三 中央规制的根本目的：保障纳税人权益

保障纳税人权利，要求中央规制各具体功能的发挥要始终围绕着纳税人权益保障和基本权利实现。首先，中央政府拥有足够的财力支持其采取有力的国家行动，维护国家安全和统一，处理各种国际事务。为国家的发展和人民的安居乐业营造良好的国际和国内环境，建构稳定的社会秩序和统一的国内市场，消除地方保护主义。这样，纳税人才能自主和有效地行使权利，进行各种活动。所以，中央政府应当拥有获得财政收入的权力以及防止地方政府侵夺中央财政利益的手段，保障其获得足够的财力。其次，基于各地经济社会发展的不均衡，需要通过中央规制实现基本公共服务均等化。在这一过程中，中央政府需要扩大地方财源、加大一般转移支付等，补强地方财力，以专项转移支付等形式引导地方政府，使其将更多财政资金投向基本公共服务领域。“中国晚清、南北战争之前的美国，都曾发生过地区失衡发展而导致的国家危机，后来晚清崩溃、美国分裂，这两个国家又是如何重新统一的呢?中国是长达几十年的内战外战，美国则是两个区域集团间血腥的残杀，最后还是只有通过战争和暴力，才逐渐打破旧的社会结构和制度系统，缓和了社会内部不同阶层或说利益集团间在权力和权利上严重的不平衡，并建立起在经济、政治和文化上相对均一的现代民族国家。”[40]基本公共服务均等化可以使纳税人能够有尊严地生活，是保障基本人权的重要措施。再次，权力具有扩张的特性，地方政府也具有肆意扩大自己财权的冲动，需要中央政府对其制衡和约束。通过这种制衡和约束防止地方政府侵害纳税人权益。最后，对地方财政风险进行控制。Hana（1998）提出了财政机会主义这一概念，指出政府在短期面临财政赤字和政治压力环境时，政策制定者往往有通过预算外政策过度积累或有财政风险的偏好。[41]控制风险，才能使得地方政府持久稳定地向纳税人提供公共服务。中央规制功能的存在，证成了中央规制的正当性。但更重要的是无一不指向纳税人基本权利的保障（见图1-2）。

图1-2 中央规制的功能与根本目的