第二节 工程变更

工程项目建设的周期往往较长，涉及的关系较为复杂，同时受自然条件和客观因素的影响也较大，因此项目的实际工程情况往往与招标时的情况不一致，这就会出现工程变更。

一、工程变更的概念与法律特征

（一）工程变更的概念

工程变更一般是指在工程施工过程中，根据合同约定对施工的程序，工程内容、数量、质量要求及标准等做出的变更。

在工程项目的实施过程中，经常会出现工程形式、数量、性质、进度等方面发生变化的情况。这些情况产生的原因有两方面：一方面，由于勘察设计工作不细致，在施工过程中发现许多招标文件中没有考虑或估算不准确的情况，因而不得不改变施工项目或增减工程量；另一方面，发生了不可预见的事件，如地质条件与预计的不同，或社会原因引起的停工或工期拖延等。工程变更的目的是使工程更完善、更合理或有利于工程的实施。因此，一旦发生工程变更，应遵循合同条款规定进行。

（二）工程变更的法律特征

合同变更一般是指合同内容的变更，即在合同成立后尚未履行完毕之前，合同当事人就合同的内容进行修改和补充的行为。其特征有：合同变更必须双方协商一致，并在原合同的基础上达成新协议；合同变更必须在原合同履行完毕之前实施；合同变更只是在原合同存在的前提下对部分内容进行修改、补充，而不是对合同内容的全部变更。根据合同法的规定，当一方以欺诈、胁迫的手段或乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，存在重大误解、显失公平订立的合同，均可请求人民法院或仲裁机构对合同进行法定变更。

工程变更与一般的合同变更相比，主要具有以下法律特征：

1．工程变更具有强制性

《公路工程标准施工招标文件》和FIDIC通用条款对工程变更做如下规定：如业主或监理工程师认为有必要时，可根据2.1款的规定对本合同工程或其任何部分的结构形式、质量、等级或数量做出变更，同时监理工程师有权指令承包商进行变更、增加或取消原合同中规定的工作内容，即工程变更不是以业主和承包商的协商一致为前提的。只要工程变更在客观上需要发生，监理工程师就可以（在业主批准后）提出，而承包商在接到监理工程师的变更指示后必须无条件地执行，承包商只能就变更工程的价格问题提出协商意见或索赔要求。

2．工程变更令是工程变更有效成立的前提

《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）规定，合同双方达成的变更协议是执行合同变更的依据，没有变更协议的合同变更是一种无效变更或擅自变更合同的行为，应承担违约责任。在《公路工程标准施工招标文件》和FIDIC通用条款中对工程变更的规定不同的是：监理工程师下达工程变更指令是工程变更成立的依据，而没有监理工程师变更指令的变更是一种无效变更或擅自变更行为，监理工程师有权不签字。

值得注意的是，当工程变更超出合同条款中规定的变更形式，特别是超出本工程的范围时，一般不能按工程变更的规定由监理工程师来处理，而应根据合同法有关合同变更的规定，由双方协商一致通过签订变更协议来解决。

二、工程变更产生的原因

引起工程变更的原因有很多，有业主、设计方、监理方及承包商提出工程变更，也有其他自然条件方面的原因造成工程变更。

（一）业主的原因

如果是业主提出工程变更，监理工程师应与承包商协商，看是否合理可行，主要看业主方提出的工程变更内容是否超出合同限定的范围。若属于新增工程，则不能作为工程变更，只能按另签合同处理，除非承包方同意进行变更。

（二）设计方的原因

设计人员提出的工程变更往往是技术上的原因，可视为业主的要求，但必须通过监理工程师下达工程变更指令。

（三）监理方的原因

监理工程师往往根据工地现场的工程进展具体情况，认为确有必要时，提出工程变更，主要有下列内容：

公路工程承包合同施工中，常有通道与涵洞及排水系统在设计阶段考虑不周，或施工时环境发生变化的情况，监理工程师应本着节约工程成本和加快工程进度与保证工程质量的原则，提出工程变更。

桥梁工程施工中，主要在地基基础方面提出变更的较多。例如，某公路桥梁项目，由于原设计对桥梁地基的土质调查不清，原设计为石拱桥，开工后虽然承包商做了地基处理，但仍存在不均匀的地基基础沉降，可能造成拱圈开裂，危及工程安全，经监理工程师与承包商一起现场调查分析后，监理工程师下达工程变更令，改拱桥为板梁桥，并对桥台基础做了加固处理，且对费用重新估价计算。

（四）承包商的原因

如果是由承包商提出工程变更，应提交监理工程师审查。承包商在提出工程变更时，一种情况是工程遇到不能预见的地质条件或地下障碍，如原设计的斜拉桥基础为钻孔灌注桩，承包商根据开工后钻探的地质条件和施工经验，认为改成沉井基础较好，需上报监理工程师。另一种情况是承包商为了节约工程成本或加快工程施工进度，提出工程变更。

（五）工程相邻地段的第三方原因

如果是工程相邻地段的任何第三方提出工程变更的要求，监理工程师要先报请业主，由业主出面与第三方协调，以顺利推进工程实施。

（六）自然条件和客观障碍的原因

工程承包合同执行过程中，地下水、地质断层、地下溶洞和地基沉陷等无法预料的不利自然条件，以及现场调查时无法发现的下水道、公共设施、坑、文物、隧道及废旧建筑物等客观障碍，造成工程项目数量、设计内容或施工方法等发生变化，从而引起工程变更。

总之，有关工程变更的原因是多种多样的，要根据工程项目实际情况合理确定。只要提出的工程变更与原合同规定一致，并且切实可行，便可办理相关工程变更手续。如果工程变更超出了原合同规定，新增了很多新的工程项目和内容，则不属于合理的工程变更请求，监理工程师应和业主协商后酌情处理。

三、工程变更对施工的影响

（一）对工期的影响

大多数工程承包合同赋予业主在合同范围内进行工程变更的权力，因此当变更按照合同规定发生时，承包商必须实施变更工程，同时应分析变更工程可能产生的影响。工程变更通常会因为以下原因引起工期延误：

（1）新增工程任务需要承包商增加额外工作时间来完成变更工程，从而使得计划工期延长。

（2）业主没有及时发布变更令，当承包商提交了工程变更申请单后，业主未能及时审核和确认工程变更，阻碍了承包商及时实施变更，影响了其他未变更工程的施工进度，导致工期延误和成本增加。

（3）工程变更使得承包商加班或加时工作，增加了工人的工作时间，打乱了施工节奏等，导致工作效率下降。

在工程实践中，判断变更活动引起的延误、暂停和干扰是否确实延误了计划竣工日期，需要借助关键路线分析方法。如果变更影响了关键路线上的活动，或者变更的连锁反应使得非关键活动成为关键活动，并发生了进度拖后，则总工期必须调整。承包商能否获得工期延长的补偿，要看延误是否是业主的变更造成的。如果的确是业主的变更造成的，则承包商可获得工期补偿。

（二）对费用的影响

当工程发生变更时，不仅变更工作本身可能会产生工期延长和额外成本，而且还经常会影响其他相关工作，对工程产生多米诺骨牌效应。工程变更对费用产生的影响有以下几点：

（1）工程变更改变了原工作项目的性质，增大了施工难度，提高了施工成本。

（2）变更工作影响整个工程或工程的其他任何部分，使得合同中的原单价或价格变得不合理。

（3）对于已批准的承包商施工计划中安排的施工顺序或完成的时间进行了变更，导致承包商重新调遣队伍或施工机械，或造成人员和施工机械的闲置。

（4）工程变更造成了工程量减少，而没有同时增加其他替代工作，造成了承包商管理费用的增加和利润的损失。

（5）变更工作导致发生了其他额外成本。

为了计算变更对工期和费用影响的补偿，业主会要求承包商提供变更对工程产生负面影响的事实证据。大多数施工合同关于工程变更补偿的条款仅限于变更工程的工期和费用，对未变更工程影响的补偿需要引用其他合同条款论证，因此需要承包商提供变更对工期和费用影响的证据。如果业主和承包商对变更的费用与工期调整未能达成一致意见，工程变更就演变成工程索赔。

四、工程变更的范围和程序

（一）工程变更的范围

《公路工程标准施工招标文件》（2018年版）通用合同条款15.1规定在履行合同中发生以下情形之一的，经发包人同意，监理人可按合同约定的变更程序向承包人发出以下变更指示：

（1）取消合同中任何一项工作，但被取消的工作不能转由发包人或其他人实施，此项规定是为了维护合同公平，防止某些发包人在签约后擅自取消合同中的工作，转由发包人或由其他承包人实施而使本合同承包人蒙受损失。如发包人将取消的工作转由自己或其他人实施，则构成违约，按照《合同法》的规定，发包人应赔偿承包人损失。

（2）改变合同中任何一项工作的质量或其他特性。

（3）改变合同中工程任何部分的基线、标高、位置或尺寸。

（4）改变合同中任何一项工作的施工时间或改变已批准的施工工艺或顺序。

（5）为完成工程需要追加的额外工作。

（6）改变合同中包括的任何工作的数量。

对于条款（1），公路工程专用合同条款又规定，承包人违约造成的情况除外。

在合同履行过程中，如果监理人、发包人和承包人发现出现上述约定情形的，均可提出变更建议，但变更指示只能由监理人发出。监理人发出的变更指示应说明变更的目的、范围、变更内容以及变更的工程量及其进度和技术要求，并附有关图纸和文件。承包人收到变更指示后，应按变更指示进行变更工作。没有收到监理人的变更指示，承包人不能进行任何变更。在履行合同过程中，经发包人同意，监理人可按约定的变更程序向承包人做出变更指示，承包人应遵照执行。没有监理人的变更指示，承包人不得擅自变更。

（二）工程变更的程序

1．变更意向通知

变更意向通知是监理工程师根据合同规定，准备对工程进行变更时，向承包商发出的通知书。其主要内容包括以下几点：

（1）变更的工程项目、部位或合同中某部分的内容。

（2）变更的原因、依据及有关的文件、图纸、资料。

（3）要求承包商据此安排变更工程的施工等事宜。

（4）要求承包商提交此项变更给其费用带来影响的估价报告。

2．收集变更资料

变更意向通知发出的同时，还必须收集下列有关资料：

（1）变更前后的图纸（合同、文件等）。招标时的图纸（合同、文件）以及开工后补发的图纸等，都是工程技术法规性文件。所有的工程图纸，包括招标时的图纸、技术设计图纸、施工图设计图纸、承包商自己设计的施工图纸、监理工程师指令变更前和变更后所有的图纸，都必须归类保存，尤其是变更前后的图纸是变更工程数量计算的原始资料。

（2）技术变更洽商记录。监理工程师组织业主、设计单位及承包商等参加的工程变更问题技术洽商以及所做记录，是针对工程变更情况商讨的结果，这是工程变更的重要依据。

（3）技术研讨会记录。工程项目实施过程中，因其技术复杂性，有时需召集有关专家进行专项技术研讨，如大跨度钢管混凝土拱桥施工中，管内混凝土灌注工艺及合龙温度等重大技术需组织技术研讨，确定施工方法、合龙温度及技术措施。会议上所做的技术研讨会记录，是工程变更的主要依据之一。

（4）来往的文件和会谈记录。随着工程的进展，大量的文件和信函以及会谈的记录等资料都应分类归档，特别是来自业主、监理工程师和承包商以及政府部门等的来往文件，将作为工程变更的有力证据。

（5）行业规定及其他文件。

（三）变更费用评估

明确变更项目之后，变更费用评估是一项重要工作。监理工程师必须根据所掌握的文件资料和收集到的变更证据及实际情况，按照合同的有关条款，考虑综合影响因素，完成下列工作之后对变更费用做出合理评估。

1．审核变更工程数量

监理工程师审核变更工程数量的主要依据有以下两点：

（1）变更通知及变更图纸。

（2）监理工程师现场计量的结果。

2．确定变更工程的单价

变更工程单价的确定一般遵循合同规定的程序进行。具体程序和方法在本章第三节讨论。

（四）协商价格并签发变更令

1．协商价格

监理工程师按照合同规定的变更工程定价原则，与承包商及业主就其对工程变更费用评估的结果进行磋商，在意见达不成一致时，监理工程师有权确定最终的价格。

2．签发变更令

变更资料齐全、变更费用确定之后，监理工程师根据合同规定，签发《工程变更令》。其变更令主要内容包括以下几点：

（1）文件目录。

（2）工程变更令。

（3）工程变更说明。

（4）工程变更费用估计表。

（5）有关变更的附件。如变更前后的图纸，业主、承包商、监理工程师参与的会议、会谈记录与文件，有关设计部门对变更的意见，有关行业部门、上级主管部门的文件，承包商的预算报告，确定工程数量及单价的证明资料等。

按照交通运输部《公路工程设计变更管理办法》（交通运输部令2005年第5号），公路工程设计变更分为重大设计变更、较大设计变更和一般设计变更。有下列情形之一的属于重大设计变更：

（1）连续长度10km以上的路线方案调整的。

（2）特大桥的数量或结构形式发生变化的。

（3）特长隧道的数量或通风方案发生变化的。

（4）互通式立交的数量发生变化的。

（5）收费方式及站点位置、规模发生变化的。

（6）超过初步设计批准概算的。

有下列情形之一的属于较大设计变更：

（1）连续长度2km以上的路线方案调整的。

（2）连接线的标准和规模发生变化的。

（3）特殊不良地质路段处置方案发生变化的。

（4）路面结构类型、宽度和厚度发生变化的。

（5）大中桥的数量或结构形式发生变化的。

（6）隧道的数量或方案发生变化的。

（7）互通式立交的位置或方案发生变化的。

（8）分离式立交的数量发生变化的。

（9）监控、通信系统总体方案发生变化的。

（10）管理、养护和服务设施的数量和规模发生变化的。

（11）其他单项工程费用变化超过500万元的。

（12）超过施工图设计批准预算的。

一般设计变更是指除重大设计变更和较大设计变更以外的其他设计变更。

公路工程重大、较大设计变更实行审批制。重大设计变更由交通运输部负责审批。较大设计变更由省级交通主管部门负责审批。项目法人负责对一般设计变更进行审查。

设计变更的建议以书面形式提出，并注明变更理由。项目法人也可以直接提出公路工程设计变更的建议。

对一般设计变更建议，由项目法人根据审查核实情况或者论证结果决定是否开展设计变更的勘察设计工作。对较大设计变更和重大设计变更建议，项目法人经审查论证确认后，向省级交通主管部门提出公路工程设计变更的申请，并提交以下材料：

（1）设计变更申请书。其包括拟变更设计的公路工程名称、公路工程的基本情况、原设计单位、设计变更的类别、变更的主要内容、变更的主要理由等。

（2）对设计变更申请的调查核实情况、合理性论证情况。

（3）省级交通主管部门要求提交的其他相关材料。

省级交通主管部门自受理申请之日起15日内做出是否同意开展设计变更的勘察设计工作的决定，并书面通知申请人。

设计变更的勘察设计由公路工程的原勘察设计单位承担。经原勘察设计单位书面同意，项目法人也可以选择其他具有相应资质的勘察设计单位承担。设计变更的勘察设计单位应及时完成勘察设计，形成设计变更文件，并对设计变更文件承担相应责任。

设计变更文件完成后，项目法人组织对设计变更文件进行审查。一般设计变更文件由项目法人审查确认后决定是否实施。项目法人应当在15日内完成审查确认工作。重大及较大设计变更文件经项目法人审查确认后报省级交通主管部门审查。其中，重大设计变更文件由省级交通主管部门审查后报交通运输部批准；较大设计变更文件由省级交通主管部门批准，并报交通运输部备案。若设计变更与可行性研究报告批复内容不一致，应征得原可行性研究报告批复部门的同意。

项目法人在报审设计变更文件时，应提交以下材料：

（1）设计变更说明。

（2）设计变更的勘察设计图纸及原设计相应图纸。

（3）工程量，投资变化对照清单和分项概、预算文件。

设计变更文件的审批应当在20日内完成。无正当理由，超过审批时间未对设计变更文件的审查予以答复的，视为同意。需要专家评审的，所需时间不计算在上述期限内。审批机关应当将所需时间书面告知申请人。

对需要进行紧急抢险的公路工程设计变更，项目法人可先进行紧急抢险处理，同时按照规定的程序办理设计变更审批手续，并附相关的影像资料说明紧急抢险的情形。

五、工程变更估价

（一）单价变更估价的原则和程序

《公路工程标准施工招标文件》（2018年版）专用合同条款15.4款给出了估价的原则。

（1）如果取消某项工作，则该项工作的总额价不予支付。

（2）已标价工程量清单中有适用于变更工作的子目的，采用该子目的单价。

（3）已标价工程量清单中无适用于变更工作的子目，但有类似子目的，可在合理范围内参照类似子目的单价，由监理人按合同规定商定或确定变更工作的单价。

（4）已标价工程量清单中无适用或类似子目的单价，可在综合考虑承包人在投标时所提供的单价分析表的基础上，由监理人按合同规定商定或确定变更工作的单价。

（5）如果本工程的变更指示是因承包人过错、承包人违反合同或承包人责任造成的，则这种违约引起的任何额外费用都应由承包人承担。

（二）单价变更估价的方法

对于变更工程单价的确定，在实践中有以下几种方法：

1．以合同单价为基础定价

如某合同中沥青路面原设计厚度为4cm，其单价为36元/m2。现设计变更为厚度5cm。则变更后路面的单价为：5/4×36=45（元/m2）。

这种方法的特点是简单且有合同依据。但不足是合同单价是由不变成本和可变成本构成的，可变成本随着工程量的增加而增加，不变成本是相对固定的。当工程量增加时，分摊在合同单价中的不变成本下降，而不是随着工程量的增加而增加。

2．以概、预算方法为基础定价

按照概、预算方法确定单价时，应首先确定施工方案和施工方法，其次确定资源的价格，然后按照定额和编制办法确定其预算单价。

这种方法的优点是有法律依据，产生的价格相对合理，能真实地反映完成变更工程的成本和利润。其缺点是不同的施工方案和施工方法单价不同，概、预算的方法反映的是社会平均水平，不能反映承包商的实际水平和市场竞争对价格的影响，特别是当承包商采用了不平衡报价时，以概、预算方法确定的工程变更单价，可能会加剧总造价的不合理性。

3．合理差价定价法

合理差价定价法是在考虑单价时，在保持原有报价不受实质影响的前提下，对新增工程量部分以合理定价的差价计算。变更工程的新单价是在承包人原有报价的基础上加上合理定价的差价。如某合同中沥青路面原设计厚度为4cm，其合理单价为40元/m2。现设计变更为厚度5cm，其合理单价为49.6元/m2。承包人的原报价是32元/m2，则变更后的新单价为：32+（49.6-40）=41.6（元/m2）。

这种方法体现了工程变更定价的一般原则，即工程变更不改变承包人在报价时的状态，承包人不因工程变更而额外受益，也不因工程变更而受损。