第四节
中国应对气候变化的政策与低碳转型

近年来，在国际气候谈判的推动下，一股低碳绿色发展的浪潮已席卷全球。积极应对气候变化、推进低碳绿色发展在国际上乃大势所趋。着眼于提高本国经济的长远竞争力，主要国家都在把发展低碳经济作为新一轮经济结构调整的重要契机，即便是在全球金融危机蔓延、国际经济复苏乏力的情况下，各国不但没有减弱对低碳绿色发展的重视和投入，反而将其作为新的机遇。发展低碳经济，提高能源利用效率，加大对新能源和可再生能源领域的投资已成为各国应对气候变化政策的主要着力点。

一、中国低碳转型的必要性

对中国而言，低碳绿色发展、实现低碳转型也是实现经济社会可持续发展的不二选择。积极应对气候变化，发展低碳经济，既是应对气候变化的外在国际要求，也是促进节能减排、破解发展的资源环境约束的内在要求，更是转变经济发展方式，在新一轮“低碳革命”中抢占未来发展优势的重要举措。

1．全球应对气候变化的进程日益紧迫

当前，国际社会已就控制全球温度升高不超过2℃的长期目标达成了共识，但如果按照现在的发展势头，到2050年全球碳排放可能要达到目前的两倍以上，而实现全球控制温升不超过2℃的目标，到2050年碳排放不仅不能增加，还要降低50%以上。德班会议也启动了制定2020年后适用于所有主要国家的全球减排协议的谈判进程。中国温室气体排放总量大，增速快，目前既是全球排放大国，也是今后世界二氧化碳排放增长的主要来源国。随着应对气候变化国际进程的推进和全球碳排放空间越来越紧缺，中国快速工业化、城市化过程中能源消费和相应二氧化碳排放的较快增长趋势与世界减排温室气体、保护全球气候目标已经形成越来越尖锐的矛盾。

2．中国资源、环境支撑不了传统发展模式

中国过去的发展路径基本延续了发达国家发展过程中走过的资源依赖型、粗放扩张的发展模式。当前中国经济的总量和日本相当，但能源消费的总量是日本的4.5倍；中国2010年能源消费总量和美国相当，但我们GDP的总量只有美国的40%。近几年，中国能源需求量更是以每年约2亿吨标准煤的速度在增长，石油的进口依存度当前已超过了50%。从中国经济社会可持续发展角度来看，资源保障、能源安全、环境保护也越来越成为瓶颈性制约。中国13亿人口要实现工业化和现代化，世界已没有那么多资源让中国沿着发达国家高能耗的老路走下去，中国的环境容量也无法承受这种发展模式带来的负担。

3．低碳发展有利于抢占未来经济发展制高点

在全球应对气候变化形势下，低碳能源核心技术和低碳经济发展能力将是一个国家、地区和企业核心竞争力的体现。低碳产业孕育着巨大的市场潜力和新的经济增长点，这也将是国际经济、贸易和技术竞争的重要着力点。早着手，早布局，就能够借此机会为中国产业升级和企业技术创新带来新的机遇。从现在来看，未来的十年之内仍然是中国和平发展的黄金机遇期，在相对宽松的国际环境下自主实现发展方式的转变、实现绿色和低碳的发展，是实现由经济大国向经济强国转变的重要手段。

无论从哪个角度来看，中国都必须走上并走通一条绿色低碳的经济发展道路。推进技术创新，发展低碳能源技术，转变经济发展模式和社会消费模式，这才是中国协调经济发展和保护气候之间关系的根本途径。

总而言之，发展低碳经济、实现低碳转型已成为世界经济社会变革的潮流，中国实现低碳转型是基于当前国际、国内形势所做出的一个战略选择，更是中国在可持续发展框架下应对气候变化的必由之路。

二、中国应对气候变化的体制机制

中国已建立并正在逐步完善应对气候变化管理体制和工作机制，成立了国家应对气候变化领导小组，建立并不断完善领导小组统一领导、国家发展和改革委员会（以下简称“发展改革委”）归口管理、各有关部门分工负责、各地方各行业广泛参与的应对气候变化管理体制和工作机制。

2007年6月，为切实加强对应对气候变化和节能减排工作的领导，中国成立了国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，对外视工作需要可称国家应对气候变化领导小组或国务院节能减排工作领导小组（一个机构、两块牌子），由国务院总理任组长，发展改革委、外交部等国务院相关20多个部门主管领导为成员，发展改革委作为国家应对气候变化和节能减排工作的议事协调机构，承担领导小组的具体工作。

领导小组的主要任务包括研究制订国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，统一部署应对气候变化工作，研究审议国际合作和谈判对案，协调解决应对气候变化工作中的重大问题。领导小组成立后首先审议通过了《中国应对气候变化国家方案》和《节能减排综合性工作方案》。中国由此成为最早制定和实施应对气候变化国家方案的发展中国家。

领导小组下设国家应对气候变化领导小组办公室、国务院节能减排工作领导小组办公室，均设在发展改革委，具体承担领导小组的日常工作。国家应对气候变化领导小组办公室在现有国家气候变化对策协调小组办公室的基础上完善和加强。国务院节能减排工作领导小组办公室中，有关综合协调和节能方面的工作由发展改革委为主承担，有关污染物减排方面的工作由环保总局为主承担。国家应对气候变化体制机制架构具体如图1-7所示。

领导小组成立后，发展改革委2008年正式设置成立了应对气候变化司，专门负责统筹协调和归口管理应对气候变化工作。其他相关部门也相继建立了应对气候变化职能机构和工作机制，负责组织开展本领域应对气候变化工作。

2010年，中国还在国家应对气候变化领导小组框架内设立协调联络办公室，加强了部门间协调配合，调整并充实了国家气候变化专家委员会，提高了应对气候变化决策的科学性。中国各省（自治区、直辖市）也都建立了应对气候变化工作领导小组和专门工作机构，一些副省级城市和地级市也建立了应对气候变化相关工作机构。

三、中国应对气候变化的主要政策措施

发展低碳经济在全球没有成功的先例，中国也没有现成的模式可以参照，必须经过探索，才能做出成效。在迈出探索低碳发展道路的第一步时，就注定了这是一次机遇和挑战并重的旅程。中国是第一个制定《应对气候变化国家方案》的发展中国家，“十一五”规划就提出了2010年的单位GDP能耗要比2005年下降20%。

目前，中国已确立了应对气候变化基本原则、具体目标、重点领域、政策措施和步骤，并逐步建立和完善了应对气候变化工作机制。2009年，哥本哈根会议前夕，中国确定了到2020年应对气候变化的一系列行动目标，包括实现2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右，森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米等。这些目标作为约束性指标已被纳入经济社会发展中长期规划中，并将确立和完善相应的统计、监测和考核体系。

2007年，在悉尼举行的亚太经合组织第十五次领导人非正式会议上，中国国家主席胡锦涛首次在对外讲话中正式提出低碳经济的概念。2009年，在联合国气候变化峰会上，胡主席表示中国将大力发展绿色经济，积极发展低碳经济和循环经济，研发和推广气候友好技术。同年，全国人大常委会通过了《关于积极应对气候变化的决议》，提出要立足国情发展绿色经济、低碳经济。2010年，低碳经济首次写入国务院总理《政府工作报告》。2010年7月，国家发展改革委下发了《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》，确定在广东、辽宁、湖北、陕西、云南5省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定8市先行开展低碳试点工作，迈出了中国低碳发展尝试的第一步。

中国“十二五”规划已开启中国转变经济发展方式、推进低碳绿色发展的新时代，是一部真正意义上的绿色发展规划。规划将“绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会”列为专篇，下设“积极应对全球气候变化”专章。规划提出的24个指标中，涉及绿色的指标就占了1/3强，包括单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%，非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%，森林覆盖率提高到21.66%，森林蓄积量增加6亿立方米等。值得注意的是，其中大幅度地降低单位GDP二氧化碳强度的目标，将是中国现阶段推进低碳绿色发展的最主要抓手和重要着力点。这些目标作为约束性指标，将分解落实到地方和主要行业，并制定相应指标落实考核与评估办法。

四、《“十二五”控制温室气体排放工作方案》

2011年12月1日，国务院正式印发《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，这标志着中国推动绿色低碳发展的工作迈上了一个新的台阶，对有效控制温室气体排放、推动中国绿色低碳发展具有重大战略意义。该方案是国务院首次颁布的关于控制温室气体排放工作的重大政策文件，围绕“十二五”规划提出的2015年全国万元国内生产总值（按2005年价格计算）二氧化碳排放为1.9吨左右、比2010年下降17%的目标和任务，全面部署了未来5年中国控制温室气体排放的各项工作任务，提出了一系列重大举措。

在调整产业结构方面，到2015年服务业增加值所占比重比2010年提高4个百分点，而“十一五”时期服务业增加值比重仅提高了2.5个百分点，这意味着未来5年在调整产业结构方面需付出更大努力。在继续大力控制高耗能产业增长和淘汰落后产能的同时，应进一步采取更强有力的措施推动服务业、战略性新兴产业从量到质的全面提升。在节能和发展低碳能源领域，方案对各种行动措施的定位更加明确，不仅很好地契合了“十二五”规划纲要中提出的相关发展目标，还确定了相关领域各项工作的重点和基调。在碳汇方面，加强森林碳汇仍是未来工作重点，同时也将加强农田草地碳汇、海洋碳汇、碳捕获和埋存等其他碳汇的探索和示范。在非能源活动温室气体排放控制和高排放产品节约和替代方面，方案提出了更为细化的工作内容，为实现温室气体排放控制做好必要补充。

方案结合“五省八市”低碳试点，围绕低碳省区和低碳城市、低碳产业试验园区、低碳社区、低碳商业、低碳产品、碳捕集和封存、工业生产过程温室气体排放控制、加大对试点示范工作支持力度等方面，提出了不同层面、多角度、全方位开展低碳试点示范的一系列政策措施。在产业层面，重点是推广低碳生产模式，通过探索和建立低碳产业试验园区，逐步树立低碳产业的基准和标杆；在社区层面，除了加强社区总体规划和低碳能源、材料等使用外，将大力倡导低碳行为和消费模式；在产品层面，开展低碳产品认证和标识制度，加强对低碳产品消费的引导。

方案还提出要建立温室气体排放基础统计制度，将温室气体排放基础统计指标纳入政府统计指标体系，建立健全涵盖能源活动、工业生产过程、农业、土地利用变化与林业、废弃物处理等领域、适应温室气体排放核算的统计体系。同时，制定重点行业和重点企业温室气体排放核算指南，建立温室气体排放数据信息系统，定期编制国家和省级温室气体排放清单，做好年度核算工作，构建国家、地方、企业3级温室气体排放基础统计和核算工作体系，实行重点企业直接报送能源和温室气体排放数据制度。未来在国家、地方、企业等不同层面都要加强温室气体排放统计与核算的能力建设，为实现控制温室气体排放的制度化考核奠定良好基础。

最后，方案进一步确认了逐步建立全国碳交易市场的主要思路：一是建立全国范围的自愿减排交易机制，初步建立全国统一的交易框架和平台；二是在北京、上海、天津、重庆、深圳、广东和湖北“两省五市”开展碳排放权交易试点，最终在试点基础上向全国推广。