第三章
行政主体相关问题研究
第一节
“大政府”理念应当彻底革除[1]
一、行政频频干预司法显示了个别地方政府的“强权”与“霸道”
频频发生的政府干预司法的事件，引起了社会广泛的关注，使人们对一些地区政府机关的“强权”与“霸道”有了新的直观认识。一起发生在陕西省榆林市横山县的矿权纠纷官司，在审理过程中，最高人民法院却收到一份来自“陕西省政府办公厅”的函件。函件中这样表述：“如果维持省高院的判决，将会产生一系列严重后果，对陕西稳定带来较大的消极影响……”同样发生于该地的另一起因矿权纠纷而引发的群体性械斗事件，在榆林市中级人民法院2005年判决、陕西省高级人民法院2007年裁定维持原判后，数年得不到执行。2010年3月，陕西省国土资源厅竟然召开“协调会”，以会议决定否定生效的法院判决之做法，最终导致矛盾激化，引发横山县波罗镇山东煤矿和波罗镇樊河村在2010年7月17日发生群体性械斗。另外，在此之前发生在重庆的一起政府“警告”法院的事件，也使人对政府的“牛气冲天”和个别法院的“唯命是从”不无担忧。重庆农民付强的蛙场被划入了工业园区，在补偿没谈好的情况下，施工者放炮开山，大批蛙在炮声中死去。付强为此提起诉讼。出乎付强意料的是，一审法院判决其败诉。在2010年6月的上诉过程中，付强的律师査阅卷宗时，发现了一份由重庆市涪陵区李渡工业园区管委会于2009年10月15日发给法院的“公函”，称：“一审（法院）不应采信（西南大学司法鉴定所的）错误鉴定结论，应作出驳回原告诉讼请求的判决……如果一审法院不采信我们的意见，而一意孤行或者基于其他原因，硬要依据上述错误鉴定结论作出判决……将会造成原告缠诉或者上访，并且不利于处理另外三户养殖户的诉讼。我们想：这也是一二审法院都不希望发生的后果！”此前，与政府未达成补偿协议的付强，还被当地警方多次调查。他期待着不受政府干预的二审判决。[2]上述事例中，政府的“公函”或“研讨会”所显示的对司法的颐指气使和指手画脚，处处透露着政府的优越与傲慢。个别法院在某种程度上的迁就与屈尊则更加助长了政府的“霸气”。于是，一次又一次的干预纷至沓来，以致给人感觉司法机关似乎成了政府下属的一个部门。上述关于行政屡屡干预司法的报道，给人的感觉就是，司法的权威遭到了行政的频频挑战。这些司法被政府屡屡挑战的现象，引起了人们的深思：究竟是什么原因导致这种现象屡屡发生？我们应当如何杜绝这种行政权对司法权的侵犯？这是在建设法治国家的进程中不得不认真考虑和严肃对待的问题。
二、行政频频干预司法的原因在于“大政府”理念下行政与司法的“一体化”
我国《宪法》第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”同时，《刑事诉讼法》《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都明确规定了“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的原则。然而，在我国，行使行政权的行政机关与行使审判权的法院之间应当是一种什么样的关系，却是一个很值得研究的问题。从《宪法》以及诉讼法的角度而言，法院理应是独立行使审判权的机关，不应当受到任何的干扰；行使行政权的行政机关理应尊重和服从法院的裁判。但是，为什么政府会经常运用“公函”或者“指示”的方式对司法“指手画脚”，甚至以“研讨会”的方式断然否定法院已经生效的判决？笔者认为，根源还是在于我们的体制和观念，应当从历史角度去找原因。
从传统的体制角度而言，中国的司法机制乃是大行政体制中的一个组成部分，即法院名为依法独立行使审判权的司法机关，但从实际操作角度来说，它仍然被认为是行政体制中的一块，很难摆脱与行政机关之间千丝万缕的联系。行政机关总认为司法机关和政府机关本身就是“一家人”，甚至还觉得自己应当是司法的领导者。这可以从历史发展中找到根源。我们在夺取政权和建立革命政权的进程中，司法一直被认为是政府体制的一个组成部分。以抗日战争时期的陕甘宁边区政府为例，它是由边区参议会选举的13人组成的政府委员会，并在委员会中选举正副主席各1人。边区政府下设机关，除秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安司令部、保安处、审计处及各种专管机关等部门外，还有高等法院。再以解放战争时期解放区的人民民主政权为例，在大行政区的形成及其政府的建立过程中，法院也是被作为政府机关的一个组成部分来对待的。1948年，华北人民政府宣告成立。在该政府机关中，除设民政、教育、财政、工商、农业、公私合营、交通、卫生、公安、司法等部外，还设立财政经济、水利和法制三个委员会以及华北人民法院、人民监察院、劳动局、办事处、华北银行、秘书处等工作部门。[3]由此可见，法院与行政机关“同为一体”有其历史渊源。
中华人民共和国建立初期，司法体制也几经沧桑。在过渡时期，中央人民政府下设最高人民法院和最高人民检察署，作为最高国家审判机关和检察机关。地方也建立了相应的司法机构。省级以上行政机关设立法制委员会或政法委员会，负责指导和协调法院、检察院、公安等部门的工作。在县、市一级，经政务院批准，设立人民法庭，以便及时惩处犯罪分子；人民法庭的一审判决即为终审判决，审判长由县、市行政首长担任。这表明当时的法制建设和司法程序及其组织形式还很不完备。同时，重大刑事案件及其判决，实行党内审批制度。这一制度一直被延续下来。
1954年《宪法》颁布以后，检察署改为检察院，司法体制开始进入正规化建设阶段。但是，到了1958年，这种正规化建设受到批评，被指责为“忽视党的领导”，“过分强调独立行使职权”。从此，人民法院和人民检察院被认为是“党的驯服工具”。在领导关系上，司法机关由向人民代表大会负责转为向各级党委及政府负责，人民检察院改垂直领导为双重领导，即在接受上级检察机关领导的同时接受当地行政部门的领导。在组织机构上，司法部、厅、局自1959年起被撤销，刚刚建立起来的公证、律师机构也全部被取消。1960年，中央决定公、检、法合署办公，由公安部党组统一领导。这个决定实际上等于取消法院和检察院。上述变化使刚刚开始走向健全的司法体制受到破坏，司法机关行使职权的相对独立性大大减弱，其作用也大为降低。“文化大革命”更是排斥任何法制和秩序，发生了“砸烂公检法”的严重事件，法院陷于瘫痪，检察院被正式取消。[4]由此可见，在“文化大革命”之前，司法机关一般也是作为大行政体制之中的一个组成部分而存在的，服从政府的领导成为当时司法机关的主要特征。
1976年10月以后，司法机关得到重建，尤其是中共十一届三中全会以来，社会主义法制建设取得了令人瞩目的成就。根据1982年12月颁布的《宪法》，人民法院的独立审判权得到了具有最高法律效力的国家根本大法的庄严确认。特别是1999年的《宪法修正案》，更是将“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略写入了国家的根本大法。我国在改革开放以后先后颁布的三大诉讼法也明确规定人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
但是，由于长期以来实际形成的政府与司法之间的紧密联系，尤其是政府机关认为其应当领导司法工作的“大政府”理念，[5]使得宪法与诉讼法所确立的人民法院独立审判的原则难以得到全面的贯彻。行政机关几十年来将司法机关视为“一家”甚至“下属”的观念，并不会因为宪法和诉讼法的规定而得到根本性的改变。一些发生在基层的典型事例就很能够说明实践中政府与法院之间的实际关系。媒体在介绍浙江省台州市法院探索行政诉讼“异地交叉管辖”经验时，曾经提到一个“刺激神经”的事例：某基层人民法院有起行政案件牵涉到一个行政单位，开庭之前，市长打电话找到该基层人民法院院长，在将该院长数落一顿后竟然把传票扔给他说：“拿回去，胡闹！”由于种种原因，台州在2000年到2002年3月间审结的1763起一审行政案件中，原告撤诉率高达50.65％。[6]
同时，在具体的公务员制度中，我们又奉行法院的法官与行政机关的公务员都对应地具有相同行政级别的做法。这更使政府行政工作人员与法官在性质上的区别无从体现，也使司法权的独特特性无法得到显现，行政与司法趋同的理念更加根深蒂固。尤其是在行政诉讼中，行政机关可以对司法机关，尤其是在司法机关的经费上，形成有效的影响。中国现行的财政制度，虽然是由权力机关最终确定预算并审议预算的执行情况，但实际上是由行政机关编制预算，权力机关只是对行政机关编制的预算进行审议而已，而且司法机关所需的经费也需要经过相应行政机关的审议。这就使得司法机关受制于行政机关，在行政诉讼中就难以保持独立、公正。[7]这种长期以来形成的行政与司法一体化的体制，必然会使行政机关在观念上形成对司法的“轻视”，司法机关则表现为在一定程度上对政府依附和迁就。可以说，我们所持的政府观念，仍然是广义的政府理念。所谓广义的政府，泛指一切国家政权机关，包括立法、行政、司法机关和其他一切公共机关。[8]在这样的体制与观念的支配下，政府频频向司法“发号施令”，甚至随意地否定法院依法作出的裁判，也就不足为奇了。
这种广义的政府理念，实际上是一种“大政府”理念。在这种理念的支配下，实际上难以有真正独立的司法。政府随意干预司法的行为不仅违反了法律，更重要的是违反了宪法关于法院独立行使审判权的规定，也越出了政府行政权力的边界。最终的结果就是，政府主宰一切，司法在一定程度上成了行政的附庸。重庆市涪陵区人民法院根据李渡工业园区管委会的“公函”作出一审判决的事例，就非常明显地证明了这一点。实践中大量的行政诉讼案件更是说明，法院的独立审判权受到了政府严重的干预。一位法官曾经深有感触地指出，我国行政诉讼困难重重，其中最主要的原因是行政权优越于司法权，司法权微弱。[9]这种现象导致法院无法依据法律进行独立审判，只能根据政府的旨意作出审判。一个不争的事实是，如果法院不守法在实践中也成了惯例，就会有越来越多的政府机关对法院的审判提出要求，其结果只能是法治的根基遭到破坏，依法治国、依法行政就很容易成为一句空话。因此，这种“大政府”理念应当被彻底摒弃。
三、摒弃“大政府”理念应当以尊重司法的独立品格和依法行政为前提
笔者认为，建设社会主义法治国家这一重要命题，本身就决定了司法权应当得到尊重和政府依法行政的内涵。频频发生的行政挑战司法的事件，给我们的启示就是，司法应有的权威应当得到尊重。行政权是政府应当依法行使的权力，行使时应当遵守合法的边界；行使司法权是依法解决特定争议的活动。两者应当有明确的界限。虽然我们从制度和观念上否定西方国家的“三权分立”，但政府的行政权和法院的司法权属于两种不同的国家权力，应当有一定的制衡，则是法治的常识问题，也是人类在反对专制和人治进程中共同经验的总结，具有普适性。所以，作为司法机关的法院不但不能依附于政府和听命于政府，还应当依照法律规定的审判权制约和监督政府可能出现的“为所欲为”行为。我国行政诉讼制度的建立就说明了这一点。这是因为，政府所拥有的行政权具有天然的扩张性和侵略性，必须运用包括司法手段在内的法律机制对其进行必要的制约，否则一切法治都将变为空谈。因此，在大力推进法治的进程中，树立司法的权威，尊重司法的独立品格，并且在一定程度上树立司法髙于行政的理念，从而促进政府的依法行政，是我们建设社会主义政治文明，推进法治政府建设，进而实现建设社会主义法治国家目标过程中的一个非常紧迫的问题。从以上的分析以及实践中司法频频被政府随意干预的事实可以看出，虽然法院依照法律独立审判的地位早已得到宪法和诉讼法的确认，但在实践中，行政对待司法的观念却没有得到根本的改变。这说明，摒弃政府机关的“大政府”理念，尊重司法的独立品格，进一步促进政府的依法行政，仍然是我们推进法治的一项重要任务。
四、尊重司法的独立品格是现代政府应当具备的基本素质
司法是一种解决纠纷的专业性活动，其本质目的是实现司法机关的自主性与社会纷争过程和结果的公正性。要实现这一目的，司法机关的中立性是一个最为基本的前提。要实现司法的公正，除要求在所裁决的争端中不得含有裁判者自己的利益以及不得对任何一方当事人抱有偏见外，更为重要的是防止裁判者在裁判过程中因受到争议事实之外的其他因素的干扰而作出偏私的决断。裁决者一旦听命于他人作出裁决，尽管其可能作出或者作出了公正的裁决，但在人们的心理上，这种公正难以令人信服，至少在形式上不可避免地遭到怀疑。[10]有学者指出，随着社会分工特别是市场经济条件下高度社会分工的发展，法律机构会发生一种趋势性的变化，即法律的专门化，具体包含三方面的内容：首先是社会中从事法律事务的人员的专门化；其次是伴随法律事务人员的专门化出现的法律机构具体设置的专门化；最后是相对独立的法律机构运作，尤其是司法机构活动在社会生活中的相对独立。[11]宪法和诉讼法所确立的人民法院独立审判原则，正是基于司法活动的特殊要求所作出的规定。可以说，独立而不受干扰的司法活动和司法结果，是司法的品格所在，政府不仅不能干预，反而应当对其保持应有的尊重。尤其是在以“民告官”形式所表现的行政诉讼中，更是要强化政府对司法权的尊重。因为实践证明行政诉讼是艰难的，法院要让力量悬殊的诉讼当事人平等地接受司法裁判，就必须抵御来自被告政府的各种干预和压力。法院难以抵挡之际，就是裁判不公之时。[12]尊重司法的独立性，服从司法的裁判，这是现代政府应当具备的最基本素质。
五、尊重司法的独立品格同样应当以政府依法行政为前提
在一个社会中，行政权是最为庞大的一种权力。然而，国家任何一种权力的扩张，若不加以节制，不仅会伤及国家的其他权力，而且会危及整个宪治民主制度。伴随行政权力扩大的一个持续性话题就是，如何限制行政权力的扩大。[13]因此，强调政府必须尊重司法、尊重和服从法院依法作出的裁判，就必须强化政府依法行政的意识和水平，让政府依照法律的规定进行活动。
法院的司法活动是通过其专业性的判断和裁决，保护公民的权益，从而实现社会公正。政府随意干预司法机关独立判断和独立裁判的行为，不仅是对公民权利的损害，也是对法治的根本性破坏，本质是一种滥用权力的表现。因此，必须通过进一步完善行政法治，杜绝这类现象的发生。因为行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。[14]我们从行政法治发展的历史也可以看到，近现代意义上的行政法，其诞生和发展都与法治理念的不断演进有关。无论是法国资产阶级革命进程中产生的行政法院，还是英国普通法上的自然公正原则和美国宪法所确立的正当法律程序规则，都已成为各国行政法上最具特色、最为重要的行政法律制度，并为世界上许多国家所仿效，成为现代行政法治的重要标志。这些制度的建立与发展，无不与控制政府权力、维护行政相对人合法权利的理念逐渐深入有关。基于行政权力固有的扩张性、侵略性和易被滥用性以及权力和权利的不平等性，近代行政法从产生之初即充分贯彻了个人自由至上和有限政府原则，形成了控权模式。“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。”[15]然而，在我国传统的计划经济体制之下，政府的作用却是全方位的，不仅要发挥维护公共秩序和社会利益的“守夜警察”作用，而且要发挥分配资源、安排生产、照顾社会的“家长”作用。普通百姓也认为政府是他们衣食住行的唯一依靠。于是，政府的职能日益增加、机构不断膨胀、地位日趋显赫，行使权力自然没有任何边界可言。
“大政府”理念一再被强化。事实上，这是传统计划经济造就的一个神话，也是人治社会的一个显著标志。政府不可能是万能的，也不应该要求它万能，否则就会为此付出沉重的代价。在市场经济体制尤其是在以宪治为基础的体制之下，政府的权力不但应当是有限的，而且应当是受到监督的。“社会必须创立一种机制，在扩大行政权的同时，加强对行政权的控制和制约，使之正当行使不致被滥用，这种控制和制约的重要环节就是行政法。”[16]以司法权监督行政权，让政府的行政权在法律所规定的范围内行使，不得随意超越其应有的边界，更不能通过滥用行政权干预法院的司法活动，成为法治建设中的一个关键问题。有学者曾经明确指出，法治的精义在于限制不受限制的权力，创造法律支配权力的格局，因为政府的守法对于实现法治更为关键。中国法治最大的困难在于政府官员肆意将公权力变成私权力，破坏法治的基础。[17]因此，强化依法行政意识，完善依法行政的各项制度，是保证政府依法办事的基础。“依法行政原则，是指一切行政权力的行使，都必须依照法律。它是法治国家、法治政府的基本要求。法治要求政府在法律范围内活动，依法办事；政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律活动，即要承担法律责任。”[18]2010年8月27日，国务院召开全国依法行政工作会议，再次强调要“贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府”[19]，这说明依法行政、建设法治政府已经成为我国各级政府追求的目标。
六、尊重司法和推进政府依法行政应当完善相应责任机制
笔者认为，在宪法的统领之下，司法、行政应当泾渭分明。必须从体制上改变司法、行政实际上是一家的状况，应当有具体的制度保障法院独立行使审判权。对于干预司法的行政，以及心甘情愿被干预甚至主动成为行政附庸的司法，应当规定明确的法律责任。既强化政府的依法行政意识，也要强化法院的依法审判意识。同时，要通过各级人大监督这一制度的执行。司法应当要有权威。对于藐视法院判决、违法否定法院判决，尤其是拒不履行法院已经生效的行政判决的行政机关，应当根据刑法规定追究刑事责任。在讨论《行政诉讼法》修改的时候就有学者提出，为保证行政判决的执行，如果行政机关拒不履行判决、裁定，应当向该行政机关的负责人和直接责任人员追究行政法律责任以及进行司法拘留、罚款，情节严重的，还应以藐视法庭罪论处。[20]这一建议对于改善司法环境、提升司法权威可以起到积极的政策导向作用。
七、结语：革除“大政府”理念并让政府谨慎行使权力是法治的重要目标之一
现实中发生的几起政府随意干预法院审判活动的事例，说明一些地方政府部门在观念上还没有完全树立法治政府、有限政府的理念，依法行政还没有真正成为一些地方政府的自觉行动。这说明，依法控制、规范政府的权力，仍旧是我们推行法治尤其是行政法治进程中的一项重要任务。“基于人性的弱点，对行政权必须加以限制。这是现代行政法始终恪守的一条基本信念，也正是在这个意义上，‘控权法’几乎成了现代行政法的代名词。”[21]笔者认为，在对行政权加强控制、防止其滥用的基础上，应让司法的回归司法、行政的回归行政。行政不应当成为司法的领导，法院更不能成为政府的下属和附庸。司法、行政各自独立并且行政还必须接受司法监督的法治秩序如果被破坏和颠倒，社会秩序必然大乱，我们所追求的法治目标也必然不会实现，已经在《宪法》条文中庄严写上的“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，只会成为一纸空文。在大力推进法治、建设法治国家的今天，不仅要树立政府尊重司法的观念，还要鼓励和支持法院自强不息地依法对政府的行政权力加以切实的监督和制约，尤其是通过行政诉讼中的司法审查手段。因为“司法审查不仅在其实际应用时可以保障个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力”[22]。促进政府依法行使权力、谨慎行使权力，从而使政府机关实际存在的“大政府”理念得到彻底革除，应当成为当前法治建设中的一个重要目标。
[1] 原载《东方法学》2010年第6期。
[2] 参见杨万国：《政府公函警告法院勿“一意孤行”》，载《新京报》2010年6月28日第A15版。
[3] 参见余潇枫编著：《比较行政体制——政治学理论应用》，浙江大学出版社1999年版，第85—87页。
[4] 参见谢庆奎主编：《当代中国政府》，辽宁人民出版社1991年版，第51页。
[5] 在实践中，各级地方政府专门设有主管政法工作的行政副职。按照我国流行的说法，法院是政法机关的组成部分。如此看来，法院也应归主管政法的行政副职领导了。
[6] 参见章再亮、陈佳：《“异地交叉管辖”破解行政诉讼难》，载《民主与法制时报》2007年4月2日第A07版。
[7] 参见王学辉、宋玉波等：《行政权研究》，中国检察出版社2002年版，第376页。
[8] 参见辛向阳：《新政府论》，中国工人出版社1994年版，第6页。
[9] 参见王振宇：《行政审判难在何处》，载《法制日报》2001年3月24日第7版。
[10] 参见马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善》，中国政法大学出版社2004年版，第6页。
[11] 参见苏力：《论法律活动的专门化》，载苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，第137页。
[12] 参见章再亮、陈佳：《“异地交叉管辖”破解行政诉讼难》，载《民主与法制时报》2007年4月2日第A07版。
[13] 参见王学辉、宋玉波等：《行政权研究》，中国检察出版社2002年版，第83页。
[14] 参见〔英〕威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第5页。
[15] 同上。
[16] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第4页。
[17] 参见钱弘道：《中国司法改革再思考》，载江平主编：《比较法在中国》（2003年卷），法律出版社2003年版，第216页。
[18] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第64页。
[19] 姚大伟：《国务院召开全国依法行政工作会议温家宝作讲话》，http：//www.gov.cn/ldhd/2010-08/27/content_1689840.htm，2010年8月31日访问。
[20] 参见马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善》，中国政法大学出版社2004年版，第402页。
[21] 章剑生：《现代行政法基本理论》，法律出版社2008年版，第34页。
[22] 王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第566页。