第二章 法律
第一节 立法权限
第七条 【全国人大及其常委会立法权限】
全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。
全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。
全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。
条文主旨
本条是关于全国人大及其常委会各自立法权限的规定。
立法背景
本条内容源于宪法第五十八条、第六十二条和第六十七条的规定。宪法规定，刑事、民事、国家机构的和其他方面的基本法律，由全国人民代表大会制定。在全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会可以对全国人民代表大会制定的法律进行部分修改，但是不得同该法的基本原则相抵触。立法法对全国人民代表大会和常务委员会关于立法权限的划分，按照宪法的规定加以规定。
条文解读
本条规定包括以下几方面内容。
一、全国人大及其常委会行使国家立法权
（一）国家立法权
国家立法权是立法机关以国家名义制定法律的权力，它集中体现了全体人民的共同意志和整体利益，是维护国家法制统一的关键所在。在单一制国家，国家立法权只有一个。
宪法第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”为适应执行法律和行使行政管理职权的需要，国务院可以依据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。为充分调动地方的积极性和主动性，各地根据本地的具体情况和实际需要，可以拥有一定的立法权限。国务院的行政法规制定权，虽然带有一定的立法性质，但从权力归属上讲，仍属于行政权，而不是国家立法权。各地权力机关制定地方性法规的权力属于地方立法权，也不是国家立法权。因此，立法法根据宪法的规定，规定国家立法权由全国人大及其常委会行使。
全国人大及其常委会的国家立法权具有以下特点：
1.最高性
全国人大及其常委会立法权的最高性体现在两个方面：一方面，在我国的国家权力体系中，全国人大及其常委会的立法权，是为国家和全社会创制各项制度和行为规范的权力，其他任何国家权力都必须无条件地服从这一权力。宪法和法律一经制定实施，一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织以及公民个人，都必须予以遵守。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。另一方面，在我国多层次的立法体制中，全国人大及其常委会的立法权处于最高和核心地位，其他任何机关制定的规范性文件都不得与宪法、法律相抵触。行政立法权和地方立法权都必须以国家立法权为依据，行政法规不得同宪法和法律相抵触；地方性法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触；自治条例和单行条例不得对宪法和民族区域自治法的规定作出变通规定，不得违背法律和行政法规的基本原则。
2.主权性
立法权是国家主权的体现，它集中体现了国家和全体人民的意志。全国人大及其常委会作为国家最高立法机关，是反映全体人民意志和利益的代表机关，由它通过法定程序制定的法律，体现的是人民的主权和国家的主权。
3.独立性
作为国家权力体系的重要组成部分，国家立法权是相对独立的权力，它独立于行政权和司法权之外，并高于行政权和司法权。一方面，国务院、中央军委和最高人民法院、最高人民检察院对全国人大及其常委会有立法提案权，但这些机关享有的只是立法权中的部分程序性权力，而非完整的立法权。另一方面，我国不实行三权分立制度，人民将国家的最高权力集中交由全国人大及其常委会行使。在此基础上，全国人大及其常委会又将行政权和司法权交由行政机关、审判机关和检察机关行使，而自身保留了立法权和其他国家权力，这是保证行政机关和司法机关对人大负责、受人大监督的重要前提。
（二）国家立法权的行使
1982年宪法以前，国家立法权仅为全国人民代表大会所专有。1954年宪法规定，“全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关”，全国人民代表大会常务委员会只有“解释法律”和“制定法令”的权力。实践证明，仅由全国人民代表大会立法，不能适应现实的需要。1955年第一届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，授权全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，“依照宪法的精神，根据实际的需要，适时地制定部分的法律，即单行法规”。这一规定使全国人大常委会实际上获得了立法权。为了适应实际情况发展变化的需要，及时对全国人民代表大会制定的法律进行修改，1959年第二届全国人民代表大会第一次会议通过决议，“授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作的需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。”这一规定赋予了全国人大常委会在大会闭会期间，对大会制定的法律进行修改的权力。
适应改革开放和现代化建设，特别是加强社会主义民主法制建设的需要，1982年宪法规定，全国人民代表大会和它的常务委员会共同行使国家立法权。彭真同志在宪法修改草案报告中对为什么要赋予全国人大常委会以国家立法权是这样解释的：“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少，但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员是人大的常务代表，人数少可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效方法。”这是现行宪法赋予全国人大常委会国家立法权的初衷。三十多年来，全国人大常委会充分履行这一宪法权力，制定了一大批法律和有关法律问题的决定，为改革开放和现代化建设提供了重要法律保障。
全国人大常委会和全国人民代表大会共同行使立法权，并不意味着它就和全国人民代表大会享有平等的法律地位。全国人大常委会是代表大会的常设机关，在全国人民代表大会闭会期间，可以经常性地行使国家立法权。但是，常委会的国家立法权仍然从属于全国人民代表大会的国家立法权，对于全国人大常委会不适当的法律，全国人民代表大会有权予以改变或撤销。
二、全国人大的立法权限
制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，是全国人民代表大会的一项重要职权。基本法律通常是对某一类社会关系进行调整和规范，涉及的事项有的是公民的基本权利和义务关系，有的是国家经济和社会生活中某一方面的基本关系，有的是国家政治生活的基本制度，有的事关国家主权等，这些法律在国家和社会生活中具有全局的、长远的、普遍的和根本的规范意义。
从1978年五届全国人大一次会议到2015年十二届全国人大三次会议，全国人民代表大会共审议通过58件法律案（包括宪法和宪法修正案，不包括有关法律问题的决定和法律解释）。其中，制定44件，修改15件，现行有效的法律38部，占全部现行有效243部法律的15.6%。全国人民代表大会通过的58件法律案主要是刑事、民事、国家机构的和其他方面的基本法律。如刑事的基本法律有刑法；民事的基本法律有民法通则、婚姻法、继承法、合同法、物权法等；国家机构的基本法律有国务院组织法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、选举法、代表法、全国人民代表大会组织法、立法法等；还有其他的基本法律，如教育法、国防法、企业所得税法等。此外，还有两次特殊情况，一次是1981年12月的五届全国人大四次会议原则批准了民事诉讼法（草案），授权全国人大常委会修改后公布试行；一次是1987年4月的六届全国人大五次会议原则通过了村民委员会组织法（草案），授权全国人大常委会进一步调查研究，总结经验，审议修改后颁布试行。由大会通过的现行有效的38部法律中，有25部经过了修改。其中，有的由代表大会修改，有的由常委会修改，有的法律既由代表大会修改过，也由常委会修改过，如选举法由常委会作了4次修改，由代表大会作了1次修改。有的法律修改次数较多，例如个人所得税法已经常委会修改了6次；刑法除1997年由大会修订、2009年由常委会修改外，还有8个修正案由常委会会议通过。
全国人大作为最高国家权力机关，其立法权限范围是十分广泛的，不仅可以制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他基本法律，也可以制定基本法律以外的其他法律。
三、全国人大常委会的立法权限
全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，是最高国家权力机关的组成部分，在全国人民代表大会闭会期间行使部分最高国家权力。因此，全国人大常委会也享有广泛的立法权，但比起全国人民代表大会来，立法权受到一定的限制。综合宪法和立法法对全国人大常委会立法权限的规定，全国人大常委会的立法权限，主要有以下两个方面。
（一）制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律
除基本法律以及涉及全国人大权限和工作程序的非基本法律外，凡应当由法律规定的事项，全国人大常委会都有权立法。目前，全国人大代表人数多、会期短，立法任务实际上主要由全国人大常委会承担。改革开放三十多年来，适应改革开放和市场经济建设的需要，全国人大常委会加快立法步伐，制定和修改了一大批法律，内容涉及国家的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、土地管理、环境保护等各个方面，中国特色社会主义法律体系已经形成，对保障改革开放和现代化建设的顺利进行发挥了重要作用。
（二）对全国人大制定的法律进行补充和修改
为什么要赋予全国人大常委会对全国人大制定的法律进行补充和修改的权力？主要有以下原因：（1）全国人大常委会作为全国人民代表大会的常设机关，是最高立法机关的组成部分，在全国人民代表大会闭会期间行使国家立法权。（2）全国人民代表大会人数多，每年只开一次会，会期很短，议程较多，不可能对各项法律进行补充和修改；而由全国人大常委会进行补充和修改，可以使全国人大集中精力处理好必须由它处理的重大问题。（3）由于社会生活的发展变化很快，新情况和新问题不断出现，因此，对全国人大制定法律的补充和修改任务相当繁重，应当成为一项经常性的工作。赋予全国人大常委会行使该项权力，可以使一些急需补充和修改的法律及时得到补充和修改。（4）全国人大常委会对全国人大制定的法律进行补充和修改，不会影响全国人大行使立法权，全国人大认为必须由它进行补充和修改的法律，有权决定自行补充和修改。此外，宪法第六十二条规定，全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。全国人大认为常委会的补充和修改不适当时，有权予以改变或者撤销。
同时，全国人大常委会对全国人大制定法律的补充和修改受到一定的限制，这种补充和修改不得同该法律的基本原则相抵触。所谓“法律的基本原则”，是指贯穿于该法律始终的核心和精神，也即该法律的基本原则、指导思想和基本任务。一般来说，法律的“基本原则”规定在该法的总则中，也有些“基本原则”明确规定在具体条文中。
相关规定
《宪法》第五十八条、第六十二条、第六十七条
第八条 【全国人大及其常委会专属立法权】
下列事项只能制定法律：
（一）国家主权的事项；
（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；
（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；
（四）犯罪和刑罚；
（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；
（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；
（七）对非国有财产的征收、征用；
（八）民事基本制度；
（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；
（十）诉讼和仲裁制度；
（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
条文主旨
本条是关于全国人大及其常委会专属立法权的规定。
立法背景
在立法权限的划分方面，最主要的是要明确哪些事项必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，也就是全国人民代表大会及其常务委员会的专属立法权。明确这个问题，有利于解决与国务院行政法规、与地方性法规权限的划分问题。立法法颁布施行15年以来的实践表明，规定全国人大及其常委会专属立法权，对于形成中国特色社会主义法律体系，维护法制统一，发挥了重要作用。
条文解读
一、专属立法权的含义
专属立法权，是指一定范围内规范社会关系的事项，只能由特定的国家机关制定法律规范的权力。对属于特定国家机关专属立法权限的事项，其他任何机关非经授权，不得进行立法；如果其他机关未经授权又认为必须立法，也只能向专属立法权机关提出立法的动议，而不得自行立法。
二、划分全国人大及其常委会专属立法权限的必要性
全国人大及其常委会作为国家的最高权力机关，享有非常广泛的立法权限。因此，对全国人大及其常委会的立法权限作出一一列举没有必要，也是困难的。但从我国的立法体制考虑，对全国人大及其常委会的专属立法权限尽可能作出具体列举又是必要的，具体理由是：
第一，为使立法真正体现人民自己的意志和利益，维护国家的统一和国内市场的统一，一些重要的立法权必须由全国人大及其常委会直接行使，中央行政机关和地方国家机关非经专门授权不能行使。
第二，在中央层面，对全国人大及其常委会与国务院的立法权限作出划分，有利于国务院更好地通过制定行政法规行使行政管理职权。从我国的立法实践来看，在划分法律和行政法规调整的界线方面已确立了一些标准，取得了一些经验。比如，刑事、民事、国家机构方面的事项由法律规定，行政机关内部需全国统一的工作制度和工作程序可以由行政法规规定；基本的行政管理体制和制度方面的事项由法律规定，行政管理体制和制度中某一方面的具体事项以及操作运转方面的事项可以由行政法规规定；基本的经济制度和管理体制方面的事项由法律规定，经济体制中的操作运转事项以及经济、技术标准可以由行政法规规定。在立法法中，将这些标准和经验进一步明确化、具体化是必要和可行的。
第三，在地方层面，对全国人大及其常委会的专属立法权作出划分，有利于各地在维护国家法制统一的前提下，从本地的具体情况和实际需要出发，调动立法的主动性和积极性，加快地方法制建设的步伐，从而更好地依法管理好地方事务。多年来，各地在地方立法中已积累了不少经验，各方面对如何进一步划分中央与地方的立法权限也达成基本共识，将这些经验和共识在立法法中体现出来是必要的和有条件的。
第四，明确划分中央立法机关的专属立法权限也是绝大多数国家的实际做法。比如，在中央与地方立法权限的划分上，美国、德国、意大利、瑞士、巴基斯坦、奥地利、印度、马来西亚等国的宪法，都对中央的立法权限作了专门规定。美国宪法明确规定了由国会立法的近20项专属权力，德国基本法则列举了11项由联邦立法的专属权力。在立法机关与行政机关的立法权限划分上，有的国家的宪法都明确规定议会立法和行政立法的范围。如法国宪法划分法律事项和法令事项，规定法律事项的立法权属于议会，法令事项的立法权属于政府，并将15项应当制定法律的事项列举出来。国外的经验可以借鉴。
三、确定专属立法权限的原则
确定全国人大及其常委会的专属立法权限遵循的原则。
（一）宪法原则
宪法是国家的根本大法，是制定其他法律的依据。制定立法法，划分全国人大及其常委会的专属立法权限也必须以宪法为依据。宪法对全国人大及其常委会的专属立法权限，已经作出一些原则规定，立法法可以根据宪法的规定，作出进一步的规定，使之更加明确化和系统化。但是，这些规定必须严格依据宪法，不得同宪法相抵触。
（二）民主原则
我国是人民当家作主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。全国人大及其常委会是代表人民行使国家立法权的机关，确定全国人大及其常委会的专属立法权限必须有利于直接和充分地反映人民的意愿，保护人民的权利。
（三）有利于维护国家统一原则
我国是统一的多民族国家，幅员辽阔，各民族、地区之间有着长期的互相帮助、互相尊重、和睦相处、共同发展的优良传统。国家的统一反映在立法上，就是法制的统一。立法权限的划分必须有利于维护国家的统一，凡属涉及国家统一的事项，必须由全国人大及其常委会统一立法。
（四）有利于建立和维护国内统一市场原则
当前，我国正致力于建立有中国特色的社会主义市场经济体制。建立国内统一市场，是维护国家统一的需要。市场的统一要求法制的统一。对立法权限的划分必须有利于建立和维护统一的国内市场，而不能造成市场分割。凡涉及建立和维护统一的国内市场的重要事项，必须由全国人大及其常委会立法予以规范。
（五）有利于提高效率和调动各方面积极性原则
这一原则要求，在中央与地方的关系上，既要使中央有足够的权威以维护国家的统一和稳定，实现国家对经济的宏观调控，又要能够充分调动地方的积极性和创造性；在权力机关与行政机关的关系上，既要使涉及国家和社会的重要事项必须由权力机关决定，以保证所作出的决策具有足够的民主性和权威性，又要使政府在对社会进行管理时有足够的权限和手段处理问题，能够对不断发生的各种紧急情况作出及时有效的反应，以维护正常的社会秩序。
四、划分专属立法权限的方法
在立法法的起草和制定过程中，如何科学地划分全国人大及其常委会与国务院的立法权限，以及中央与地方的立法权限，始终是各方面关注的一个重要问题。对此，曾经有三种不同意见：第一种意见认为，应当对全国人大及其常委会、国务院及其部门以及地方各级人大及其常委会和地方政府各自的立法权限进行一一列举。第二种意见认为，应当维护宪法的规定，不作进一步的明确。第三种意见认为，立法法应当尽量以列举方式，划出一块专门由法律予以规定的专属立法权限；同时，对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章的权限作出原则规定。经过反复研究，最后采用了第三种意见，即在划出全国人大及其常委会专属立法权限的基础上，对其他机关的权限作原则性规定。
五、划分专属立法权限的依据
宪法的规定是划分全国人大及其常委会专属立法权限的主要依据。我国宪法虽然没有明确、系统地规定全国人大及其常委会的专属立法权限，但宪法中各个方面相关的原则和分散的规定，仍然为确定专属立法权提供了依据。把握全国人大及其常委会专属立法权限的宪法依据需要从以下几个方面进行：
（一）宪法明确规定了应当由法律规定的事项
宪法共在45处明确规定了应当由法律规定的事项。具体有以下几种表述方式：（1）表述为“由法律规定”或者“以法律规定”的共12处。如宪法第三十一条规定，“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”；第五十九条规定，“全国人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定”；第九十七条规定，“地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定”。因此，特别行政区的基本法律、全国人大代表和地方各级人大代表选举法应当属于全国人大及其常委会的立法权限。（2）表述为“依照法律规定”或者“依照法律”的共28处。如宪法第二条规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”；第五十五条规定，“依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务”。这说明，有关人民管理国家事务、经济文化事务和社会事务的法律，公民服兵役和参加民兵组织的法律应当属于全国人大及其常委会的立法权限。（3）表述为“在法律规定范围内”等其他形式的共7处。如宪法第八条规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”这说明，有关农村集体经济组织劳动者经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜的法律应当属于全国人大及其常委会的立法权限。
（二）宪法第六十七条关于全国人大常委会职权中明确规定由全国人大常委会规定的事项
即该条第十五项：“规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度”；第十六项：“规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号”。因此，关于衔级、国家勋章和荣誉称号的法律，应当是全国人大常委会的专属立法权限。
（三）宪法虽未规定由全国人大及其常委会制定法律或者予以规定，但属于全国人大及其常委会职权范围内应当用法律调整的事项
宪法没有明确规定全国人大及其常委会对其行使的任何职权都可以制定法律，但显然，在职权范围内需用法律调整的事项，全国人大及其常委会都可以制定法律，这样才能保证其有效地行使各项国家权力。这类事项包括以下几方面：
1.宪法明确规定由全国人大及其常委会决定或批准的事项
宪法第六十二条规定，全国人大“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”，“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”，“批准省、自治区和直辖市的建置”，“决定战争和和平问题”；第六十七条规定，全国人大常委会“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”，“决定全国总动员或者局部动员”，“决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严”等。因此，预算法、缔结条约程序法、国防动员法、戒严法以及省、自治区、直辖市建置方面的事项等应当属于全国人大及其常委会的专属立法权限。
2.宪法明确规定由全国人大及其常委会实施监督的事项
宪法第六十二条规定，全国人大“监督宪法的实施”，“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”；第六十七条规定，全国人大常委会“监督宪法的实施”，“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”，“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”等。因此，对上述事项的立法属于全国人大及其常委会的专属立法权限，如2006年全国人大常委会通过的各级人大常委会监督法。
3.其他由全国人大及其常委会行使职权的事项
宪法第六十二条、第六十七条在分别列举全国人大及其常委会行使的各项职权的同时，还在第六十二条第十五项规定，全国人大行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”；在第六十七条第二十一项规定，全国人大常委会行使“全国人民代表大会授予的其他职权”。这说明，全国人大及其常委会除了有权就宪法第六十二条和第六十七条赋予的各项职权进行立法以外，必要时还有权为行使宪法所没有明确规定的其他职权而进行立法。
六、全国人大及其常委会专属立法权限的范围
根据宪法的规定，总结我国各方面的立法经验，2000年立法法第八条列举了10项只能制定法律的事项，2015年修改立法法，增加了一项，共11项只能由全国人大及其常委会制定法律的事项，分别是：
（一）有关国家主权的事项
主权是指国家具有的独立自主地处理自己对内和对外事务的最高权力。它具有两方面的特性，即在国内是最高的，对国外是独立的。国家主权的内容十分广泛，大致包括以下几方面：（1）政治主权，是指国家有权自主选择政治制度和社会制度，有权制定法律和内政外交政策，而不受任何国家、政府间组织或国家集团的侵犯和干预。（2）经济主权，是指国家在经济上处于独立地位，有权制定经济和社会发展的政策，有权开发、利用和处置自己的资源和财富，而不受任何外来干预。（3）领土主权，是指国家对其全部领土（包括领陆、领水、领空）拥有所有权、管辖权、支配权和自卫权，而不受任何外来侵犯。（4）对外主权，是指国家在国际上享有的独立权和平等权，享有独立的国际法律人格，具有平等的国际交往权和缔结条约权，独立自主地执行其对外政策。（5）属人主权，是指国家拥有对具有该国国籍的人所具有的管辖、支配和处置的权力。
从上述国家主权的内容看，全国人大及其常委会除对涉及国家政治制度、社会制度和经济制度的事项当然享有专属立法权限外，还应当对下列有关国家主权的事项享有专属立法权限：（1）国家领土。如对国家领土的构成、与邻国边界的划分等。这方面，全国人大常委会已制定了领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法等法律。（2）国防。国防是指国家为防备和抵抗侵略，保卫国家的主权统一、领土完整和安全所进行的军事活动，以及与军事有关的各方面的活动，具体内容包括国防制度、防空制度、兵役制度、军官服役制度、军衔制度、国防教育制度以及军事设施的保护等。这方面，全国人大常委会已制定了国防法、国防动员法、人民防空法、兵役法、预备役军官法、解放军现役军官服役条例、解放军军官军衔条例、军事设施保护法等法律。（3）外交。如同外国缔结的重要条约和协定、外交特权与豁免等。全国人大常委会已制定了缔结条约程序法、领事特权与豁免条例。（4）国籍。全国人大常委会已制定了国籍法。（5）中国公民出入境和外国公民入出境制度。全国人大常委会已制定了出境入境管理法。（6）国旗、国徽、国歌。国旗是国家的标志和象征。一个国家的主权和民族尊严往往通过国旗表现出来。国徽是一个国家的象征，它体现一个国家的历史传统，也表现该国家的政体和信仰。国歌是代表一个国家的歌曲，反映一个国家的传统和民族精神。有关国旗、国徽和国歌的事项都应当由宪法和法律加以规定。目前，全国人大常委会已制定了国旗法、国徽法。
需要注意的是，由法律规定的有关国家主权事项，是指国防、外交等事务中涉及国家主权的事项，必须制定法律。其中有些外交事务虽然涉及主权问题，但属于政府职权范围的事项，可以由国务院以行政法规规定，不一定必须制定法律。
（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权
根据宪法的规定，权力机关、行政机关、审判机关和检察机关是我国国家机构的重要组成部分，是行使国家权力，实现国家职能的核心力量。它们的产生方式、组织原则、职权范围和行使职权的具体程序直接反映我国国家机构的本质，反映各国家机构的力量是否能够掌握在人民手中，成为人民行使国家权力、实现国家职能的工具。因此，有关国家机构产生、组织和职权的事项必须由全国人大及其常委会制定法律予以规范。
目前，全国人大及其常委会已根据宪法，制定了选举法、代表法、全国人民代表大会组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人民代表大会议事规则、全国人大常委会议事规则等法律，对各级权力机关、行政机关、审判机关和检察机关的产生、组织和职权作出了较全面的规定。
（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度
1.民族区域自治制度是中国共产党运用马克思主义民族理论解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项重要政治制度
民族区域自治是指在中华人民共和国境内，在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。在我国，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。民族区域自治制度涉及保护少数民族的权利和国家的统一，必须由法律规定。现行有关民族区域自治的基本法是民族区域自治法。这部法律于1984年5月31日由第六届全国人民代表大会第二次会议通过。它依据宪法，对民族自治地方的建立和自治机关的组成、民族自治地方的自治权、民族自治地方的人民法院和人民检察院、民族自治地方的民族关系以及上级国家机关对民族自治地方的领导和帮助等内容作出了较全面的规定。
2.特别行政区制度是体现我国“一国两制”基本方针的重要政治制度
宪法第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”宪法的这一规定是“一国两制”方针的体现，据此设立的香港、澳门特别行政区具有不同于我国各省、自治区、直辖市等一般行政区域的法律地位，在特别行政区内实行不同于内地的政治、社会和经济制度，而这些特殊的制度将按照具体情况由全国人民代表大会制定法律予以规定。根据宪法的规定，第七届全国人民代表大会第三次会议于1990年4月4日通过了香港特别行政区基本法；第八届全国人民代表大会第一次会议于1993年3月31日通过了澳门特别行政区基本法。这两部基本法律对中央和香港、澳门特别行政区的关系，香港、澳门居民的权利和义务，香港、澳门政治体制中的行政长官、行政机关、立法机关、司法机关、区域组织、公务人员，香港、澳门经济体制中的财政、金融、贸易、工商业、土地契约、航运、民用航空，香港、澳门的教育、科学、文化、体育、宗教、劳工和社会服务，以及香港、澳门的对外事务等事项作出详尽和完备的规定。此外，为进一步贯彻“一国两制”的方针，维护国家的主权和领土完整，保持香港、澳门地区的繁荣和稳定，全国人大常委会依据宪法和香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法，还分别于1997年和1999年通过了香港特别行政区驻军法和澳门特别行政区驻军法，对中国人民解放军进驻香港、澳门的有关事项作出规定。
3.基层群众自治制度是社会主义民主政治的一个重要方面
它的基本内容是，在城市和农村基层设立居民委员会和村民委员会，由群众实行自我管理、自我服务、自我教育，实行直接民主。宪法第一百一十一条规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”，“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”，居民委员会、村民委员会“办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”。这一规定表明，居民委员会、村民委员会是城乡居民自己组织起来，进行自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织。办好居民委员会和村民委员会是广大基层群众直接行使当家作主权利的重要途径。实行基层直接民主涉及十分普遍的和绝大多数公民的基本权利。其中，仅在农村实行村民自治，就涉及九亿农民的权利。能否办好基层群众自治，与能否更好地发展社会主义民主休戚相关。因此，将宪法规定的基层群众自治制度进一步具体化，应当属于全国人大及其常委会的专属立法权限。目前，全国人大及其常委会已制定了居民委员会组织法，制定和修订了村民委员会组织法，对城乡基层自治制度作了较详细的规定。
（四）犯罪和刑罚
犯罪是具有社会危害性和刑事违法性并且应受刑事惩罚的行为。判断社会成员的行为是否为犯罪，涉及两个方面的重大问题：一方面，涉及对国家政治、经济、文化制度和社会秩序保持最低限度的稳定和安全的标准的认定；另一方面，涉及对每个社会成员行为最大限度自由的标准的认定。如何科学和适当地认定这两项标准，直接关系到国家和社会的安危，关系到全体社会成员的权利能否得到保障。因而规定社会成员的行为是否为犯罪的权力当然属于国家的最高权力机关或者立法机关。这也是世界各国刑事立法的普遍做法。不少国家甚至在宪法中明确规定了罪刑法定原则。罪刑法定原则的内容之一，就是何种行为是犯罪只能由法律规定，法无明文规定不为罪。全国人大1979年制定并于1997年进行修订的刑法，就确立了罪刑法定原则，以刑法所保护的各类社会关系为标准，对各个罪名作出详尽规定。从1998年到2011年，全国人大常委会又根据惩治犯罪的需要，先后通过了《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》和八个刑法修正案，对刑法作出修改补充。
刑罚是统治阶级以国家名义惩罚犯罪的强制方法。它以公民的基本权利为直接指向，涉及对公民或者法人财产权、自由权乃至生命权的限制和剥夺，是以国家强制力为后盾的最严厉的处罚措施。各国刑事立法的基本规律是，非经法律乃至宪法的规定，任何公民的基本权利不得被限制和剥夺。我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，为维护社会秩序，保护人民利益，保护社会主义经济基础，保护生产力，对严重危害社会的行为，必须处以刑罚。但以何种刑罚去惩罚犯罪则是一项严肃的国家行为和国家权力，必须由国家法律予以规定。我国现行刑法确立的刑罚种类分为主刑和附加刑，主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑；附加刑包括罚金、剥夺政治权利、没收财产和驱逐出境。
（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚
公民的政治权利和人身自由是宪法直接保护的公民的基本权利，依法享有政治权利和人身自由也是公民得以行使其他各项权利的前提和基础。因此，对公民政治权利的剥夺、人身自由的限制必须以法律的形式予以规定。这里的“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”，是指对有严重违法或者犯罪行为的公民设定剥夺政治权利、限制人身自由的强制措施和处罚，而不是指普遍地剥夺公民的某种权利或者限制公民的人身自由。任何人、任何机关和任何法律都不能随意剥夺公民的权利和自由。公民只有在违法犯罪之后，剥夺或者限制权利和自由的措施和处罚才适用于他。
1.对公民政治权利的剥夺的强制措施和处罚
政治权利是公民依照宪法和法律享有的参加国家管理、进行政治活动和表达个人意见的权利。宪法第三十四条规定，“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”；第二条规定，人民“通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”；第三十五条规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”；第四十一条规定，公民对国家机关或者国家工作人员，以及他们的违法失职行为，有提出批评、建议、申诉、控告或者检举的权利。这些规定说明，我国公民享有的政治权利包括：选举权和被选举权；担任国家机关职务的权利；担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利；言论、出版、集会、结社、游行、示威的权利。
上述公民的政治权利是十分广泛而重要的。充分保证公民享有各项政治权利是实现亿万人民当家作主、行使国家权力的保证，因而对公民政治权利的剥夺必须十分严肃和慎重。宪法第三十四条在规定公民选举权和被选举权的同时规定，“但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法第三条规定，“依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权”。这些规定表明，对公民政治权利的剥夺只能由法律予以规定，即只能由全国人大及其常委会制定法律予以规定。目前，我国对公民政治权利的剥夺仅限于全国人大及其常委会刑事立法的范围。刑法第五十六条规定：“对于危害国家安全的犯罪分子应当附加剥夺政治权利；对于故意杀人、强奸、放火、爆炸、投毒、抢劫等严重破坏社会秩序的犯罪分子，可以附加剥夺政治权利。”从这一规定可以看出，我国刑事立法对附加适用剥夺政治权利的规定是十分严格的，它只适用于那些犯罪性质严重、危害性极大的刑事犯罪分子。
2.限制人身自由的强制措施和处罚
公民的人身自由是行使其他一切权利和自由的基础。对公民的人身自由予以保障不仅是各国法律的职责，而且各国宪法都首先对保护公民的人身自由作出详细规定。最早对公民人身自由给予确认的是英国1215年的《自由大宪章》，它规定任何自由民非经本国法律判决，不得被逮捕、监禁或者加以伤害。法国1789年的《人权宣言》规定，“任何人都不应处于奴役之中。”美国宪法第五条修正案规定，“不依正当法律程序，不得剥夺公民的生命、自由和财产”。其他一些国家的宪法都有类似的规定。
总结全国人大及其常委会的立法实践，我国法律对违法公民设定限制其人身自由的方式可以分为两类：一类是以强制措施方式限制公民人身自由；另一类是以处罚方式限制公民人身自由。
第一，限制公民人身自由的强制措施必须由法律规定。强制措施包括刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的强制措施以及行政强制措施。限制公民人身自由的刑事强制措施以及民事诉讼和行政诉讼的强制措施必须由法律予以专门规定，是没有疑问的。因为这些强制措施是国家司法制度中的重要内容，对保证公民的人身自由和司法公正都具有重要意义。它们只能由全国人大及其常委会制定法律予以规定，其他任何机关和团体都无权以法规和规章形式予以规定。现行的刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法和行政强制法对这些强制措施作出了规定。
第二，限制公民人身自由的处罚必须由法律规定。限制公民人身自由的处罚的种类，包括刑事处罚、司法处罚、行政处罚。剥夺公民人身自由的刑罚和限制公民人身自由的司法拘留都由全国人大制定的基本法律予以规定，已成为一项严肃的司法制度，因而对这些措施的适用也是严格而有限的。在行政管理工作中，比较多地存在的，是以限制公民人身自由的方式进行行政处罚。由于限制人身自由的处罚适用较为普遍，更由于人身自由是公民的一项最基本的权利，因而规定对这一处罚的设定权必须十分严格。八届全国人大第四次会议审议通过的行政处罚法第九条规定，“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”；第十条规定，“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”；第十一条规定，“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚”。行政处罚法的这些规定表明，限制公民人身自由的处罚只能由全国人大及其常委会制定法律予以规定，是法律的专属权力，任何行政法规和地方性法规都无权规定限制公民人身自由的处罚。这充分表明，我们国家是十分重视保护公民的人身自由的。
立法法规定，对公民政治权利的剥夺、限制公民人身自由的强制措施和处罚，只能由法律规定，目的是保护公民合法的政治权利和人身自由。至于依法保障公民合法权利和自由的事项，法规当然可以规定。
（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度
税收是国家为提供社会公共服务需要，依照法律规定和法定程序向居民或非居民进行的金钱或实物课征。税收是财政收入的基本形式，既是国家治理体系的基础和物质保障，也是国家治理的重要手段。同时，税收应来之于民、用之于民，税种的设立、税款的征收、收入的使用，直接关系纳税人的切身利益，关系人民的福祉，应由代表人民行使国家权力的立法机关以法律的形式予以规范。在资本主义国家，决定税收是议会的一项专属权力。早在英国资本主义发展初期，就有“不出代议不纳税”的说法。在英国，议会享有财政权，征税必须经议会同意是一项基本的宪法原则。美国和法国的宪法都规定，议会是决定税收的唯一机关。
本项是为落实税收法定原则新修改增加的一项内容。税收法定是我国宪法所确立的一项基本原则。宪法第五十六条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”根据宪法规定，无法律规定，无纳税义务；无法律规定，无权征税。税收法定原则在税收征收管理法和修改前的立法法等法律中也有体现。税收征收管理法第三条规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。修改前的立法法第八条第八项规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”事项只能制定法律。
按照宪法和修改前立法法的规定，税收立法权属于全国人大及其常委会。但改革开放初期，考虑到税收制度的建立、完善面临错综复杂的情况，同时缺少相关经验，全国人大及其常委会先后出台了两个授权决定，授权国务院对经济体制改革和对外开放，包括税收制度改革，根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例。这两个授权决定是《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》（1984年出台，已于2009年6月废止）和《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》（1985年）。由此，目前现行18个税种中，除个人所得税、企业所得税、车船税由法律规定征收外，其余15个税种由行政法规规定。从实际效果看，国务院根据授权制定税收条例，对我国基本形成多税种、多环节、多层次的税收体系发挥了重要作用；但与此同时，这一税收制度架构与税收法定原则有相当大的差距，也不符合法治精神，其缺陷和负面影响日益显现。近年来，一些全国人大代表和政协委员也提出议案、建议或提案，建议尽快落实税收法定原则，将现行有关税收条例上升为法律。党的十八届三中全会决定提出了落实税收法定原则的明确要求，贯彻落实这一要求，加快税收立法进程，将现行税收条例上升为法律的时机已经成熟。
在提交2014年12月全国人大常委会审议的立法法修正案草案二审稿中，将税收制度单列一项，规定“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。但在常委会会议审议中，对此提出了不同的意见。关于税收制度在立法法第八条中的位置，第一种意见认为，将税收基本制度与基本经济制度、财政制度等在一项中规定是适当的，不宜将其单独出来与上述事项并列规定。第二种意见认为，税收固然是财政收入的重要来源，但更重要的属性是对公民财产的无偿、强制征收，从保护公民权利的角度，应当将税收放在第八条第五项关于公民政治权利和人身权利事项之后。关于税收制度的表述，有意见认为，将“税收基本制度”细化后缺乏弹性，建议慎重；有的建议进一步完善，修改为“税种的设立和取消，纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收优惠等税收基本要素，以及税收征收管理等税收基本制度”。第三种意见认为，将税种与其他几项税收要素并列不够科学，税种实际上包括纳税人、征税对象、计税依据和税率。还有的意见认为，税率调整是宏观调控的重要手段之一，需要根据情况适时调整；关税等涉及的货品种类很多，其税目、税率都由法律规定无法做到。在根据常委会审议意见进行修改后提交十二届全国人大三次会议审议的立法法修正案草案中，将税收基本制度的内容移至该条第六项，规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”。
在十二届全国人大三次会议审议过程中，一些代表提出，将税收基本要素，特别是税率予以明确列举。经过慎重研究，修改决定将“税收基本制度”的表述修改为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。根据这一规定，凡是单行税法都要对税率作出规定，比如企业所得税法，在设立这一税种的同时，规定税率为25%；明确税率由法律规定，并不排除税收单行法律同时明确由国务院对具体税率作出调整，比如车船税法，在规定税目税额的同时，相应也规定了幅度，并授权国务院或者地方可以在幅度内确定具体税额或者调整。立法法的上述修改，是落实“税收法定”原则的一大进步，对今后单行税收立法具有重要意义。
为切实落实税收法定原则，全国人大常委会法工委牵头起草了贯彻落实税收法定原则的实施意见，2015年3月该实施意见已经党中央审议通过。实施意见明确，开征新税的，应当通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律，同时对现行15个税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出了安排。根据实施意见，在2020年前将完成相关立法工作：一是不再出台新的税收条例；拟新开征的税种，将根据相关工作的进展情况，同步起草相关法律草案，并适时提请全国人大常委会审议。二是与税制改革相关的税种，将配合税制改革进程，适时将相关税收条例上升为法律，并相应废止有关税收条例。在具体工作中，有一些税种的改革涉及面广、情况复杂，需要进行试点，可以在总结试点经验的基础上先对相关税收条例进行修改，再将条例上升为法律。三是其他不涉及税制改革的税种，可根据相关工作进展情况和实际需要，按照积极、稳妥、有序、先易后难的原则，将相关税收条例逐步上升为法律。四是待全部税收条例上升为法律或废止后，提请全国人民代表大会废止《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。五是全国人大常委会将根据上述安排，在每年的立法工作计划中安排相应的税收立法项目。按照实施意见的要求，落实税收法定原则的改革任务，将力争在2020年前完成，将税收暂行条例上升为法律或者废止，并相应废止《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，这是一项艰巨的任务。在此期间，全国人大的授权决定仍然有效；国务院可以根据客观情况变化和税制改革需要，依据授权决定和相关税收条例的规定，对相关税收政策进行必要的调整和完善。
（七）对非国有财产的征收、征用
征收和征用是两个不同的法律概念。征收是指为了公共利益需要，国家将私人所有的财产强制地征归国有；征用是指为了公共利益需要而强制性地使用公民的私有财产。征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变。征收是国家从被征收人手中直接取得所有权，其结果是所有权发生了转移；征用则主要是紧急情况下对私有财产的强制性使用，一旦紧急情况结束，被征用的财产应返还原权利人。
2000年立法法规定，对非国有财产的征收只能制定法律。当时作出这样的规定，主要是考虑对非国有财产的征收，涉及对公民、法人和其他组织财产所有权的转移。财产权是公民的一项基本权利，非依法律的规定不得被侵犯。这一权利早已被世界各国的宪法所肯定。如，法国的《人权宣言》第十七条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，否则任何人的财产不能被剥夺。”比利时王国宪法第十一条则规定：“任何人的财产不受剥夺。但出于公共利益的需要，经法律规定其范围及程序，并预先付给公平补偿者，不在此限。”我国宪法在保护国有财产的同时，也十分注重保护其他公共财产和公民个人的合法财产。宪法第十条第二款规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。第十三条第一款、第二款规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯”；“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。这些规定表明，集体经济组织以及公民个人或者其他组织合法拥有非国有财产是一项宪法权利，受宪法保护。非国有财产与国有财产仍然是有严格区别的，任何组织或者个人，即使以国家的名义，也不得随意对非国有财产予以征收，使之国有化。国家为了公共利益的需要，对非国有财产实行征收，必须由法律规定。
2004年宪法修正案为了正确处理私有财产保护和公共利益需要、公民权利和国家权力之间的关系，确立了依法征收、征用制度。宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这次立法法修改，根据2004年宪法修正案的规定，在原立法法“对非国有财产的征收”之后，增加了“征用”。
对非国有财产实行征收、征用，通常情况是适应国家出现的紧急情况和特殊需要而采取的措施。比如，国家处于战争、戒严状态，发生严重的自然灾害或者需要修建大型工程项目等情况出现时，为保护公共利益，才可以对非国有财产实行征收、征用。在正常情况下，不能对非国有财产进行征收、征用。为了将征收、征用限制在非常必要的情况下，立法法根据宪法将对非国有财产的征收、征用的事项列为全国人大及其常委会的专属立法权。
目前，还没有一部统一的对非国有财产征收的法律，但有关法律已有所规定。比如，外资企业法第五条规定：“国家对外资企业不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对外资企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。”军事设施保护法第十三条规定：“军事禁区、军事管理区范围的划定或者扩大，需要征收、征用土地、林地、草原、水面、滩涂的，依照有关法律、法规的规定办理。”
对于非国有财产的征用，虽然也没有一部统一的法律，但许多法律对征用作了明确的规定。如，物权法第四十四条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”土地管理法第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”此外，突发事件应对法、国防法、国防动员法、传染病防治法、反间谍法、农村土地承包法、草原法、渔业法、归侨侨眷权益保护法、电力法、戒严法等多部法律都明确规定了对非国有财产的征用及补偿。
（八）民事基本制度
“民事基本制度”即指民事活动中最主要的民事行为准则。民事活动是经济和社会生活中最广泛、最活跃的方面，因而有关规范各类民事活动的规则也是丰富多样的。但为保证国家经济和社会生活的和谐、有序，维护和促进国内市场的统一，对事关全体社会成员利益和国内市场统一的重要民事制度，必须由最高国家权力机关统一立法。
民事基本制度包括以下几个方面：（1）有关民事主体资格的制度。如有关自然人、法人以及合伙的制度。这方面，全国人大及其常委会已制定了民法通则等法律，对各类民事主体资格予以规范。（2）有关物权方面的制度。如有关财产所有权、共有权、相邻权、担保权、抵押权、留置权、国有企业经营权、土地使用权、房地产权等方面的制度。目前，除民法通则对上述物权内容进行规范外，全国人大及其常委会还制定了物权法、担保法、土地管理法、城市房地产管理法等法律，对各类物权制度予以规范。（3）有关知识产权方面的制度。如有关著作权、专利权、商标权等方面的制度。目前，全国人大常委会已制定了著作权法、专利法、商标法等法律，对各类知识产权内容进行规范。（4）有关债权方面的制度。全国人大已制定了合同法，对各类合同制度作出规定；全国人大常委会制定了侵权责任法，对侵权责任作出规定。（5）有关婚姻家庭、收养、继承等方面的制度。这方面，全国人大及其常委会已制定了婚姻法、收养法、继承法等法律，对相关内容予以规范。
（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度
1.基本经济制度
经济制度是指一定历史阶段占统治地位的生产关系的总和。基本经济制度是经济制度中占统治地位、对经济基础的性质起决定作用的那部分。其内涵包括两个方面：一是生产资料所有制的形式；二是由生产资料所有制形式所决定的分配形式。
宪法第六条规定了社会主义初级阶段我国的基本经济制度，即“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”。宪法第七条规定，“国有经济是国民经济的主导力量”；宪法第十一条规定，“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”。这说明，在社会主义基本经济制度中，国有经济占主导地位，但个体经济、私营经济作为“多种所有制经济”的内容，已成为国家基本经济制度的重要组成部分。
基本经济制度是一项十分重要的国家制度，它直接影响和决定着国家的政治制度等上层建筑，影响和决定着国家和社会的性质。目前，除宪法的有关规定外，全国人大及其常委会已就基本经济制度进行了大量立法。比如，制定了全民所有制工业企业法、外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、个人独资企业法、合伙企业法、公司法等法律，对各种所有制形式及其分配制度作出规定。
2.宏观调控的基本制度
为有效地组织、领导和管理经济活动，保证国民经济的持续和健康发展，不断改善人民生活，国家必须使用各种杠杆对经济的运行进行宏观调控。宪法第十五条规定，“国家加强经济立法，完善宏观调控”，“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”。这一规定表明，有关宏观调控方面的制度，必须由国家统一立法。具体来说，主要包括以下几个方面：
第一，有关财政的基本制度。财政是国家凭借政治权力，直接、强制和无偿地参与社会产品和国民收入的分配和再分配的手段。它直接涉及中央与地方、国家与企业事业单位、国家与公民个人之间的分配关系。积极、健康的国家财政是巩固社会主义经济制度，促进国民经济发展，维持上层建筑有效运作，服务于改革开放和现代化建设的重要保障。因此，有关财政制度的事项必须由国家法律予以统一规定。这方面，全国人大及其常委会已制定了预算法和加强中央预算审查监督的决定等法律，对国家的预算分配、预算管理和预算监督职权作出规定。
第二，有关海关的基本制度。海关是代表国家对进出关境活动实施监督管理的机关，其任务是依法监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮资物品和其他物品，征收关税和其他税费，查缉走私和办理其他海关业务。在国境线上依法统一行使海关职权，加强海关监督管理，是维护国家主权和利益，促进对外经济贸易和科技文化交往，保障社会主义现代化建设的重要条件。因此，有关海关制度的事项必须由全国人大及其常委会统一立法，任何地方权力机关和行政机关都不得就此制定地方性法规和政府规章。目前，全国人大常委会已制定了海关法，对国家海关制度作出规定。
第三，有关金融的基本制度。金融是各种金融机构之间以及它们与公民、个人或者其他组织之间，从事的货币发行、信贷、结算、信托、保险、票据贴现、汇兑往来、证券交易等活动。我国的金融体系是由中央银行、专业银行和其他金融机构组成的。对金融活动的统一和有效管理，是巩固公有制为基础的社会主义经济制度，落实国家的经济政策，协调经济发展，保持社会稳定，改善人民生活和促进对外金融交往的重要保证。因此，有关金融基本制度的事项应当由国家统一立法。改革开放以来，全国人大及其常委会十分重视金融立法，已制定了中国人民银行法、商业银行法、票据法、保险法、证券法等法律。
第四，有关外贸的基本制度。外贸即对外贸易，是在国家的统一管理下依法组织货物进出口、技术进口和国际服务贸易的活动。积极发展对外贸易，促进货物进出口与技术进口，开展国际贸易服务，是保证社会主义市场经济健康发展，促进和发展同其他国家和地区贸易关系的重要条件。但是，发展对外贸易，必须由国家制定和实行统一的对外贸易制度，以遵循平等互利的原则，依法维护公平、自由的对外贸易秩序，保障对外贸易经营者的经营自主权。因此，有关外贸的基本制度应当由全国人大及其常委会统一立法。1994年，全国人大常委会已制定了对外贸易法，对有关外贸的基本制度作出规定。
此外，有关税收的基本制度也属于宏观调控的基本制度，修改后的立法法已将税收制度单列一项，作为本条第六项专门规定。
（十）诉讼和仲裁制度
1.诉讼制度
诉讼是指司法机关在当事人和其他诉讼参与人参加下，依照法定程序，为解决当事人的权利和义务而进行的活动。诉讼制度则是国家关于诉讼程序和诉讼方式的统一规定。
按照解决当事人权利和义务性质的不同，诉讼可以分为刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼三种类型。在我国，公民的政治权利、人身自由权利和财产权利等基本的权利和自由都是由宪法直接规定的。而诉讼要解决的就是公民的基本权利和义务。解决的程序和方式当然应由法律规定。
2.仲裁制度
仲裁是指专门的仲裁机构对平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的经济纠纷以及其他有关利益纠纷进行公正裁决的行为。仲裁制度是指对有关仲裁机构、仲裁协议、仲裁程序等仲裁事项的统一规定。仲裁机构的性质虽与公安司法机关有所区别，但仲裁行为与司法行为一样，应当体现国家与社会的公道和正义，因此，国家有关仲裁制度的事项也必须是统一的，应当由最高立法机关制定统一的规范。目前，全国人大常委会已制定了仲裁法，对国家的仲裁制度作出规定。
（十一）必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项
本项是对全国人大及其常委会立法权限的“兜底性”规定。在制定立法法的过程中，不少地方和部门提出，“其他事项”的规定在理论和实践中都不好把握，不利于准确理解地方立法权限的范围，应当对全国人大及其常委会的立法权限以列举方式全部作出具体明确的规定。经过反复研究，多数意见认为，对全国人大及其常委会的专属立法权限以列举方式作出明确规定是必要的，也是可行的。但是，由于我国是单一制国家，保证中央对国家的统一领导，维护国家法制的统一，是国家的一项基本任务，也是制定立法法的宗旨；由于我国的市场经济正处于建立和发展阶段，体制改革需要一个长期的过程，法制还很不完备，有些事项马上由全国人大及其常委会制定，法律条件还不成熟；又由于我国历史上长期实行中央集权，对如何清楚地进行权限划分，并且使这种权限划分既有利于维护国家的统一，又能充分调动地方的积极性，还没有足够的经验，因此，对全国人大及其常委会的专属立法权限完全作出清楚和排他性的列举还有困难。比较符合实际的做法是，根据宪法，将已被实践证明必须由全国人大及其常委会制定法律的重大事项，明确列举出来。同时，为保证中央对国家的统一领导和国家法制的统一，保证全国人大及其常委会能够始终有效地行使最高国家权力，对其立法权限保留一项“兜底性”的规定，又是十分必要的。
允许对“其他事项”进行立法也是宪法赋予全国人大及其常委会的重要职权。宪法第六十二条用十五项内容列举了全国人大行使职权的范围。其中，前十四项都是以具体明确列举的方式规定了全国人大的职权，但考虑到全国人大作为最高国家权力机关的地位和作用，难以对其权限作出全部列举，因此，第十五项规定，全国人大有权行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。根据这一规定，全国人大认为应当由自己行使的，全国人大有权行使，其中凡需要制定法律的，全国人大都有权进行立法。
只能由全国人大及其常委会制定法律的“其他事项”的内容包括两个方面：
一方面，在宪法明确规定的45处应当由法律规定的事项中，除了已经被本条前九项明确列举为专属立法权的事项以外的事项，都应当属于专属立法权的“其他事项”范围。比如，宪法第十八条规定，“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的合作”；第十九条规定，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”；第四十四条规定，“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度”；等等。本条虽然没有将外国企业和其他经济组织或者个人在中国的投资、合作的事项，集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量举办教育事业的事项，以及企业事业单位职工和国家机关工作人员退休制度的事项等内容，明确列举为专属立法事项，但依据宪法的规定，这些事项只能由全国人大及其常委会制定法律予以规定。因而应当将这些事项纳入专属立法权中“其他事项”的范围。
另一方面，宪法虽然没有规定某一事项应当制定法律，但有关法律规定该事项应当由法律规定的，这一事项就应当属于专属立法权中“其他事项”的范围。比如，枪支管理法第三条第一款规定：“国家严格管制枪支。禁止任何单位或者个人违反法律规定持有、制造（包括变造、装配）、买卖、运输、出租、出借枪支。”这说明，有关单位或者个人持有、制造、买卖、运输、出租和出借枪支的事项，只能由法律予以规定。再比如，国家赔偿法第五条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。”这一规定说明，国家机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，国家应当予以赔偿，而国家不承担赔偿责任的情形，只能由法律予以规定。
七、专属立法权以外的事项，全国人大及其常委会仍可以制定法律
全国人民代表大会及其常务委员会专属立法权的事项，是指只能由法律规定的事项，不是全国人民代表大会及其常务委员会只能对这些事项制定法律。只能由法律规定的事项与只能对某些事项制定法律，是不同的概念。法律规定的事项要比只能由法律规定的事项广泛。现在已制定的法律中有许多是专属立法权范围以外的事项，如教育、环境保护等方面的法律。区别在哪里呢？专属立法权所列的事项，法规不能规定，在尚未制定法律前，法规只有根据授权才能规定；而不属于专属立法权的事项，在没有制定法律之前，原则上法规可以先规定，不需要授权。由法律规定的事项是列举不尽的，凡是需要制定规范的事项，都可以制定法律。
划出专属立法事项只是说明，这些专属事项只能由全国人大及其常委会制定法律，其他国家机关非经授权不得对上述专属事项予以规范。但这并不意味着，全国人大及其常委会只能在专属立法权范围内开展立法，对专属立法权之外的其他事项，比如有关教育、科学、文化、卫生、体育、环境保护等社会生活各个方面的事项，全国人大及其常委会仍然可以制定法律。实际上，全国人大及其常委会在这些方面也已经制定出相当多的法律。在专属立法权之外，法规先作了规定的，不妨碍制定法律；法律制定后，应当以法律为准，与法律相抵触的无效。
相关规定
《宪法》第十条、第十三条、第六十二条、第六十七条；《全国人民代表大会组织法》；《国务院组织法》；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》；《人民法院组织法》；《人民检察院组织法》；《民族区域自治法》；《香港特别行政区基本法》；《澳门特别行政区基本法》；《城市居民委员会组织法》；《村民委员会组织法》；《刑法》；《刑事诉讼法》；《行政强制法》；《行政处罚法》；《个人所得税法》；《民法通则》；《物权法》；《侵权责任法》；《民事诉讼法》；《行政诉讼法》；《仲裁法》；《预算法》；《海关法》
第九条 【授权国务院制定行政法规】
本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。
条文主旨
本条是关于全国人大及其常委会对专属立法权范围内的事项授权国务院制定行政法规的规定。
条文解读
一、授权立法的范围
本条规定的授权立法，是指全国人大及其常委会对专属立法权范围内的事项作出决定，授权国务院制定行政法规的活动。
在立法法制定过程中，有一种意见认为，立法法规定的授权立法，应当既包括专门作出授权决定的授权，又包括法条授权。经反复研究，最后没有采纳这一意见。主要考虑是：第一，法律规定要求有关机关作出规定的，性质不尽相同。有些本来应由法律规定，但因制定该法律时，由法律作统一规定的条件还不太成熟，所以授权有关机关作规定。也有一些本来就不是法律作规定的，而是为保证法律的贯彻执行，要求有关机关制定相应的规定，这种情况并不是一种授权，而是一种义务性规定。所以，如何区分法律中哪些规定属于授权，哪些不属于授权，比较困难。第二，根据法条授权制定有关规定，将其归于执行法律，不作为授权立法看待，有利于加强对专门决定的授权的规范。
二、授权主体
授权主体，就是有权作出授权决定，赋予其他国家机关行使某种立法权的国家机关。在立法法的制定过程中，对哪些主体可以作出授权，有三种不同意见：一种意见认为，凡是有权制定法律、法规、规章的机关，都可以授权其他机关行使部分权力。另一种意见认为，只有国家权力机关才能授权其他机关行使部分权力，行政机关的行政法规、规章制定权本身就是授权立法权，不能再授权其他机关行使。第三种意见认为，只有全国人大及其常委会才能授权其他机关行使部分立法权，其他机关的立法权不是本身固有的，是国家通过宪法和法律授予的，因此，不能转授权给其他机关行使。立法法只规定，全国人大及其常委会可以作出授权决定，将全国人大及其常委会的部分专属立法权授予其他有关机关行使。
根据立法法，只有全国人大及其常委会才能成为授权主体。这是因为，根据宪法规定，全国人大及其常委会行使国家立法权。国家立法权具有最高性、主权性、独立性的特点，因此，它可以派生其他立法权。虽然国务院可以制定行政法规，省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定和批准地方性法规，民族自治地方人民代表大会可以制定自治条例和单行条例，国务院各部门和有关地方政府可以制定规章，但行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的制定权不是国家立法权，其本身是国家授予的，不具有派生其他立法权的功能，不能授权其他机关行使立法权。因此，国务院和省、自治区、直辖市人大及其常委会、民族自治地方的人民代表大会、国务院各部门和有关地方政府，不能成为授权主体。
三、被授权主体
被授权主体，是指被授予立法权的机关。在立法法的制定过程中，对哪些主体可以成为被授权主体，曾有不同意见。一种意见认为，全国人大及其常委会只能授权国务院。另一种意见认为，不应限于国务院，下一级国家权力机关和全国人大及其常委会认为有必要授予的机关，都可以授予。经过反复研究，立法法本条规定，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，就专属立法权范围内的部分事项，先制定行政法规。根据这一规定，对于全国人大及其常委会专属立法权范围内的部分事项，被授权主体只能是国务院。主要考虑是：第一，除全国人大及其常委会的专属立法权外的事项，如果没有制定法律、行政法规，可以先制定地方性法规。这个问题立法法中已有规定。第二，只能制定法律的事项，都是政治、经济等基本制度，如果制定法律的条件不成熟，可以授权国务院制定行政法规，有利于中央对改革的领导，也有利于法制的统一。第三，如果是因为个别地方特殊情况的需要，可以对该地方进行授权，但不宜作为一项基本制度确定下来。
四、授权事项的范围
国务院可以获得授权的范围，是全国人大及其常委会专属立法权范围内尚未制定法律而又可以授权的事项。具体包括以下几层含义：（1）授权的范围是全国人大及其常委会专属立法权范围内的事项。对于属于全国人大及其常委会专属立法权范围的事项，国务院无权制定行政法规。如果要制定行政法规，就应当取得授权。（2）该事项必须是全国人大及其常委会尚未制定法律予以调整的。如果已经制定法律，就无需授权。（3）该事项必须是由全国人大及其常委会制定法律的条件还不成熟。制定法律条件成熟的事项，就应当直接制定法律，也无需授权。（4）该事项应当是亟需制定法规予以调整的，如果不及时通过授权立法予以调整，将影响到国家政治、经济和社会生活的一个方面乃至全部，影响国务院行政管理工作的顺利进行。（5）该事项必须是可以授权的。专属立法权范围内有些事项在任何情况下都只能由全国人大及其常委会制定法律，而不得授权国务院制定行政法规。
在本法第八条所列举的专属立法权中，绝大多数已有法律的规定。比如，在国家主权方面，已有缔结条约程序法、国防法、兵役法等；在国家机构的产生、组织和职权方面，已有国务院组织法和地方组织法等；在特别行政区制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度方面，已有香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法、民族区域自治法和村委会组织法、居委会组织法等；等等。除去已有法律规定的事项外，下列事项也不能授权国务院制定行政法规：一是有关犯罪和刑罚的事项；二是对公民政治权利的剥夺和限制公民人身自由的强制措施和处罚的事项；三是有关司法制度的事项等。为什么这些事项不能授权呢？
第一，在我国，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人大和地方各级人大。全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人大常委会是它的常设机关，全国人大及其常委会集中了全体人民的意志和利益，是全体人民的代表机关。因此，有关全体公民基本权利和人身自由的事项，应当由最高国家权力机关决定。而犯罪与刑罚涉及公民的基本权利和自由，其立法权只能属于全国人大及其常委会，不应让渡和转授。
第二，对公民政治权利的剥夺、限制公民人身自由的强制措施和处罚，也是涉及公民基本权利和自由的事项，其立法权也只能专属于全国人大及其常委会。虽然刑法已将剥夺政治权利作为刑罚的一种予以规定，但是，由于言论、出版、集会、结社、游行、示威等政治权利和自由，是公民十分重要的权利，对公民违法行为剥夺政治权利的处罚只能由全国人大及其常委会设定，任何机关都不得擅自设定剥夺政治权利的处罚。在实践中，适应形势发展的需要，有可能除了刑法规定的现有犯罪种类以外，还需要对新的罪名设定剥夺政治权利的处罚；在特殊情形下，有可能还需对某一危害社会但又不足以构成犯罪的行为规定剥夺政治权利的处罚，但是，这种处罚的设定权只能专属于全国人大及其常委会，而不得授予其他任何机关。
第三，对有关司法制度事项的立法，全国人大及其常委会不得进行授权。司法制度包括两个方面的内容，一是有关司法机关的产生、组织和职权方面的制度。包括人民法院、人民检察院的产生、组织和职权制度，以及公安机关、国家安全机关在司法程序中的侦查制度。二是有关诉讼的制度。包括刑事诉讼程序、民事诉讼程序、行政诉讼程序中诉讼原则、诉讼法律关系、侦查制度、起诉制度、证据制度、辩护制度、审判制度、法律监督制度和执行制度等内容。由于人民法院、人民检察院都由人大产生，对人大负责，受人大监督，在行使职权方面，人民政府与人民法院和人民检察院之间没有领导和被领导、管理和被管理的关系；也由于国家的侦查、审判和检察工作直接体现了社会的正义和公道，与全体公民的基本权利和自由密切相关，因此，有关人民法院、人民检察院的产生、组织和职权制度，有关公安机关、国家安全机关与诉讼程序的职权制度，以及诉讼程序中各项制度的事项，只能由全国人大及其常委会制定法律予以规范，而不得授权。
五、全国人大及其常委会1984年和1985年对国务院的授权
1984年和1985年，全国人大及其常委会曾两次作出决定，在立法问题上，对国务院进行授权，这两次授权对我国改革开放以来的立法工作产生了重大影响。
1984年9月18日，六届全国人大常委会第七次会议决定，“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议”。在国外，有关税收事项的立法权是专属于议会的。在我国，如何确定公民的纳税义务，也必须由全国人大及其常委会予以规定。上述授权基于的情况是，相关税制改革方面的事项由法律进行规定的条件不成熟，但在实践中又需要对一些改革措施予以规范，并为制定法律积累经验，因此，人大常委会将这一专属立法权的事项授予国务院行使。但这项授权是十分慎重和严格的。全国人大常委会在授权决定中要求，国务院根据授权制定的税收条例，只能以草案形式发布，并需要根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。1985年4月10日，六届全国人大第三次会议作出决定，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的有关问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。这是一项范围相当广泛的授权。根据授权决定，在经济体制改革和对外开放方面，国务院根据宪法，既可以对应当由全国人大及其常委会制定法律又尚未制定法律的事项先制定行政法规，也可以在根据有关法律和决定制定暂行的规定或者条例时，对有关法律和决定作出修改和补充性的规定。但国务院无论是对有关事项先制定行政法规，还是制定规定或者条例时对有关法律和决定作出修改和补充，都不得同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则相抵触。由于这一授权范围相当广泛，为保证国务院正确使用这一授权，全国人大在这一授权决定中还规定，国务院对于根据该授权决定制定的行政法规，须报全国人大常委会备案；经过实践检验，条件成熟时由全国人大或者全国人大常委会制定法律。
2009年6月27日，十一届全国人大常委会第九次会议通过了关于废止部分法律的决定，废止了1984年的授权决定。这主要考虑到，1984年授权决定主要是解决经济体制改革初期国营企业利改税和改革工商税制的问题，决定通过当日国务院发布了产品税、增值税、盐税、营业税、资源税、国营企业所得税等六个税收条例草案试行。在全国人大作出1985年授权决定后，已将1984年授权决定覆盖。依据1984年授权，国务院已制定了一系列税收暂行条例，未再以草案形式发布此类税收条例草案试行。1993年，国务院发布的有关增值税等几个税收暂行条例已明确将上述六个税收条例草案废止。
六、立法法规定授权立法的主要考虑
在2000年立法法的制定过程中，对是否规定授权立法曾有过两种不同意见。一种意见认为，随着民主与法制的发展，国家和社会生活的各个方面已基本有法可依；对应当由法律规定的事项，就应当由全国人大及其常委会立法，如果制定法律的条件不成熟，可以通过制定政策的形式予以规范，不宜作范围和期限都不明确的笼统的授权；建议收回全国人大及其常委会所作的授权。如果个别情况需要继续授权的，可以由全国人大及其常委会重新授权。另一种意见认为，当前情况下应当保留授权立法制度，但需要总结授权立法的实践经验，对授权范围、授权期限、授权立法权的行使等问题，作出进一步规范，以便今后更好地发挥授权立法的作用。经研究，多数意见认为，20世纪80年代全国人大及其常委会先后两次作出决定，授权国务院对有关改革开放的事项制定行政法规。这两次授权，对加快立法步伐，促进经济建设和改革开放，起到了积极作用，各方面的反映也是好的。在当时的情况下，保留对国务院的授权立法是必要的。同时，2000年立法法也对授权立法作了一些限制：一是全国人大及其常委会可以作出决定，授权国务院根据实际需要，就应当由法律规定的部分事项先制定行政法规；二是除规范授权立法的对象、权限范围外，被授权机关应当严格按照授权的目的和范围行使这些权力；三是经过实践积累经验，制定法律条件成熟时，应当及时由全国人大及其常委会制定法律，法律制定后，相应立法事项的授权终止；四是根据授权制定的法规应当报授权机关备案。
2015年立法法修改调研和审议过程中，各方面反映，我国授权立法制度比较原则，以往授权范围过于笼统，缺乏时限要求，建议对授权立法制度进一步完善。根据这些意见，修改后的立法法规定，授权决定不仅应当明确授权的目的、范围，还要明确授权的事项、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等；授权期限不得超过五年；被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况。
相关规定
《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》
第十条 【授权规则】
授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。
授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。
被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会及其常务委员会决定。
条文主旨
本条是关于授权规则的规定。
立法背景
2000年立法法针对授权立法的实际情况和问题作出规范，规定授权决定应当明确授权目的、范围。2015年立法法修改，针对现行授权立法规定比较原则，以往有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求等问题，增加规定，授权决定不仅应当明确授权的目的、范围，还要明确授权的事项、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。根据修改后的立法法的规定，今后作出授权决定，上述授权基本要素都要在授权决定中予以明确。这样规定，将更有利于全国人大及其常委会在授权决定中对立法授权的基本要素进行统一规范，有利于促进被授权机关严格按照授权决定的要求进行立法，有利于加强授权机关对被授权机关立法活动的监督。
条文解读
一、授权决定的内容
（一）授权目的
授权目的是指授权机关对其他机关作出立法授权的宗旨。授权机关根据授权目的作出授权决定，被授权机关根据授权目的进行立法。授权目的是授权立法的前提，授权目的明确，有利于被授权机关遵循授权目的制定具体规则。从全国人大常委会的授权来看，通常在授权决定中明确授权目的，比如，1985年六届全国人大关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例的决定中，就明确了这一授权的目的是“为了保障经济体制改革和对外开放的顺利进行”。
（二）授权事项和范围
授权事项和范围是指授权机关允许被授权机关进行立法的事项及其范围。授权事项和范围是由授权目的决定的。比如，1984年全国人大常委会适应国家工商税制改革的需要，决定在实施国营企业利改税和改革工商税制两个方面授权国务院制定有关条例草案。但1985年授权决定的事项和范围比较笼统，不够明确。授权决定中规定，授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，制定暂行的规定或者条例，颁布实施。哪些事项属于“有关经济体制改革和对外开放方面的问题”，并不明确。实践中，国务院根据该授权决定颁布实施了一系列的税收暂行条例。目前，现行的18个税种中，除个人所得税、企业所得税、车船税由法律规定征收外，增值税、消费税、营业税、资源税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、城市维护建设税、车辆购置税、印花税、契税、耕地占用税、烟叶税、船舶吨税、关税（海关法只规定征收关税，但具体税收要素由条例规定）15个税种由国务院制定的有关暂行条例规定征收。
（三）授权期限
修改前的立法法没有对授权立法的期限作出明确规定。立法法修改调研和审议过程中，不少地方、部门和专家建议在立法法中明确规定授权应当有明确的期限，比如3年或者5年。期限届满，授权即行终止，如果需要继续授权，可以重新作出决定。由于授权立法通常是试验性、先行性的事项，经过实践检验条件成熟时，应当及时制定法律，因此，授权立法应当有期限要求。修改立法法的决定明确将授权期限规定为授权确定的内容之一，同时增加规定，授权的期限不得超过5年，但是授权决定另有规定的除外。根据这一规定，授权决定规定的期限一般不得超过5年，也就是说，授权期限应当在5年内予以规定。需要说明的是，根据法不溯及既往原则，关于授权期限的规定，不适用于立法法修改前已经作出的授权决定。
（四）被授权机关实施授权决定应当遵循的原则
被授权机关实施授权决定应当遵循的原则，是指被授权机关行使被授予的权力时必须依据的准则。授权决定通常都对被授权机关应当遵循的原则有明确规定。例如，1985年全国人大关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定中明确规定，授权国务院“必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下”，制定暂行的规定或者条例。
二、被授权机关的报告义务和继续授权
考虑到授权期限届满时，需要对授权立法如何处理作出规定，修改决定增加规定了两个方面的内容：
第一，被授权机关的报告义务。增加规定，被授权机关应当在授权期限届满的6个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见。规定在授权期限届满的6个月以前报告，是为了给继续授权或者制定有关法律留出工作时间，避免授权期限届满出现法律适用真空的情形。
第二，关于继续授权的规定。增加规定，需要继续授权的，被授权机关可以提出相关意见，由全国人大及其常委会决定。如果被授权机关认为授权立法事项制定法律的条件尚不成熟，需要继续实施授权立法的，应当在向授权机关报告授权决定实施情况的同时，提出继续授权的意见，由被授权机关，即全国人大及其常委会决定是否继续授权。
相关规定
《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》
第十一条 【授权终止】
授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。
条文主旨
本条是关于授权终止的规定。
条文解读
一、条件成熟即应制定法律
判断制定法律的条件是否成熟主要应当依据以下两个标准：第一，由授权立法调整的某一社会关系是否定型。在改革开放中，会出现许多急需制定规范予以调整的新的社会关系。全国人大及其常委会决定授权其他机关制定法规对某一社会关系进行调整时，还难以判断该社会关系是否能稳定下来，需要多长时间才能稳定下来。而当经过授权立法的规范和实践活动这一社会关系趋于定型后，即应当制定法律予以规范。第二，经过授权立法是否已经积累了一定经验。对某一社会关系，由全国人大及其常委会制定法律还不具备足够的经验和方法，可以授权其他机关制定法规予以规范。当法规积累了足够的经验和方法时，即应当制定法律予以规范。1984年和1985年全国人大及其常委会两次对国务院作出授权决定，国务院根据两个授权决定，制定了一系列税收条例以及有关经济体制改革和对外开放方面的行政法规。其中，经过实践检验，有的条件成熟后，已经由全国人大及其常委会制定为法律。
条件成熟即应当制定法律，是对被授权机关与授权机关两方面提出的要求。一方面，被授权机关在制定法律的条件成熟时，应当主动就被授权的事项提请全国人大及其常委会制定法律。比如，根据1985年全国人大授权国务院对有关经济体制改革和对外开放方面问题制定暂行规定或者条例的决定，国务院在这两个方面享有广泛的制定行政法规的权力。但是，当这两方面的某一事项制定法律的条件成熟时，国务院就应当及时提请制定法律。多年来，许多法律案就是这样提出来的。另一方面，制定法律条件成熟时，全国人大及其常委会自身也应当及时和主动制定法律。作为国家立法机关，及时和主动制定法律，不仅是全国人大及其常委会的重要权力，也是它的重要职责。
二、授权的终止
授权立法的事项一经制定法律，就意味着该项授权终止。法律制定后，根据授权制定的行政法规自然就失去效力。因为法律的效力高于行政法规。对同一事项的调整，以法律的规定为准，行政法规不得同法律相抵触。今后，随着授权领域里法律的不断制定，原来授权的范围将逐步缩减直至终结。根据1985年授权制定的税收暂行条例适应了改革开放的需要，与几部税法一道构建了适应社会主义市场经济需要的税收制度，为保障改革开放和社会主义市场经济体制的建立发挥了重要作用。随着社会主义市场经济的发展和中国特色社会主义法律体系的形成和完善，我国已经基本形成了多税种、多环节、多层次的税收体系，税收制度基本建立并日趋完善。贯彻落实税收法定原则，将现行税收条例上升为法律，实现所有税种的设立、征收、管理等均由法律规范的时机已经成熟。2015年3月，党中央审议通过的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》中提出，2020年前将相关税收条例上升为法律，并相应废止有关税收条例；待全部税收条例上升为法律或废止后，全国人大将按照法定程序废止1985年的授权决定。
第十二条 【行使被授予权力的规则】
被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力。
被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。
条文主旨
本条是关于被授权主体行使被授予的权力的规则的规定。
立法背景
本条的内容是2000年立法法第十条第二款和第三款的内容。2015年立法法修改，将这两款内容单独作为第十二条，并作了一些文字修改。
条文解读
一、被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力
全国人大及其常委会对国务院的两次授权，作用和效果是好的。但为严格规范授权立法，保证被授予的权力合法合理行使，有必要对被授权机关行使被授予权力作出规范。为此，本条明确规定，被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力。结合第十条第一款的规定，也就是说，被授权机关应当严格按照授权决定中的授权目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等行使被授予的权力。
二、被授权机关不得进行转授权
全国人大及其常委会对国务院进行授权，授权的效力仅指向国务院而非其他机关。被授权机关对于被授予的权力，只能按照授权的决定认真行使，而无权将授权事项再转授予其他机关。如果被授权机关不需要该项权力或者无力行使该项权力，可以向授权机关提出，由授权机关制定法律或者决定收回该项权力。根据这一规定，国务院不得将被授予的权力转授给国务院所属部门、地方政府等。
第十三条 【暂时调整或者暂时停止法律部分适用】
全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。
条文主旨
本条是关于暂时调整或者暂时停止法律部分适用的规定。
立法背景
我国的法治建设与改革开放相伴而生、相伴而行，处理好立法与改革的关系、法律的稳定性与变动性的关系，是改革开放以来我国法治建设的重要课题。法律的特点是“定”，保持法律的稳定性、维护法律的权威、避免朝令夕改，是法治的要求。改革是发展的动力和实现稳定的保障，但改革的特点是“变”，需要突破原有规则。改革开放初期，法律法规比较少，往往是改革实践走在前面，通过立法巩固改革成果。在中国特色法律体系已经形成、国家和社会生活各方面总体实现有法可依的新的起点上，必须做到改革决策与立法决策紧密结合、协调同步，在法治轨道上推进各项改革。近年来，为进一步深化改革、扩大开放，加快政府职能转变，全国人大常委会通过了一系列决定，确保改革在法治轨道上运行、在法治框架内推进，包括：（1）《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（2015年2月）；（2）《全国人大常委会关于授权国务院在中国（广东）、中国（天津）、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》（2014年12月）；（3）《全国人大常委会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》（2014年6月）；（4）《全国人大常委会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》（2013年8月）；（5）《全国人大常委会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》（2012年12月）。
党的十八届四中全会决定提出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。根据十八届四中全会的要求，总结近年来的实践，2015年立法法修改增加本条规定。
条文解读
一、关于授权的事项
暂时调整或者暂时停止法律部分规定的事项，应限于行政管理等领域的特定事项。行政管理是指国家行政机关对社会公共事务的管理，行政管理事项范围比较广泛，包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面。授权决定的事项限于行政管理等领域，同时必须是改革发展中的特定事项，不能就不特定事项一揽子授权。近年来全国人大常委会作出的五个授权决定，其中四个属于行政管理领域的特定事项：《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》、《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》和《关于授权国务院在中国（广东）、中国（天津）、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》都涉及调整部分法律规定的行政审批事项；《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》涉及暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。
二、关于授权的期限
暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定，是根据改革发展的需要进行的先行先试，因此必须强调其暂时性，必须对授权作出期限的规定，也就是所谓的“日落条款”的规定，并且试点时间也不宜定得太长，要把握修改决定将其限于“暂时”的要求。从近年来全国人大常委会通过的五个授权决定看，都有授权期限的规定。《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》、《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》和《关于授权国务院在中国（广东）、中国（天津）、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》规定的期限都是3年；《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》规定的试点期限是2年；《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》规定在2017年12月31日前试行。
三、报告制度
暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定通常是试点性的改革措施，是为进一步全面改革积累实践经验，因此，在试点期限届满时，应当及时对试点工作进行总结评估，并进行相应处理。对此，本条未作明确规定，但在全国人大常委会的授权决定中，都明确规定，被授权机关及时总结试点工作经验，并就暂时调整实施有关法律规定的情况向全国人民代表大会常务委员会作出报告。对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。
需要注意的是，这一新制度涉及法制统一这一重大法制原则，根据十八届四中全会的精神，实践中应区分不同的改革事项和不同的情况，科学合理地采用不同的立法适应改革的方式；并不是所有的改革事项都必须采取这一方式，有的改革事项经过充分论证，具备修改或者废止法律条件的，应当做好顶层设计，及时修改或者废止法律。只有实践条件还不成熟、需要先行先试的，才能采取暂时调整或者暂时停止适用法律部分规定的方式。
相关规定
《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》；《全国人大常委会关于授权国务院在中国（广东）、中国（天津）、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》；《全国人大常委会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》；《全国人大常委会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》；《全国人大常委会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》