第二节 “放权让利”改革：从农村到城市

新中国成立后的土地改革彻底消灭了封建剥削制度，结束了中国社会的半封建性质，土地由剥削阶级所有转为归农民所有，实现了“耕者有其田”的目标，解决了民主革命时期留下的最大问题，同时也有力地激发了农民的劳动积极性，大大解放了农业生产力，使农业生产迅速得到恢复和发展。随后，农业合作化运动兴起。先是初级农业合作化，建立农业生产互助组，在土地和其他生产资料私有制与分散经营的基础上实行劳动互助；进而建立初级农业生产合作社（简称初级社），农民通过土地入股、集中经营、统一分配的方式联合生产，其实就是把土地的农民私有制转变为农民私有、集体统一经营使用的土地制度。到了1955年秋，高级农业生产合作社（简称高级社）开始在全国推行。短短一年半的时间里，组建高级社的任务在全国范围内基本完成。在高级社中取消了按土地和农具入社分红制，出现了“一大二公”，把农民的土地私有制改成了合作社性质的劳动群众集体所有制，土地的农民私有被集体统一所有代替。高级社和人民公社化脱离了中国农村生产力发展的实际水平，农业生产的积极性受到影响。

1978年11月，安徽省凤阳县小岗村18位农民签下“生死状”，将村内土地分开承包。他们的大胆尝试开创了家庭联产承包责任制的先河。小岗村村民大胆的尝试收到奇效，当年粮食总产量为66吨，相当于全队1966年到1970年5年粮食产量的总和。但即使在小岗村获得丰收的情况下，针对“包产到户”的批判之声仍然不绝于耳。直到1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，“包产到户”才得到中央政策的支持。《全国农村工作会议纪要》指出：目前农村实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组都是社会主义集体经济的生产责任制。1983年中央进一步下发文件，指出：联产承包制是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。1991年11月，党的十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》。《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》指出：20世纪80年代，我国农村发生了历史性的变化。广大农民在党的领导下，表现了可贵的创业革新精神，农村改革和建设取得了巨大成就。农村普遍实行了以家庭联产承包为主的责任制，逐步建立起统分结合的双层经营体制，有利于集体统一经营的优越性和农户承包经营的积极性都得到发挥；在发展集体经济的同时，个体经济、私营经济也有了较大发展，以集体经济为主体的多种经济成分并存的格局已经形成；逐步调整了农产品价格和购销政策，发展了多渠道流通，农村流通体制改革有了良好的开端；科技、教育兴农和农业综合开发取得新的进展，粮食产量连续登上两个台阶。我国农村的改革和发展，有力地支持了城市的改革和国民经济的发展，促进了社会的安定团结。

特别是在农村改革方面，《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》指出：“必须继续稳定以家庭联产承包为主的责任制，不断完善统分结合的双层经营体制，积极发展社会化服务体系，逐步壮大集体经济实力，引导农民走共同富裕的道路，切不可偏离这一深化农村改革的重点和总方向。”“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。把家庭承包这种经营方式引入集体经济，形成统一经营与分散经营相结合的双层经营体制，使农户有了生产经营自主权，又坚持了土地等基本生产资料公有制和必要的统一经营。这种双层经营体制，在统分结合的具体形式和内容上有很大的灵活性，可以容纳不同水平的生产力，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。这是我国农民在党的领导下的伟大创造，是集体经济的自我完善和发展，决不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何的犹豫和动摇。”

1986年6月25日经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过了《中华人民共和国土地管理法》，规定集体所有的土地按照法律规定属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体经济组织所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法》的出台与实施赋予了家庭联产承包责任制这一政策法律权威，使其更加稳定。

家庭联产承包责任制打破了人民公社体制下土地集体所有、集体经营的旧的农业耕作模式，实现了土地集体所有权与经营权的分离，确立了土地集体所有制基础上以户为单位的家庭承包经营的新型农业耕作模式。具体而言，所有权仍归集体所有，经营权则由集体经济组织按户均分包给农户自主经营，集体经济组织负责承包合同履行的监督，公共设施的统一安排、使用和调度，土地调整和分配，从而形成了一套有统有分、统分结合的双层经营体制。家庭联产承包责任制的推行，纠正了长期存在的管理高度集中和经营方式过分单调的弊端，使农民在集体经济中由单纯的劳动者变成既是生产者又是经营者，从而大大调动农民的生产积极性，较好地发挥了劳动和土地的潜力（见表2.2）。

家庭联产承包责任制的实施解放了我国农村的生产力。这一制度既体现了集体的优越性，也充分调动了农村劳动力个体的积极性；既能适应分散经营的小规模经营，也能适应相对集中的适度规模经营。这一制度的实施使得中国的农业生产得到迅速发展。

放权的同时，在我国农村进行改革的另一个要素是让利。1991年11月，党的十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》要求切实减轻农民负担。《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》指出：目前农民税外负担过重，各种摊派有增无减，不仅直接影响农民增加农业投入，而且严重损害党和政府同农民的关系。各省、自治区、直辖市要在对农民负担的项目和费用进行全面清理的基础上，作出严格的具体规定。农村教育、计划生育、民兵训练、优抚、交通等项民办公助事业所需费用，要由乡（镇）人民政府根据当地经济状况提出预算，乡（镇）人民代表大会批准，报县人民政府备案，严格执行定项限额、一年一定、统筹使用、不得追加的规定。除此以外，任何部门和单位不得另行向农民摊派任何费用，坚决制止乱收费、乱摊派、乱罚款，取消一切徒具虚名的“检查评比”活动和不切实际的“达标升级”活动。

“让利”与“放权”同步进行，在很大程度上解放了农业生产力，激发了农民生产的积极性，改变了农村贫穷落后的面貌。我国农村的改革和发展，有力地支持了城市的改革和国民经济的发展。我国的改革是从农村改革开始的，而家庭联产承包责任制在农村取得巨大成功使得放权让利的改革思想很快走进城市。

1978年11月，国务院批转财政部《关于国营企业试行企业基金的规定》，提出：“正确处理国家、企业与个人三者的关系。要结合整顿企业的工作，加强经济核算，改善经营管理，动员广大职工努力增加生产，厉行节约，降低成本，增加盈利。”凡是全面完成国家下达的产量，品种，质量，原材料、燃料、动力消耗，劳动生产率，成本，利润，流动资金占用八项年度计划指标以及供货合同的工业企业，可按职工全年工资总额的5%提取企业基金，没有全面完成计划指标，但完成产量、品种、质量、利润四项指标和供货合同的工业企业，可按工资总额的3%提取企业基金；在完成产量、品种、质量、利润四项指标和供货合同的前提下，其他指标每多完成一项，按工资总额增提0.5%的企业基金。没有完成产量、品种、质量、利润四项指标和供货合同的，不能提取企业基金。经国家批准的政策性亏损企业，比照盈利企业提取企业基金。其他计划亏损企业全面完成各项计划指标的，可按工资总额的3%提取企业基金，没有全面完成计划指标的，应按上述规定相应地少提或不提企业基金。因经营管理不善、发生计划外亏损的企业，一律不能提取企业基金。企业基金主要用于举办职工集体福利设施，开展农副业，弥补职工福利基金的不足以及发给职工社会主义劳动竞赛奖金等项开支。企业主管部门提取的企业基金，15%用于奖励超额完成利润指标的企业，50%用于生产技术措施和本系统企业的集体福利设施，不准用于主管部门机关本身的各项开支。企业基金用于集体福利设施和生产技术措施的，应分别纳入有关计划，所需材料、设备要纳入物资分配计划，统一平衡。

《关于国营企业试行企业基金的规定》的制定与实施旨在改变企业缺乏自主财力的状况，开启了对企业放权让利的序幕。一年后，财政部发出通知确定京、津、沪的8个企业为国企改革试点企业。紧接着，国务院连发五个文件，对扩权予以明确，要求给企业以一定比例的利润留成，用于企业奖励基金和生产，同时权力分配上，给企业一定的生产计划、产品购销、资金运用等权力。

企业基金制度与利润留成制度的实施在一定程度上起到了对企业放权让利的作用。但值得注意的是，企业基金与利润留成的制度设计在对企业让利的同时不仅很难确保政府收入的增加，甚至加重了财政的收支负担。在这一现实背景下，“利改税”的改革应运而生。

改革开放前，国家和国营企业的分配方式主要是国营企业向国家上缴利润。“利改税”的改革是将原先需由国营企业向国家上缴利润或利润的一部分改为向国营企业征收所得税，将所得税引入国营企业利润分配领域，把国营企业向国家上缴利润改为缴纳税金，税后利润全部留归企业。随着经济体制改革的进行，有必要将国营企业向国家上缴利润的形式改为按国家规定的税种、税目、税率缴纳税金，从而把国家与企业的分配关系通过税法固定下来。“利改税”的改革分两步进行。1979年1月，湖北省老河口市的15户地方国营企业率先进行“利改税”第一步改革试点。随后，全国部分地区和行业的数百户国营企业相继被列为试点单位。国务院在总结试点经验，并进行多方案比较和多方面利弊权衡的基础上，决定于1983年7月在国营企业中普遍推行“利改税”。

“利改税”的改革改变了国家和国营企业之间的分配方式，是初次分配领域的一项重大改革。首先对有盈利的国营企业征收所得税，即把企业过去上缴的利润大部分改为用所得税的形式上缴国家。小型国营企业，其利润则按八级超额累进税率缴纳所得税，最低一档的税率为7%，最高一档的税率为55%，在缴纳所得税后，由企业自负盈亏。而对于少数税后利润仍然比较多的小型国营企业，令其再上缴一部分承包费。对于大中型国营企业，其利润按55%的税率缴纳所得税，缴纳所得税后的利润，除企业的合理留利外，采取递增包干、定额包干、固定比例和调节税等形式上缴国家。国营企业归还固定资产投资借款时，经财政部门审查同意后，可用缴纳所得税之前该借款项目新增的利润归还。对微利和亏损企业实行盈亏包干。

1984年9月，国务院进一步批转了财政部《国营企业第二步利改税试行办法》。其主旨是，“促进城市经济体制改革，进一步搞活经济，调整和完善国家与企业之间的分配关系，保证国家财政收入的稳定增长，并使企业在经营管理和发展上有一定的财力保证和自主权，调动企业和职工的积极性。”要求将之前的工商税按照纳税对象，划分为产品税、增值税、盐税和营业税；将第一步“利改税”设置的所得税和调节税加以改进；增加资源税、城市维护建设税、房产税、土地使用税和车船使用税。国营企业应按照国务院颁布的有关税收条例（草案）和征收办法执行。其中，对生产应纳产品税产品的国营企业，在应税产品销售后，应按照规定计算缴纳产品税；对生产应纳增值税产品的国营企业，在应税产品销售后，应按照规定计算缴纳增值税，通过实行增值税，避免重复纳税，促进专业化协作生产的发展，适应调整生产结构的需要；对生产、经营和进口盐的国营企业，在销售或进口盐时，应按照规定计算缴纳盐税；对从事商业、物资供销、交通运输、建筑安装、金融保险、邮政电信、公用事业、出版业、娱乐业、加工修理业和其他服务业的国营企业，在商品销售或取得营业收入后，应按照规定计算缴纳营业税（国营商业批发环节的营业税，先在石油和五金、交电、化工行业征收；国营商业其他行业以及物资、供销、医药、文教和县以上供销社等批发环节的营业税，暂缓征收，国营建筑安装企业承包工程的收入，暂缓征收营业税）；对从事原油、天然气、煤炭、金属矿产品和其他非金属矿产品资源开发的国营企业，在应税产品销售后，应按照规定计算缴纳资源税；要求凡缴纳产品税、增值税、营业税的国营企业，应按照规定计算缴纳城市维护建设税；对拥有房产的国营企业，应按照规定计算缴纳房产税；对使用属于国家所有土地的国营企业，应按照规定计算缴纳土地使用税；对拥有行驶车船的国营企业，应按照规定计算缴纳车船使用税；而对盈利的国营大中型企业在缴纳所得税后，应按照核定的调节税税率，计算缴纳调节税。

这次调整是在“利改税”基础上进行的一次重要的税制改革。过去为简化税制而被先后并入工商税的税种再次被分解出来。产品税和增值税也是从原来的工商税中分解出来的。将一部分产品改为征收增值税，是为了避免重复征税，促进专业化协作生产。资源税是为了调节级差收入，合理利用国家资源而新设置的税种。国营企业所得税和调节税，是根据“利改税”的要求而新设置的税种。城市维护建设税、房产税、土地使用税和车船使用税，除城市维护建设税外，都属于恢复开征的税种。

1984年，工商税制全面改革从根本上改变了我国税制的面貌。此前为适应产品经济而实行单一税制，改革后转向适应社会主义有计划的商品经济发展需要的多税种、多层次、多环节发挥调节作用的复税制。此前的以流转税为主体的税制体系转向以流转税和所得税为主体，其他税种相配合的新的税制体系，从而使中国的工商税制步入新的轨道。

“利改税”的实施使得国营企业和其他非国营企业一样，向国家缴纳税收，平等纳税，公平竞争。仅从这一点来说，“利改税”就是一个巨大的进步。与此同时，需要指出的是，“利改税”实施后，原来的国营企业的利润分配问题，具体而言即国营企业向它的出资人的分红问题并未得到妥善解决。不同于税收要“取之于民，用之于民”的思想，国营企业的利润更多的是“取之于国企，用之于国企”。作为全国人民投资兴建的国营企业，其利润服务于国营企业，这是不合理的。1994年，国家规定亏损性国有企业税后利润暂不上缴，国有企业持续享受税后利润留存的优惠。

直到13年后的2007年12月财政部与国资委印发《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，要求以2007年为试点年，对国资委所监管企业2006年实现的国有资本收益进行收取，其中，企业税后利润按标准减半收取。国有企业开始逐渐向国家分红，改变过去“取之于国企，用之于国企”的局面。但在较长一段时期的很大的范围内，国有企业与国家之间的利益分配格局并未因此取得实质性的调整。首先，国有企业给国家上缴的利润比例很低。按照《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》的规定，国有独资企业上缴年度净利润的比例，区别不同行业，分以下三类执行：第一类10%，第二类5%，第三类暂缓3年上缴或者免缴。其次，上缴的利润虽然进入国有资本经营预算，却未进入一般公共预算，并没有用于公共服务。根据财政部发布的国有资本经营预算数据，2008年和2009年国有企业上缴的利润100%回流国有企业内部，2010年国有企业红利资本性支出和费用性支出的比例达到95%左右，2011年、2012年依然以90%左右的水平将上缴的利润“归还”国有企业。

2016年7月，财政部印发《中央企业国有资本收益收取管理办法》，这是对2007年《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》的修订。《中央企业国有资本收益收取管理办法》对“国有资本收益”的概念和范围进行了界定，指明“国有资本收益”是指国家以所有者身份依法取得的国有资本投资收益。具体包括：应交利润，即国有独资企业按规定应当上缴国家的利润；国有股股利、股息，即国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息收入；国有产权转让收入，即转让国有产权、股权（股份）获得的收入；企业清算收入，即国有独资企业清算收入（扣除清算费用），国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算收入（扣除清算费用）。此外，还包括其他国有资本收益。《中央企业国有资本收益收取管理办法》还区别以下情况对中央企业国有资本收益进行核定：应交利润，根据中央企业经依法审计的年度合并财务会计报告反映的归属母公司所有者的净利润和规定的上缴比例计算核定；国有股股利、股息，根据国有控股、参股企业利润分配方案中确定的国有股获得的股利、股息全额核定；国有产权转让收入，根据企业产权转让协议和资产评估报告等资料计算的转让净收入（扣除转让费用）全额核定；企业清算收入，根据清算组或者管理人提交的企业清算报告计算的清算净收入（扣除清算费用）全额核定；其他国有资本收益，根据有关经济行为的财务会计资料核定。

“利改税”是一项意义重大的经济改革。其一，不仅在于扩大企业自主权，还在于调整了国营企业与国家之间的分配关系。其二，在一定程度上矫正了因其他改革不到位带来的资源配置方式、经济运行方式扭曲的错误，缓解了双轨运行造成的不利影响。由第二步“利改税”开启的税制改革构建了新的税制体系，尽管由于当时对内资企业利润核定实行“一户一率”，税制复杂且混乱，税制体系不够完善，并且在计划价格仍占主导的背景下，税收被赋予了过多的经济调节功能。另外，在具体的执行层面，也存在一些现实的问题。由于当时税利的概念不够清晰，存在“以税挤利”“以税代利”等不妥做法。而“税前还贷”弱化了对国营企业的投资约束，形成固定资产投资借款责权利相脱节的局面，助长固定资产投资规模的盲目膨胀。但需要注意的是，任何改革都必然受限于当时的历史条件，税制改革的不完善是历史条件下的必然。在全国第二步“利改税”工作会议开幕式上，时任国务院副总理田纪云说道：“‘利改税’是以法律的形式，基本上通过税收解决国家与企业的分配关系，有利于整个经济体制的改革，促进国民经济逐步纳入良性循环的轨道，是符合人民根本利益的。”应当看到“利改税”的改革的方向是正确的。

1988年2月27日，国务院发布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》。《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》指出，承包经营责任制是在坚持企业的社会主义全民所有制的基础上，贯彻所有权与经营权分离的原则，转变企业经营机制，增强企业活力，提高经济效益，是企业自主经营、自负盈亏的一条重要途径。《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》规定了承包经营责任制的主要内容，确定了国家与企业分配关系的原则以及承包上缴国家利润的具体形式，规定了承包经营合同的双方当事人，合同的主要条款，双方的权利、义务，合同变更、解除的条件，以及纠纷的处理方法，并且对企业经营者的确定程序、应具备的条件、享有的权利、负担之义务，以及收入标准一一做了规定。《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》规定，实行承包经营责任制的企业在管理上的一项重要变革是实行资金分账制度，划分国家资金和企业资金，分别列账，以体现责、权、利相结合的原则。

税利分流改革是既定条件下国家与企业双赢的机制，符合当时需要。在“税利分流”的制度设计下，企业利润增长较多时，国家多得，企业多留。因此，这项改革举措稳定了国家与企业之间的分配关系，激发了国营企业经营管理的积极性。同时，“税利分流”对政企关系的界定进行了完善。税利分流改革为下一步全面工商税制改革奠定了基础，提供了参考。

实施“税利分流”改革的目的在于，发挥国家双重职能的作用，规范国家与企业的利润分配关系，创造平等竞争的市场条件。国家对各种经济成分的企业统一征收所得税，使包括国营企业、集体企业、私营企业和外商投资企业在内的各类企业能在公平税负原则的基础上进行平等竞争。这既符合社会主义初级阶段积极发展多种经济形式的要求，也符合对外开放的基本国策。实行企业用其有权运用的自有资金归还固定资产投资借款的制度，不仅能促使企业对贷款项目认真做可行性研究，促使企业努力在提高贷款使用效益上下功夫，建立起自我约束机制，而且能促使银行合理放贷。国家以所有者的身份根据宏观经济发展的要求和企业的实际情况，收取国营企业所得税后利润的一部分，其余部分留在企业。这样做扩大了企业的经营自主权，既能调动企业和职工的生产积极性，提高企业的经济效益，又能有效地贯彻国家的产业政策，充分发挥财政宏观调控职能。

从农村到城市的改革进程中，放权让利是财政体制改革的一条重要的主线。通过放权让利，生产力得到解放，生产水平得以提高，市场经济体制日趋完善。