第二节 民事公益诉讼的概念与特征
上文中我们提到过，“利益诉讼”这一词汇有着上千年的历史，最早可追溯到古罗马时期，在那时，人们便将诉讼进行了区分，分为两方面内容，即私益诉讼及公益诉讼。所谓的公益诉讼，即是社会个体或集团均可提起的诉讼，旨在维护公共利益。[34]但是，历经岁月的推移及时代的变换，公共利益的面貌也与过去存在较大的差别，很多问题及矛盾亦陆续出现，在这样的背景下，势必要建立民事公益诉讼制度，用以解决纠纷，保障社会公共利益。在我国《民事诉讼法》修订之前，很多城市均出台了试行办法，详情可参见下表1-2-1。
目前，我国司法部门对于民事公益诉讼案件的主要关注点是环境保护案件。另外，值得一提的是，无论是在民事公益诉讼，还是在行政公益诉讼中，人民检察院均是不可缺少的重要角色，发挥了很大作用。
表1-2-1 我国部分地区关于民事公益诉讼的规定
一、公益诉讼之内涵
截至目前，国内学者对于公益诉讼的内涵研究十分丰富，如下表1-2-2[35]；对公益诉讼的内涵界定也呈现多样化的特征。借此，笔者列举一些较具代表性的观点进行评述。
表1-2-2 国内对于公益诉讼研究的相关文献分布情况
目前，学界主流观点对于公益诉讼的诠释是：“由相关主体单位递交的关于公共权益的诉讼。”在此类诉讼中，其指定主体包含政府部门、社会团体和相关个人。提交诉讼的凭据是相关法律文件。诉讼的内容是损害公共权益的行为。而诉讼的最终裁决由法院作出，对违法行为进行惩处，据此保护公共权益。[36]
这种观点的特点在于：一是对于提起公益诉讼的主体的界定，是“指定的国家机关、社会团体以及相关个人”。其中，国家机关包括检察机关和相关行政部门，且必须是特定的主体。二是公益诉讼案件判断的准则在于递交的诉讼内容，假如案件的诉讼内容和公共权益有关联，那么不管原告递交诉讼的目的是为了维护公共权益或者同时带有个人权益，都可以被认定为公益诉讼。
笔者认为，把公益诉讼的原告主体认定为“指定的国家机关”不稳妥。指定的国家机关在条文中该如何解释？是否包括检察机关？此外，在环境公益诉讼案件中，环境公益诉讼制度本身就是对行政执法的补充，在这类案件中，行政机关极有可能因为不作为或乱作为被起诉，列为被告。
有些学者也提出了类似的观点，他们认为，“公益诉讼制度的目的就是为了维护公共权益，由符合公益诉讼条件者递交诉讼，对伤害公共权益的行为追究赔偿。在这个过程中，具有诉讼资格的主要有国家、社会部门或者民众个人，其经过法律审判之后，对犯法者进行一定的惩罚，以此维护社会公共利益。”[37]
此观点和上述观点区别之处在于，它的诉讼主体是多元化的，且确定了公益诉讼的案件类型应包括民事和行政两种。
关于公益诉讼的定义有两种解释：一是广义层面的公益诉讼。行政部门和有关组织或民众针对所有组织或者民众侵害公共利益的不合法行为，都能够依托法律规定对之起诉。广义的公益诉讼对原告的资格并无特殊要求，对被告的资格也同样没有特殊限制，重点强调的是只要诉讼内容是基于保护公共利益的请求，就可以认定其为公益诉讼。二是狭义层面的公益诉讼，其对诉讼的主体做了严格规定，对备案的范围也做了相应约束。狭义层面的公益诉讼有三个特点：（1）目的明确。都是为了保护国家和集体的公共权益。（2）主体明确。主体不能是利益责任人。（3）后果明确。诉讼失败，主体不承担责任。
经过上面两个概念的对比，两者之间的不同在于：狭义的公益诉讼完全排斥因个人利益或者潜在的、间接的个人利益而提起的具有公益性质的诉讼。[38]
这类观点认为，公益诉讼是指不断扩大的原告群体，就一系列可能危害或者已经危害到不特定的公众利益的公共决策或行为对相关公共部门或是企业提起司法审查的制度。而且公益诉讼通常有如下形式：一是“实验案件”，意在检验现行法律法规以及行政规章是否符合宪法精神及其内涵，或者是根据社会的发展需要，意图赋予现行规章以新的意义。二是“结构变革诉讼”，意在弥补执法中忽视的问题，法院依据相关的法律法规对被告未来的行为进行规范。
此类观点对于公益诉讼界定的特点在于：
（1）从公益诉讼中原告的特征入手，认为只要利益受到侵害的被害人范围是不断扩大的，则可以认定为公益诉讼类案件，并提起诉讼。
（2）公益诉讼的被告分为两类：一是对象是公共组织的政策和行政行为的，其诉讼的性质就是行政类诉讼；二是对象是企业的行为，则原告提起的诉讼的性质就应该归属于民事类诉讼。
（3）认为公益诉讼面对的是规章制度自身以及因为其政策落实造成的不均衡，并且公益诉讼的被侵害者都是零散的民众，法院在这个过程中扮演积极的角色，承担违宪审查的职能。由于这类案件通常影响范围较广，使得其在完善体制或是提升社会的某项价值需求方面具有决定性的影响。[39]
此类观点可归纳为：公益诉讼的主体是人民检察院，其对那些违背民法规章的民众、法人和别的组织的行为进行起诉。这些违法行为会对国家或者民众的权益造成侵害，检察院落实的是监管职能，要追究的是违法者的民事责任。[40]在这一概念中，检察院不仅代表了国家和社会公共部门的权益，还承担着国家监管法律的职责。对于检察院来说，其依靠法律程序保护国家和民众的权益是其必须承担的责任。[41]探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是中国共产党第十八届四中全会明确提出的改革任务，涉及我国司法职权配置和诉讼制度的重大调整，推动这项改革须做好顶层设计，稳妥推进。2015年7月，最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，该《方案》明确赋予了检察机关作为原告当事人提起民事公益诉讼的资格。当然，在现实操作过程中，人民检察院作为唯一适格主体还不足以全面维护公共利益，而从我国现有的一些地方法规规定来看，大部分并没有将提起诉讼的原告资格只限定为检察机关，而且2012年修订的《民事诉讼法》中明确规定有关组织可以作为公益诉讼适格主体。
这一观点的重点在于，公益诉讼的目标不是获取个人或者集团权益的补偿，且原告和案件所关联的内容之间没有直接的利益联系（此处没有直接的利益联系，是指案件侵害的不是原告的私人权益），原告面对的是侵害社会公共权益的行为，且其对象大多是国家单位或者公职人员，也就是指定的关联人对行为部门损害公共权益的行为根据法律规定向法院提起诉讼的法律制度。其中比较典型的案件类型是国有资产流失案件等。这种观点的特点在于把公益诉讼的立案条件确定为和个人权益不相关，当事人诉讼的目的是为了公共权益，而公共诉讼的范围缩小，仅指行政类诉讼。
笔者认为，此种观点忽视了在民事起诉中也会牵涉公共权益的问题，此种观点直接把公益起诉限定为行政性质，认为民事诉讼在公益维护方面的裁决效力有限。
在此种观点中，公益诉讼对象的范围有所扩大，除了上述的民事和行政主体，还增加了立法部门的公益侵害行为，诉讼是为了保护国家公共权益不受侵害，对违法行为追究赔偿。依据公益诉讼的性质可分为：民事类、行政类和宪法类公益诉讼。[42]
上述观点和前文所述观点有所不同，主要集中探讨把立法部门的侵权行为归入公益诉讼的行列，目的是为了把违宪审查体制也归入公益诉讼之列。笔者认为这种观点并不可取，主要是因为针对立法机构的违法行为提起的诉讼，就国内与国外的司法环境来看，无论在哪种法律体系，都是一个独立的违宪审查体制。在这种情况下，将宪法诉讼纳入公益诉讼中，这种观点极易造成公益诉讼与违宪审查制度两者之间的概念模糊，而且，从实践层面看，也存在限制我国违宪审查发展的可能。
这种观点提出，提起公益诉讼的目的，并不只是为了维护公众的合法权益与利益，还包括一旦已有的公共秩序受到人为的影响或破坏，特定主体将会在第一时间依据国家宪法对行为人提起公益诉讼。[43]
此种观点的特点在于：其一，不仅将公共利益作为公益诉讼的保护对象，公共秩序也被纳入保护范畴，这里的公共秩序是法律与道德的秩序，其涉及范围较广，且具有明显的不确定性特征。其二，提起诉讼的主体不完全由严格的法规限定，还可以通过遵循法院的裁定而决定。
综合以上观点，笔者认为，若想真正把握公益诉讼的实质内涵，至少要明确以下几方面的内容：一是提起公益诉讼的原告资格；二是公益诉讼诉求的内容；三是公益诉讼的具体类型；四是公益诉讼的对象。因此，结合目前我国的法律环境以及学术界的主要观点，笔者认为公益诉讼指的是检察机关、法定社会团体和个人根据法律规定，就损害社会公共利益的行政行为或私人行为，向法院起诉相关的行政机关及企业的法律制度。据此，我们明确了公益诉讼内涵的三个方面：
一是公益诉讼的原告资格。虽然，就目前国内司法实践的情况来看，只有检察机关、法定社会团体这两类原告资格主体存在法律依据。但是，公民个人作为维护自身利益的当然代表，从学理上仍不能将这一主体剔除。有学者认为，《民事诉讼法》第55条规定只是“关于提起民事公益诉讼资格的赋权性规定，并没有排除公民个人提起民事公益诉讼的可能性，只是公民个人提起民事公益诉讼时，在起诉的条件、方式、诉讼请求的内容以及维护公共利益的效果上，应当有别于法定机关和相关组织提起的民事公益诉讼”。[44]
作为国家法定的监督机关，若出现侵占公共利益的现象，检察机关可对该违法行为提起诉讼，这具有一定的合理性与正当性。若从概念角度来分析的话，检察机关在向法院提起诉讼时，必须要符合下述几方面要件：（1）为了维护依法由其保护的公共利益。检察机关是宪法规定的代表公共利益及国家利益的法律部门，若发生侵占或剥夺公共利益或国家利益的现象，检察机关可作为诉讼主体，依照相关法律程序向法院提起诉讼。（2）以自己的名义。（3）有明确的诉讼请求。并且，在我国的《刑事诉讼法》《民事诉讼法》等法律法规中都规定，当国家以及人民的集体利益受到侵害时，检察机关可作为诉讼主体向法院提起诉讼。另外，还需说明的问题是，在环境公益诉讼案件中，被告与原告之间往往存在较大的实力差距，通过司法救济的形式对弱势群体进行有效保护的方式只有通过对诉讼制度的完善，促进双方当事人在诉讼程序中的实质性平等。此时，由检察机关来提起诉讼是对此问题的有效回应。此外，我国《消费者权益保护法》中，也明确说明了社会团体具备民事公益诉讼的原告资格。虽然国内相关典型案例较少，但考虑到检察机关的工作量及法定职责，必然要依靠法定社会团体来分担一部分工作，由社会团体提起公益诉讼将是未来我国民事公益诉讼案件的主要内容。
二是只有在公共利益遭受违法行为的侵占或损害时，公益诉讼程序才能启动，这一点是毋庸置疑的，但就是否将国家利益与公共秩序纳入公益诉讼所维护的对象，笔者认为过度扩张公益诉讼的范围并不利于公益诉讼在实践中的展开，也加大了法院的审理难度。
三是随着时间的推移、立法的进步，公益诉讼对象也将会朝着多元化方向发展，既可以是个人、社会团体，也可以是行政机关。
二、公益诉讼的特征
通过总结上文所述内容，我们可以发现公益诉讼的具体特征包括：
法定主体的代位性。所谓代位权，是指“一方民事主体因法定事由的产生而取得的代位行使另一方民事主体所享有的一定权利，以设立，变更或消灭一定的民事法律关系的一种民事权利”[45]。亦即提起公益诉讼的原告资格并不只适用于存在直接利害关系的人或者组织，当符合原告资格的人数众多时，可以选择适合的原告代表其他人。
不同于传统民事诉讼的利己诉请的特点，公益诉讼所涉及的诉求内容往往不局限于个人的私人利益，公益诉讼的判决结果可能受惠的是社会公众。虽然最终原告的诉讼标的与诉讼请求之间还是存在紧密的联系，但这里的诉讼请求还是普遍存在利他性。
公益诉讼案件所涉及的范围较广，表现在受害者或即将受害者的数量较多，其所导致的经济损失的数额或者非经济损失的程度都比较严重。因此，公益诉讼案件所涉及的标的额往往都超过了一般的民事案件，这一特质使得原告对被告当事人违法行为的起诉范围更为广泛，可能不仅仅只是民事侵权行为，甚至有时可能负有刑事责任。
建立公益诉讼制度的目的，是使公共利益免受违法行为的侵占与损害。所以，在胜诉的情况下，作为个人提起公益诉讼的原告并不能代表所有受害者得到赔偿，只有因提起诉讼的必要支出需要从胜诉赔偿中支付。例如，最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第34条第2款规定：“社会组织有通过诉讼牟取经济利益的，人民法院应当向登记管理机关或者有关机关发送司法建议，由其依法处理。”
公益诉讼是监督行政部门是否存在违法行为的有效工具，是司法机关执法的延伸，也是维护社会公共利益的重要渠道，而并不是取代公权力部门去执法与裁决。
三、民事公益诉讼之内涵
笔者认为，2012年对《民事诉讼法》的修改是国内立法机构对于民事公益诉讼制度的确立，这是因为该法案在其第55条规定中，增加了对民事公益诉讼的规定。由此，国内学界对于民事公益诉讼的内涵界定作出了相应的调整。
在我国《民事诉讼法》修订之前，便有很多学者关注此领域，对公益诉讼的内涵进行了系统深入的分析、评述与探讨。张艳蕊认为民事诉讼的存在，解决了社会上很多的矛盾与纠纷，是为了避免社会个体、集体及行政部门的利益遭受违法行为的侵占与损害而设立的，在促进国家发展、维护社会良好秩序方面居功至伟。[46]王仁俊在前人的基础上开展了大量的研究工作，并得出如下结论：所谓的民事公益诉讼，从本质及内容上看，一般是指法定机构、社会集体或公民，在公共利益遭受非法侵占之后，向法院提起诉讼的一系列行为。[47]这类观点使得原告主体不再单一，但是这种做法可能会因为原告资格的多元性而造成诉累、诉讼成本上升，最终导致社会成本上升。
笔者认为，我国正处于全面建设社会主义法治国家的进程中，法律体系尚不够完善，倘若将检察机关作为民事公益诉讼的唯一主体，不仅工作量巨大，也不利于及时维护社会公共利益。鉴于此，在讨论公益诉讼主体这一重要问题时，既要考虑特定主体的资质与能力，同时又要确保公共利益的及时维护、相关矛盾纠纷的及时化解，并且和我国当前的司法环境相适应。
随着时代及社会的进步，涌现了很多新的问题，原有的法律文件已不能圆满地解决，在这样的背景下，立法机构对《民事诉讼法》进行了调整，并引入了民事公益诉讼制度，其第55条明确规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”随后，孙佑海教授以此为依据，开展了大量卓有成效的研究活动，并得出下述结论：“所谓的公益诉讼，从法律的角度来看，是指法定的社会团体或行政部门，严格依据宪法，对侵害公众权益、污染环境等违法行为提起的诉讼。”[48]
笔者总结相关内容，认为民事公益诉讼的构成要件包括以下几方面：
（1）原告资格。按照我国修订后的《民事诉讼法》，原告既可以是法律规定的有关组织或社会团体，亦可以是法定的行政部门。
（2）民事公益诉讼的性质。民事公益诉讼在本质上仍属于民事诉讼，只是起诉条件、诉讼主体、诉讼请求具有一定特殊性。
（3）民事公益诉讼所诉求的内容是为了使公共利益免受违法行为的侵占与剥夺。
（4）民事公益诉讼的对象，为侵害公共利益的法人或公民个人。
由此，依据我国现有法律规定，民事公益诉讼是指特定国家机关或社会组织与公民个人对损害公共利益的违法行为，依法向法院提起民事诉讼以追究行为人的民事责任的法律制度。
四、民事公益诉讼之特征
由于不同学者对民事公益诉讼理解的不同，使得对民事公益诉讼特点的概述充满争议。以下是笔者在查阅相关资料后总结出的观点，这些观点具有一定的代表性。
（1）原告的广泛性。在民事公益诉讼案件中，提起诉讼的原告通常与本案所涉及的利益纠纷内容不存在直接的利害关系。基于这种特点，民事公益诉讼的原告可以是特定的国家机关、社会团体甚至是个人，其均有权以维护公益利益为由而提起诉讼。
（2）诉讼目的的公益性。公益诉讼与传统的民事诉讼存在本质上的差异，表现在：原告提起民事公益诉讼的目的不是为了使自己得到更多利益，更多是为了不让公共利益受到损害。
（3）诉讼请求的宽泛性。因为民事公益诉讼牵扯的范围比一般诉讼大很多，而且所涉及的受害人在数量上远远超过一般诉讼，所以民事公益诉讼的诉讼请求除了补救性赔偿款以外还包括惩戒性赔偿等。
（4）判决效力的延伸性。法院在判决民事公益案件时，其判决效力不仅拘束双方当事人，还对相类似的案件具有同等的法律约束力。同时，这种判决效力的延伸还表现在具有预防性的停止侵害上。
（5）诉讼影响的深远性。民事公益诉讼中存在一定争议的利益是公共利益部分，公共利益其实是国家利益和公众利益的代表，所以民事公益诉讼的判决结果都会在一定程度上对国家机关以及社会服务机构的重大决策产生影响。此外，这种诉讼的导向不仅仅是面向过去，也面向未来。
（6）诉讼规则的特殊性。虽然民事公益诉讼仍属于民事诉讼范围，但前者与传统的诉讼模式存在本质区别。我国目前仍未建立完备的公益诉讼制度，所以需要不断完善与更新。
这种观点将民事公益诉讼与传统的民事诉讼制度进行对比，并在此基础上总结出民事公益诉讼的主要特点。现阶段，学界较为普遍的观点有以下四种：
第一种观点[50]认为两者相比，民事公益诉讼具备以下特征：
（1）从原告与诉讼标的之间的法律关系出发，民事公益诉讼对原告与诉讼标的之间的关系不设硬性规定，所以两者之间不存在直接利益关系。
（2）从原告起诉的目的来看，民事公益诉讼的目的比传统民事诉讼多得多，而且民事公益诉讼牵扯到的范围大一些，它不只包括公共利益的保护，还包括对国家利益的维护等。
（3）从诉讼当事人的诉讼权利看，在民事公益诉讼中，为保障公共利益不会受到损害，司法机关会在某些方面对原告的处分权进行限制，即其和解、调解、撤诉、放弃等权利一并受到一定程度的制约；然而传统诉讼形式中当事人的处分权较大。
（4）从判决效果的指向看，传统民事诉讼主要是为了解决利益纠纷，因此主要针对的是过往的行为，但是民事公益诉讼的判决结果可能导致某项公共政策的调整，因此其针对的还可以是那些尚未发生或者今后可能会发生的侵害行为。
（5）从判决的效力看，民事公益诉讼的既判力超出了传统的民事诉讼范畴，对于那些没有参加诉讼程序的利益相关者也同时具有影响。
第二种观点[51]认为民事诉讼与一般诉讼相比具备下面三个主要特征：
（1）立法机构设立民事公益诉讼制度的目的在于更好更全面地维护法律秩序和社会大众的利益，但是传统的民事诉讼不包括公共利益，它只对个人问题或者当事人的合法民事权益负责。
（2）在传统民事诉讼制度中，原告只能针对自身的合法个人利益提起诉求，但在民事公益诉讼中原告要保护的是第三方权利或者社会大众的公共权益。
（3）民事公益诉讼制度为法院干预社会生活留下了空间。从某种程度上说，这是赋予法院社会管理职能的一种方式。
第三种观点[52]认为民事公益诉讼与传统民事诉讼制度之间的不同表现在：
（1）构建民事公益诉讼制度的目的是为了保障社会公众的利益，然而民事诉讼存在的目的与之不同。这是因为传统民事诉讼关注于处理私人利益领域的纠纷，实质是为了维护合法的私人利益而设置的司法程序，所以很多学者认为，可以通过是否涉及公众利益来区别民事诉讼和民事公益诉讼。
（2）与传统民事诉讼不同，公益诉讼因为涉及的对象较多，所以受害者大多为分散的个体，被告通常为企事业单位或大规模、经济实力较强的巨头公司。双方虽然在法律层面上享有平等待遇，但在实际的诉讼过程中，不难发现，除由国家机关担任原告的情况之外，在法律援助、诉讼成本等方面，原告均为弱势的一方。
（3）判决结果的扩张性。判决结果的扩张性是指民事公益诉讼的判决结果具有扩张性，与此同时，该类案件的判决结果经常会导致国家或者企事业单位等机构的重大决策进行调整，推动对于某项政策及法规的修改。
第四种观点将民事公益诉讼区别于普通民事诉讼的特点归纳如下，也具有一定的代表性：
（1）诉讼目的公益性。从表现形式看，民事公益诉讼包含了以纯粹维护社会公共利益为目的的形式，也包括以维护私人利益与社会公共利益为共同目的的“混合型”诉讼目的的形式。
（2）原告资格特殊性。民事公益诉讼是为了维护公共利益而存在的，所以，原告往往与案件并不存在直接联系。即使是在维护公共利益和保护私人权益相并存的“混合型”公益诉讼中，原告对其中的私益保护请求虽然具有直接利害关系，但其提出的保护请求与案件则并不存在密切联系。
（3）辩论与处分权主义两者所具有的约束性。为了使公共利益不受违法行为的侵占与剥夺而建立了民事公益诉讼制度，也正因为如此，在传统民事诉讼案件当中，必须要遵循辩论与处分权主义，法院应适时给予必要的限制，避免发生损害原告利益的情况。
（4）判决效力的扩张性。依据民事诉讼的传统理论，判决的效力特别是判决的既判力一般只在当事人及其继受人之间产生，此即既判力的相对性原理。而在民事公益诉讼中，判决的效力则往往具有某种形式的扩张性，即可以扩张至当事人之外的有关主体。从公益诉讼判决效力扩张的方式看，既有可能是采取直接扩张的方式，也有可能是采取间接扩张的方式，主要取决于有关国家或地区在法律上如何具体规定。对于裁决效力的扩张性，后文也会对此进行论述。
（5）政策形成功能之导向上的侧重性。关于民事诉讼制度的目的和功能，大体上讲可分为两个大的方面：一是赔偿个人所受损害，为其权利的保护提供救济；二是矫正被告的行为，使某些领域的惯常做法、法律交易规则或者相关法律行为发生改变，从而形成新的实体规则或者行为准则。在这一点上，民事公益诉讼影响力较大，往往能够通过审判发现公共利益保护机制的漏洞，从而促进新规则的形成。
基于以上梳理，笔者认为民事公益诉讼的本质特征主要集中在以下两点：
（1）原告的特殊性。因为原告与案件并不存在直接利害关系，仅为法定委托人，所以，在公益诉讼案件中，法律严格限定了原告的资格。另一方面，因原告资格的代位性以及案件所涉利益的公共性，法院应在案件审理过程中，适当限制原告在审理过程中的当事人处分权。
（2）审判结果的影响。此即既判力的影响范围。如前文所述，构建民事公益诉讼制度的目的，很大程度上是保护公共利益不受违法行为的侵占与损害，因而覆盖的范围较广，且案件容易形成一定的社会关注度，其影响力也比其他案件更为普遍。所以，法院最终的裁决结果，有可能促进事业单位或行政部门调整其行为及重大决策，或者促进法律、行政法规的修改。所以，我们可以将民事公益诉讼看作是一种有效的保障机制，对事业单位、行政部门等公共部门进行全面的监督，以充分保障社会公众的利益。