其他政党、团体和政治人物进行互动，整合其他政治力量的意见，再通过法律程序上升为国家意志。除此以外，执政党在实践中还直接行使一部分重要的公权力，对特定领域直接实施管理，如宣传舆论工作、纪检监察工作、保密工作、青年工作，等等。在这些领域，当需要对党外事务进行管理时，执政党的有关机构通常采取和政府部门合署办公或者“一个机构、两块牌子”的方式，以国家机关的名义对外做出具有法律效果的行为。但在应对突发事件的情况下，执政党机关有时会突破常规，直接走向前台。具体来说，执政党机关在突发事件应对中可能扮演的角色主要包括：主持重大公共突发事件的紧急决策；在个别公共突发事件中直接实施应急指挥，领导危机应对工作；在公共突发事件应对中进行宣传和动员，这是执政党机关在突发事件应对中所承担的最传统职能；对参与突发事件应对的志愿者进行协调管理；对突发事件应对过程中违法或失职的官员进行问责。可见，执政党在突发事件应对中的角色十分活跃，除了主持必要的、宏观的政治决策，还常常参与微观的应急指挥乃至对特定事项的管理，地方党委有时甚至会替代政府扮演应急管理“第一责任人”的角色。但是，执政党在公共应急管理中的过度介入引发了诸多显而易见的问题。首先，这种做法将不可避免地招致合法性方面的质疑。尽管执政党在我国的公共生活中具有无可置疑的领导地位，在国家治理体系中既是制度设计者又是实践领导者，[22]但执政党毕竟不是行使国家公权力的法定主体，党的领导要通过执政——也就是要通过国家机关的活动——来实现，而不是通过党直接行使国家权力来实现。[23]在极端情况下，重大突发事件的打击可能导致毁灭性后果，造成全国或部分地区国家机器的全面瘫痪。为了避免出现无政府的权力真空状态，此时确实需要某种政治力量——如政党、军队或临时性组织——来暂时替代政府负责危机应对、维持社会秩序。但是，近年来我国发生的多次巨灾还远远没有达到如此极端的严重程度，此时的“以党代政”就缺乏正当性。其次，在我国的整个公共应急法制体系中，对突发事件应对履行主要职责、承担法律责任的主体始终是政府而不是其他。由执政党的机构或组织实施的应急管理活动，其法律效果是无法确定的，如果其行为存在违法或不当情形，其责任也无法通过法律程序加以追溯，这就打乱了整个公共应急管理过程的法律秩序，应急法治的目标也就无从谈起了。最后，执政党直接介入公共应急管理的具体过程，还将导致其失去风险和责任的缓冲空间。因为，一旦执政党过度介入具体事务的管理，其风险和责任的缓冲余地就将随之失去，政治权力的运行方式由于和行政权力出现重叠也随之失去了弹性，执政党的组织将成为矛盾的焦点。[24]在危机应对中任何错误行为的后果都将以更加强烈的方式作用到执政党的身上，尽管这种后果并不直接表现为具体的法律责任，但无疑将对执政党的权威产生消极影响，并导致执政党中相关官员的政治责任。

目前，军队在突发事件应对中主要承担的是危机爆发后的应急救援职能。对于大多数常规突发事件的应对来说，政府动用其掌握的救援队伍可能足以胜任救援任务，在必要时还可以调动民兵增强救援力量。但是，在某些重大的突发事件应对中，政府的救援力量无论在数量上还是能力上都严重不足，需要军队的帮助。由军队担当应急救援主力军被认为“既是中国政治制度的优势之一，也是中国灾害应急管理体制的重要特点。”[25]在近二十年来我国历次标志性重大突发事件，如1998年的抗洪救灾、2003年的SARS危机、2008年的南方大雪灾、2008年的汶川大地震、2010年的玉树地震和舟曲泥石流事件中，军队都较为出色地完成了应急救援任务，做出了重大贡献。但“党指挥枪”是我国的一项重要政治原则，军队和政府是互不统属、各司其职的平行关系，这使得两者之间并不存在制度化的联合指挥机制，在平时的公共应急管理事务中也缺少合作经验，只能依靠临时性的协同机制来个案式地解决问题，这种机制又较为繁琐，很可能导致应急救援的低效率和效果的反复。[26]2005年，国务院和中央军委颁布的《军队参加抢险救灾条例》对军队参加抢险救灾的主要任务、与地方政府的协调关系、动用军队的权限和程序、军地联合指挥、平时救灾准备和经费物资保障等问题做出了规定。但从根本上看，这一框架下对具体应急救援活动的指挥仍然是军地各成系统、互不统属的，并没有在根本上解决上述问题。

既然重大突发事件的应对往往不可能由政府单独完成，一方面离不开执政党在政治决策和社会动员中的主导，另一方面又离不开并行于文官政府的军队系统的协助，那就必然需要解决这样的问题：如何建立一个合理的框架将执政党、政府和军队的公共应急能力有效地整合起来，从而使整个公共部门的能量在突发事件应对中得到最大限度的发挥，同时又不突破基本的法治原则。目前，无论是立法上提供的现成方案，还是实践中的经验，抑或是学者们提出的主张，包括临时机构（临时指挥部）的模式、党委领导的模式、建立应急委员会的模式、将国防动员体制“一体两用”的模式都无法完全解决上述问题。而如果我们希望通过某个新的机构来实现重大突发事件应对中党、政、军权力的有效整合，这个机构至少需要符合这样几个条件：一是在职能上与公共应急管理紧密相关，在资源和能力上能够满足重大突发事件应对的需求；二是在组织架构上能够容纳党、政、军权力的一体化运作；三是具有明确的法律地位，是能够对外行使公权力的国家机关。实际上，依托国防动员委员会“一体两用”的构想已经较为接近上述目标，但国防动员机制长期备而不用，不足以成为可以依托的组织载体。2013年11月12日，中国共产党第十八届三中全会决定设立的国家安全委员会为解决这一问题提供了较好的契机，突发事件应对中公共部门能力整合的目标有可能借助这一平台得以实现。首先，国家安全委员会的职能包括对内安全和对外安全，可以涵盖重大公共突发事件的应对。其次，国家安全委员会从其人员组成上看，由执政党中央、国家和军队的最高领导人兼任主席，其成员涵盖了党、政、军机构的重要负责人，能够整合党、政、军权力以实现其在重大突发事件应对中的一体化运作。再次，国家安全委员会的运作相对于国防动员委员会将更加常态化。不过，我国当前的国家安全体制改革还没有真正完成，这一体制能否用于解决突发事件应对中公共部门间的能力整合还存在一个悬而未决的问题，那就是国家安全委员会是否具备明确的法定职权和法律地位。目前，国家安全委员会设置在中国共产党中央委员会之下，称为“中央国家安全委员会”，并非国家机构，在对外行使职权方面还存在法律障碍。要解决这一障碍，至少应当借鉴中央军事委员会的模式，使其同时获得国家机构的地位，实行“一个机构、两块牌子”。由于这一机构的设立同时涉及国家主席、国务院和中央军事委员会的职权和人员，需要修改宪法方能实现。此外，采用“大国家安全”框架的新《中华人民共和国国家安全法》目前已经启动了立法进程，在这部法律中，还应进一步明确国家安全委员会的组织方式、职权范围和运行机制。