政策研究

2020年后缓解中国相对贫困的教育扶贫理念与政策展望[1]

王小林　冯贺霞[2]

【摘要】2020年后，中国扶贫工作将由消除绝对贫困向缓解发展不平衡、不充分的相对贫困转变。本文首先基于可行能力理论、人力资本理论、生命周期理论视角梳理了缓解相对贫困的教育扶贫理念。然后回顾了中国的教育扶贫战略及不同阶段教育扶贫政策及其特征。并通过纵向比较和横向的国际比较，分析了中国教育扶贫政策措施取得的成效，总结出中国教育扶贫的主要经验。在此基础上，针对2020年后缓解相对贫困提出教育扶贫政策展望。

【关键词】相对贫困　教育扶贫　人力资本　可行能力

一 引言

长期以来，教育扶贫被视为促进脱贫、防止返贫的重要手段，同时在大规模消除绝对贫困、阻断贫困代际传递方面发挥着非常重要的作用[3]。教育是人力资本的重要组成部分之一，且教育带来的收益超越了个体自身所得的收益，会延伸到其他人身上，并会在代际传递[4]。人力资本在生产过程中发挥了补充物质资本的作用，是技术创新和长期增长的重要投入[5]。各国人均国内生产总值（GDP） 10%～30%差异是由人力资本的跨国差异引起的[6]，如果将教育质量或者具有不同技能的工人之间的互动纳入考虑的范围，这一百分比甚至可能会更高[7]。

大力发展教育尤其是基础教育，通过提高人力资本水平减少贫困、促进经济增长，一直是我国的基本国策。改革开放以来，我国大规模的教育扶贫实践取得巨大成就。初中毛入学率由1980年的43.03%上升到2017年的103.5%，[8]超过或相当于高收入国家的平均水平，基础教育基本普及。然而，随着人工智能的发展，大规模可重复、可编码的工作将由机器完成，新的就业岗位对劳动力的高级认知技能和社会情感技能要求更高，未来工作性质的变革给当今人力资本的投资带来新的挑战[9]。另外，全面打响脱贫攻坚战以来，我国取得了巨大的脱贫成效。目前，脱贫攻坚目标任务接近完成。贫困人口从2012年底的9899万人减到2019年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续7年每年减贫1000万人以上。到2020年2月底，全国832个贫困县中已有601个宣布摘帽，179个正在进行退出检查，未摘帽县还有52个，区域性整体贫困基本得到解决。[10]2020年以后，我国扶贫工作将会由解决绝对贫困向缓解相对贫困转变[11]。

在新阶段工作性质变革带来的挑战、扶贫工作由解决绝对贫困向缓解相对贫困转变的时代背景下，本文研究的主题是“2020年后缓解中国相对贫困的教育扶贫理念和政策展望”；重点关注的问题是，2020年后，我国教育扶贫需要重点考虑的内容有哪些，哪些方面需要坚持，哪些方面需要改进。

为了回答上述问题，本文第二部分梳理了缓解相对贫困的教育扶贫理念；第三部分回顾了中国的教育扶贫战略，并对中国教育扶贫政策2020年后的转变做出判断；第四部分分析了中国已有的教育扶贫政策措施及其成效，总结出中国教育扶贫的主要经验；第五部分就2020年后缓解中国相对贫困的教育扶贫提出相应的政策展望。

二 缓解相对贫困的教育扶贫理念

（一）缓解相对贫困的教育扶贫理论

已有文献对教育在脱贫、返贫，以及阻断代际贫困中的关键作用做了大量的理论研究和实证研究，相关研究主要基于三个理论视角展开。一是阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）的可行能力理论，认为教育对可行能力的提升具有重要的工具性价值和内在价值，是减少收入贫困和其他维度贫困的重要因素；二是人力资本理论，认为教育作为人力资本的重要组成部分，对个体摆脱长期的代际贫困起着关键性的作用，且对社会经济的发展产生显著的正外部性；三是生命周期理论，认为教育在人的生命周期的不同阶段产生的影响是有差异的，早期教育的投资回报率要高于教育在较高年龄时的回报率。

1.可行能力理论

教育对个人可行能力的提升具有重要价值。阿玛蒂亚·森的可行能力理论着重考察的是构成人的有价值的生活的“功能性活动”的缺失[12]。这些功能性活动包括吃、穿、住、行、读书、就医、社会参与等。教育对人的可行能力的提升具有重要的内在价值和工具性价值。阿玛蒂亚·森、让·德雷兹认为，教育和健康至少在五个方面对个人的可行能力有显著价值。一是内在重要性，受教育和健康本身就是有价值的成就，有机会得到它们，对个人的实际自由有直接重要意义；二是工具性的个人作用，即个人的受教育和健康有助于其做很多事，不仅是个人有教养和健康，也包括随着收入和经济手段的增加而又增加其他可行能力；三是工具性的社会作用，即更多的识字等基础教育能够促进对社会需求的公共讨论，鼓励有见识的集体需求，转而增加公众享受的设施，提供更好的有效服务；四是工具性的程序作用，学校教育程序甚至能够获得正规教育目标之外的好处；五是授权与分配作用，有助于获得更好的待遇，在不同社会群体和家庭内部实现再分配的平等。[13]

2.人力资本理论

人力资本对人类社会的发展至关重要。在新经济增长理论的研究中，人力资本是其中最重要的变量。人力资本由知识、技能和健康组成，是在人的生命发育过程中积累而成的，人力资本使人们实现了人作为社会生产成员所具有的潜力[14]。对青年一代教育、培训、迁移等方面的投入都可以视作人力资本投资[15]。事实上，人力资本与物质资本相对应而存在，物质资本是投资于物形成的资本，如机器、厂房等，人力资本是投资于人而形成的资本，包括对教育、健康、技能等的投资所形成的资本。Schultz认为“索罗剩余”中的绝大部分来自劳动力的教育、健康和人力资本的增加，人力资本对一个国家的经济发展起着非常重要的作用。其中，教育是人力资本形成的基础，对切断贫困恶性循环、阻断代际贫困起着关键性的作用。相关研究表明，经济上处于贫困状态的人普遍认为教育是他们的孩子向社会上层流动的最有希望的机会[16]。

早期人力资本投资的回报率更高。最近对儿童发展的研究发现，生命周期的不同阶段对于形成不同类型的能力至关重要，当错过形成这些能力的机会时，补救成本很高，全面补救往往代价高昂。确保儿童获得优质教育服务，消除他们在认知能力和社会行为技能上的早期差距，对那些希望对人力资本进行明智投资的政府而言，最好的做法是对儿童生命周期的“前1000天”进行投资[17]。Heckman等人对美国密歇根州20世纪60年代实施的以3～5岁儿童为目标人群的佩里学前教育研究计划的研究评估表明，学前教育阶段对每个儿童每投资1美元，除了给个人带来7～12美元的回报外，还会带来超过个人回报的社会回报。[18]

政府在促进人力资本形成方面发挥着重要作用。人力资本投资的经济回报往往发生在数年后，尽管接受了基础教育的人所获得的收入高于没有接受过教育的人，基础教育在劳动力市场上的回报却是在做出投资的10～15年后才实现的[19]。对儿童早期教育的投资更是如此。在牙买加，为学步期幼童提供心理社会刺激使参与者的收入提高了25%，但是这些回报在20 年后才能实现[20]。教育投资周期长、成本高等特征使得个体与家庭往往无力承担获得人力资本所需要的成本。即使学校教育是免费的，交通成本、学习用品费用以及因学生入学而流失的工作收入也使教育的成本过于高昂，令人望而却步，在这样的情况下，政府干预措施可能会产生重要的影响。如，现金转移方案提高了低收入国家和中等收入国家数百万儿童的教育水平，即使现金转移方案提供的补贴仅占学校教育成本的一部分[21]。

3.生命周期理论

生命周期视角下的发展理念是对个体发展不同生命阶段所面临的问题和脆弱性进行分析，确定从一个生命阶段到下一个生命周期的关键转变，它们为个体发展带来的风险和机会[22]。就整个生命周期而言，人力资本早期投资的回报率要高于在较高年龄时的回报率，收获时间要长于生命周期后期的投资[23]。UNICEF认为，产前和幼儿期的投资回报率比对老年人的投资回报率平均高出7%至10%[24]。

Fajth认为，个体早期的发展（holistic child development）主要涉及三个重要维度：生物学方面的人体测量指标值（anthropometric performance），如不同年龄段的身高体重指数（BMI）、运动技能等；认知技能（cognitive skills），它是形成智商的关键能力；社会情感技能（socio-emotional skills），它是培育情商的关键能力，能够影响儿童将来融入社会、参与社会活动的能力[25]。事实上，上述三个指标发展的不足，将会造成人体测量指标值增长缓慢、认知技能不足、社会情感技能不足，进而使得个体早期发展机会被剥夺，形成早期人力资本发展“缺口”（见图1）。

图1 早期人力资本发展“缺口”

资料来源：Fajth，G.（2018）.“How We Can Drive DoDO to Extinction：Addressing Developmental Opportunity Deprivation（DOD）”，EAPR Social Policy Networking Meeting。

针对个体早期发展形成的“缺口”，儿童生命的前1000天是第一个政策干预的重要机会窗口期[26]。这段时间对儿童的生物学指标和认知能力发展都十分重要。第二个政策干预的重要机会是青春期，这个阶段对培育儿童参与社会的能力，或者说社会情感技能十分重要[27]。

可行能力理论、人力资本投资理论和生命周期理论表明，生命周期不同阶段的教育尤其是个体早期教育对个体可行能力和国家人力资本水平的提升都起着非常重要的作用，相应地，教育扶贫也是缓解长期贫困、代际贫困的重要途径。可见，教育扶贫首先要对个体不同生命阶段所面临的教育困境进行分析，再确定不同阶段教育扶贫的重点和难点，依次制定相应的扶贫政策。

三 中国教育扶贫战略回顾及转变

（一）中国教育扶贫政策

从1994年《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》的制定到现在，中国教育扶贫政策可分为3个阶段，具体政策见表1。

表1 中国1994～2019年国家教育扶贫政策

续表

续表

1.《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》期间

1994年，《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》提出了改变中国教育文化落后状况的具体目标：基本普及初等教育，积极扫除青壮年文盲；开展成人职业技术教育和技术培训，使多数青壮年劳动力掌握一到两门实用技术。这一阶段的教育扶贫政策重在对教育扶贫机制进行框架性设计，目标重在扫除青壮年文盲、普及基础教育。这一阶段的教育政策及实施大幅度改善了中国教育文化落后的状况。截至2000年，中国实现了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲（简称“两基”）目标，“两基”人口覆盖率超过85%[28]。

2.《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》期间

义务教育的普及依然是政策关注的重中之重，从完善农村义务教育管理体制到对农村义务教育阶段贫困家庭学生实行“两免一补”。再到深化农村义务教育经费保障机制改革，系列针对义务教育的政策实施，有力推动了义务教育的普及，缩小贫困地区与其他地区的教育差距。2000年底，中国普及九年义务教育的地区人口覆盖率是85%[29]，到2010年，普及九年义务教育的地区人口覆盖率达到98%以上，全国青壮年文盲率降到2%以下，成人文盲率降到5%以下[30]。

同时，学前教育开始成为政策关注的重点。2010年，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）对学前教育进行“定性”，认为发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性。并且，这一政策提出以县为单位编制学前教育三年行动计划，开启了学前教育三年行动国家计划。另外，这一阶段，教育资助政策的资助力度加大，资助阶段从义务教育延伸到学前教育、职业教育和高等教育，资助范围从学费、课本费扩展到杂费、生活费。

3.《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》期间

2015年，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，“通过发展生产脱贫一批，易地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批，因地制宜综合施策，确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，消除绝对贫困”。这一举措将教育扶贫在整个脱贫攻坚中的战略地位提升到了前所未有的新高度。

这一阶段，关于义务教育的政策依然是最多的，普及义务教育仍然是核心，但更加强调义务教育的质量和均衡发展。值得注意的是，从2018年到2019年，关于儿童早期教育和发展，国家发布了三个政策文件，针对“学前教育资源尤其是普惠性资源不足、政策保障体系不完善、教师队伍建设滞后、监管体制机制不健全、存在‘小学化’倾向、部分民办园过度逐利、幼儿安全问题时有发生”等问题，国家制定了学前教育深化改革的系列措施。3岁以下婴幼儿照护服务是生命全周期服务管理的重要内容，事关婴幼儿健康成长和终身发展。《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（国办发〔2019〕15号）为贫困地区儿童和随迁儿童获得更好的早期发展机会提供了政策依据，体现了全生命周期视角下重视早期教育的发展理念。

另外，这一阶段教育扶贫政策从多个方面对教育扶贫进行支持，支持维度从单纯的教育维度拓展到儿童的营养和健康维度，对儿童早期营养、健康和教育的支持，不仅有助于提高儿童的身体健康水平和认知能力，还有助于提高国家未来的人力资本水平。再者，支持对象从资助学生到支持乡村教师能力建设，支持范围从义务教育到婴幼儿照护服务、学前教育、职业教育、高中教育、校外培训、民族教育、特殊教育，这些不仅体现了教育扶贫在整个脱贫攻坚上的战略高度，还意味着我国逐渐形成了比较完善的教育扶贫政策体系。

（二）教育扶贫政策的转变

《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》期间，中国文化、教育相对比较落后，基本普及初等教育，积极扫除青壮年文盲是这一阶段教育扶贫政策的首要目标。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》期间，“两免一补”等系列农村义务教育政策的实施大幅度提高了普及九年义务教育的地区人口覆盖率。2011年11月，中国全面完成普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的战略任务[31]。这一战略任务的完成，并不意味着教育扶贫任务的终结，而是意味着其上升到一个更高层次，意味着我国教育扶贫政策发生了三个转变：由重视基础教育向发展高质量教育转变；由普及义务教育向发展均衡教育转变；由重视基本文化素质的培养向激发个体发展能力转变。这三个转变在《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》期间的系列政策中开始显现。

四 中国教育扶贫的现实考量

（一）教育扶贫成效

1.中国不同阶段教育的普及率呈快速上升趋势

1980年以来，中国教育发展取得了巨大的成就。成人识字率从1982年的65.51%上升到2018年的96.84%[32]。学前教育、初中教育、大学教育的普及率均呈快速上升趋势。其中，初中毛入学率从1980年的43.03%上升到2018年的100.9%，学前教育毛入学率从1980年的9.1%上升到2018年的88.09%，大学毛入学率从1980年的1.13%上升到2018年的50.6%（见图2）。1986年《中华人民共和国义务教育法》的制定，以及包括“两免一补”政策在内的系列义务教育政策的实施，有力推动了义务教育的普及。然而，大学教育、学前教育的普及率目前仍相对较低。

图2 1980～2018年不同教育阶段毛入学率的变化趋势

资料来源：世界银行数据库，https：//data.worldbank.org.cn/。

2.中国初中毛入学率远高于中高等收入国家的平均水平

图3是2018年全球109个国家（2018年人均GDP、中学毛入学率数据均不缺失的国家）的人均GDP（美元，当前购买力平价）对数与初中毛入学率的散点图。由图3可知，一般而言，人均GDP越高的国家，其相应的初中毛入学率也相对较高。在这109个国家中，中国人均GDP是18236.61美元（当前购买力平价），排名第48，而中国的初中毛入学率是100.9%，排名第23。中国作为中高等收入国家，其初中毛入学率远高于中高等收入国家初中毛入学率的平均水平（91.51%）。这说明与同等经济发展水平的国家相比，中国的初中教育普及率更高。

图3 2018年全球109个国家初中毛入学率与人均GDP的比较

资料来源：世界银行数据库，https：//data.worldbank.org.cn/。

3.中国学前教育毛入学率超过了高收入国家的平均水平

图4表明，收入水平越高的国家，其学前教育毛入学率也相应越高。从1980年到2018年，全球不同经济水平国家的学前教育毛入学率均呈上升趋势。随着时间的推移，中高等收入国家与高收入国家的学前教育毛入学率之间的差距在逐渐缩小。但低收入国家、中低等收入国家与高收入国家的学前教育毛入学率之间的差距依然很大。值得注意的是，1980年，中国的学前教育毛入学率与高收入国家的差距悬殊，但2006年以来，中国学前教育毛入学率呈快速上升趋势，且在2017年达到了84.79%，反超高收入国家学前教育毛入学率的平均水平（84.36%）。2018年，中国学前教育毛入学率达88.09%，远超高收入国家学前教育毛入学率的平均水平（82.67%）。

图4 1980～2018年全球学前教育毛入学率的比较

资料来源：世界银行数据库，https：//data.worldbank.org.cn/。

4.中国大学毛入学率与高收入国家相比依然有一定的差距

1984年以来，全球不同经济水平国家的大学毛入学率均呈上升趋势，但高收入国家、中高等收入国家的大学毛入学率上升的速度更快，低收入国家、中低等收入国家的大学毛入学率与高收入国家的差距呈扩大趋势。2000年以来，中国的大学毛入学率呈快速上升趋势，与高收入国家大学毛入学率之间的差距呈缩小趋势。但截至2018年，中国的大学毛入学率是50.6%，与高收入国家毛入学率的平均水平75.1%相比依然有较大的差距（见图5）。

图5 1984～2018年全球大学毛入学率的比较

资料来源：世界银行数据库，https：//data.worldbank.org.cn/。

（二）教育扶贫对我国大规模消除绝对贫困起到核心作用

中国大规模的教育扶贫政策对其消除绝对贫困起到至关重要的作用。从新中国成立初期到改革开放前，先后实行了供给制、人民助学金、学杂费减免等资助政策，为经济困难家庭子女获得教育机会提供了一定的保障。从1949年到1978年，我国学前教育毛入学率从不足0.4%提高到10.6%，小学净入学率从20%提高到94%，初中阶段毛入学率从3.1%提高到66.4%，高中阶段教育毛入学率从1.1%提高到35.1%，高等教育毛入学率从0.26%提高到2.7%。[33]通过扫除文盲和普及小学教育，中国劳动力基本具备了小学文化程度，这为改革开放初农业生产力的提高和劳动力密集型的加工业发展提供了与之相匹配的劳动力教育水平。1978～1985年，中国贫困人口从2.5亿人下降到1.25亿人，年均减少1700多万人，贫困发生率从30.7%下降到了15%[34]。那时并没有扶贫办，是什么原因带来那个阶段的大规模减贫呢？过去我们的研究把这种大规模减贫的成果主要归功于改革开放带来的制度效应，事实上，教育也起着非常重要的作用。

图6表明，1985～2017年，随着初中毛入学率的快速提升，中国的贫困发生率呈快速下降的趋势。中国自1986年开始实施有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发，逐步把扶贫脱贫、巩固脱贫成果和防止新的贫困现象发生有机结合、整体推进。对小学阶段和初中阶段实施免费义务教育、对义务教育阶段贫困家庭的学生进行“两免一补”等系列优惠政策为贫困地区子女获得基础教育提供了政策保障。系列教育扶贫政策减轻了贫困家庭的教育支出压力，有效防止其返贫或致贫。同时，各学段学生均可获得资助，提高了贫困家庭学生升学信心，为完成控辍保学这一脱贫攻坚硬任务奠定了良好基础。当前，在脱贫攻坚中，通过教育脱贫一批，教育更是对阻断贫困代际传递发挥了十分重要的作用。

图6 1985～2017年初中毛入学率与贫困发生率的变化趋势

资料来源：初中毛入学率数据来源于世界银行数据库（https：//data.worldbank. org.cn/）；贫困发生率是按现行农村贫困标准（2010年2300元，不变价）衡量的贫困发生率，数据来源于国家统计局住户调查办公室《2018中国农村贫困监测报告》，中国统计出版社，2018。

（三）中国教育扶贫实践经验

1.教育立法保障了包括贫困人口在内的所有适龄儿童接受义务教育的权利

中国对九年义务教育立法为包括贫困人口在内的所有群体获得基础教育提供了法律保障。1982年，中国颁布的《中华人民共和国宪法》提出“普及初等义务教育”，首次以宪法形式确定在中国普及初等义务教育，成为各地普及初等义务教育的根本遵循。为保证义务教育政策的顺利实施，1986年，九年制义务教育被写入了《中华人民共和国义务教育法》，从而使普及义务教育有了专门的法律保障，中国基础教育走上了法制化的轨道。2006年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》以法律形式明确了义务教育的免费原则，并对义务教育经费保障机制改革的主要内容予以确立。从2006年春季学期开始，西部地区农村义务教育阶段学生免收学杂费，2007年春推及全国农村地区，2008年秋推广至全国，至此，义务教育实现“全免费”。[35]

2.从政策制定上保障了贫困人口的受教育机会

针对各个教育阶段的贫困人口实施系列资助政策，为贫困人口获得公平的教育机会提供了政策保障。为支持各地实施好学前教育三年行动计划，2010年起，国家启动了系列重大项目，重点支持中西部地区发展农村学前教育。中国对小学阶段和初中阶段实施免费义务教育，同时对义务教育阶段贫困家庭的学生进行“两免一补”，降低了贫困学生在义务教育阶段的流失率，保证了贫困家庭的孩子至少可以接受初中阶段的教育。另外，中国启动实施了农村义务教育学生营养改善计划，对集中连片特殊困难地区的学生和家庭经济困难的寄宿学生给予财政补助，以改善贫困地区农村儿童的营养状况。在普通高中和高等教育中为家庭贫困的学生提供国家助学金资助，确保贫困家庭的孩子有平等地享受高中教育和高等教育的机会。

3.政府在教育供给和教育均等化过程中的主导作用

教育属于典型的公共产品，对贫困人口教育的投资更是私人部门不愿意介入的领域。因此，政府必须在此过程中起主导作用，其主要表现就是公共财政在教育领域的总支出以及针对贫困人口的支出。中国国家财政性教育经费从2000年的2562.61亿元上升到2018年的36995.77亿元，呈快速上升趋势。2018年，国家财政性教育经费占GDP的比例为4.11%，连续第7年保持在4%以上（见图7）。在已有基础上，国家还加大了教育领域的扶贫力度，如对贫困农村义务教育薄弱学校进行改造，帮助贫困地区的学校改善校舍和丰富图书资源。同时，兼顾因地制宜原则，在财政实力雄厚的地区，地方政府负担的支出比例较高，而在贫困地区中央政府负担的比例更高。

图7 2000～2018年中国教育财政支出变化趋势

资料来源：根据国家统计局统计数据整理，http：//data.stats.gov.cn/easyquery. htm？cn=C01＆zb=A0201＆sj=2019。

五 缓解相对贫困的教育扶贫政策展望

基于可行能力理论、人力资本理论、生命周期理论等教育扶贫理论，中国教育扶贫政策的梳理及特征，中国教育扶贫的现实考量，特别是生命周期视角下的儿童人力资本的“三角形”特征[36]，本文在这一部分提出2020年后中国缓解相对贫困的教育扶贫政策展望。

第一，义务教育需要从数量上的普及向高质量、均衡方向转变。义务教育是提高全民素质的根本手段，是促进中国从人口大国迈向人口强国的基础措施。因此，“提质均衡”是2020年后一段时间内，我国义务教育的首要目标。发展高质量教育、均衡教育在《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》期间的系列政策中开始凸显。高质量发展教育体现在不同教育阶段相关政策的制定中。无论是义务教育政策，还是学前教育、职业教育、高等教育、民族教育、特殊教育等方面的教育政策，核心都应强调教育质量的提升。发展均衡教育主要体现在两个方面：一是就不同地区的受教育群体而言，相关政策应向贫困地区、西部地区、特困地区贫困人口倾斜；二是就教育阶段而言，在发展义务教育的同时，均衡发展学期教育、职业教育、高等教育和特殊教育。2020年后，贫困农村地区义务教育的高质量发展、均衡发展依然是教育扶贫的重心。

第二，2021～2035年我国将遭遇人力资本相对不足的问题，要延长义务教育，拓展高中、大学教育。我国2035年将进入创新型国家前列，也将迈入高收入国家行列。为了实现这些阶段性发展目标，必须有与之相匹配的人力资本。高等教育通过显著提高贫困人口的人力资本水平实现扶贫脱贫的目标，相较于其他扶贫方式具有突出的比较优势[37]。但是，截至2018年，中国的大学毛入学率是50.6%，与高收入国家毛入学率的平均水平75.1%相比依然有较大的差距。依靠义务教育普及来快速提高劳动力人口受教育的平均水平的潜力已经饱和，这是因为我们已经普及了义务教育。因此，要通过各种途径拓展高中、大学教育。这方面，可采用的政策工具是实施十二年义务教育，或者十二年免费教育。

第三，应对新技术变革带来的工作性质的变革，要从全生命周期开展教育扶贫工作。我们现在已经进入信息经济、知识经济时代，2035年之前，随着人工智能的发展，大规模可重复、可编码的工作将被机器取代，新的就业岗位对劳动力的高级认知技能和社会情感技能要求更高。从全生命周期来看，儿童人力资本的形成具有“三角形”特征：0～3岁主要形成身体（身高、体重等）运动技能，4～6岁主要形成认知技能（智商），青春期则主要形成社会情感技能（情商）。教育要在全生命周期发挥作用。当前的脱贫攻坚主要关注了九年义务教育，2020年之后，对儿童的教育扶贫需要关注0～3岁，以及青春期教育。社会情感技能的形成不是数理化教育能完成的，需要音乐、美术、体育、社会参与等一系列相关教育。这就对2020年后缓解相对贫困阶段的教育扶贫工作提出了更高的要求。我们也需要对整个教育工作进行反思和提升，特别是要适应未来进入创新型国家前列的教育需求。

参考文献

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[17]UNICEF（2016）.“Cognitive Capital：Investing in Children to Generate Sustainable Growth”，UNICEF East Asia and the Pacific.

[18]World Bank（2019）.“World Development report 2019：The Changing Nature of Work”，Washington，D.C.：World Bank.

[19]Xue Eryong ＆ Zhou Xiuping（2018）.“Education and anti-poverty：Policy theory and strategy of poverty alleviation through education in China”，Educational Philosophy and Theory，50：12，1101-1112，DOI：10.1080/00131857.2018. 1438889.

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[1]本文为国家社会科学基金重大项目“基于多维视角的2020年以后我国相对贫困问题研究”（项目号：19ZDA051）阶段性成果。

[2]王小林，复旦大学六次产业研究院副院长、教授、博士生导师，研究方向：贫困治理、公共服务、国际发展等。冯贺霞，复旦大学六次产业研究院博士后，研究方向：贫困与发展。

[3]〔印度〕阿玛蒂亚·森、让·德雷兹：《印度：经济发展与社会机会》，黄飞君译，社会科学文献出版社，2006；王文静、李兴洲主编《中国教育扶贫报告（2017）》，社会科学文献出版社，2017；王浩名、岳希明：《贫困家庭子女受教育程度决定因素研究进展》，《经济学动态》2019年第11期。

[4]Flabbi，L.，＆ Gatti，R.V.（2018）.“A Primer on Human Capital”，Policy Research Working Paper 8309，World Bank，Washington，D.C..

[5]World Bank（2019）.“World Development report 2019：The Changing Nature of Work”，Washington，D.C.：World Bank.

[6]Hsieh，Chang-Tai，＆ Peter J.Klenow.（2010）.“Development Accounting”，American Economic Journal：Macroeconomics 2（1）：207-23.

[7]World Bank（2019）.“World Development report 2019：The Changing Nature of Work”，Washington，D.C.：World Bank.

[8]《2017年全国教育事业发展统计公报》，中华人民共和国教育部网，http：//www.moe. gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508.html。

[9]World Bank（2019）.“World Development report 2019：The Changing Nature of Work”，Washington，D.C.：World Bank.

[10]http：//www.cppcc.gov.cn/zxww/2020/03/07/ARTI1583539449347123.shtml。

[11]孙久文、夏添：《中国扶贫战略与2020年后相对贫困线划定——基于理论、政策和数据的分析》，《中国农村经济》2019年第10期；陈志钢、毕洁颖、吴国宝、何晓军、王子妹一：《中国扶贫现状与演进以及2020年后的扶贫愿景和战略重点》，《中国农村经济》2019年第1期；王小林、冯贺霞：《2020年后中国多维相对贫困标准：国际经验与政策取向》，《中国农村经济》2020年第3期。

[12]Sen，A.（1976）.“Poverty：An Order Approach to Measurement”，Econometrica，44（2）：219-231.

[13]〔印度〕阿玛蒂亚·森、让·德雷兹：《印度：经济发展与社会机会》，黄飞君译，社会科学文献出版社，2006。

[14]World Bank（2019）.“World Development report 2019：The Changing Nature of Work”，Washington，D.C.：World Bank.

[15]Schultz，T.W.（1960）.“Capital Formation by Education”，Journal of Political Economy，1960，6，pp.571-583.

[16]Bara，D.，Bhengra，R.，＆ Minz，B.（1991）.“Tribal Female Literacy：Factors in Differentiation among Munda Religious Communities”，Social Action，41.

[17]World Bank（2019）.“World Development report 2019：The Changing Nature of Work”，Washington，D.C.：World Bank.

[18]Heckman，J.，Moon，S.H.，Pinto，R.，＆ Savelyev，P.A.，＆ Yavitz，A.（2010）.“The Rate of Return to the High Scope Perry Preschool Pro-gram”，Journal of Public Economics 94（1-2）：114-28.

[19]World Bank（2019）.“World Development report 2019：The Changing Nature of Work”，Washington，D.C.：World Bank.

[20]Gertler，P.，Heckman J.，Pinto，R.，Zanolini，A.，Vermeersch，C.，Walker，S.，Chang，et al.（2014）.“Labor Market Returns to an Early Childhood Stimulation Intervention in Jamaica”，Science 344（6187）：998-1001.

[21]World Bank（2019）.“World Development report 2019：The Changing Nature of Work”，Washington，D.C.：World Bank.

[22]UNICEF（2016）.“Cognitive Capital：Investing in Children to Generate Sustainable Growth”，UNICEF East Asia and the Pacific.

[23]World Bank（2019）.“World Development report 2019：The Changing Nature of Work”，Washington，D.C.：World Bank.

[24]UNICEF（2016）.“Cognitive Capital：Investing in Children to Generate Sustainable Growth”，UNICEF East Asia and the Pacific.

[25]Fajth，G.（2018）.“How We Can Drive DoDO to Extinction：Addressing Developmental Opportunity Deprivation（DOD）”，EAPR Social Policy Networking Meeting.

[26]Fajth，G.（2018）.“How We Can Drive DoDO to Extinction：Addressing Developmental Opportunity Deprivation（DOD）”，EAPR Social Policy Networking Meeting；World Bank（2019）.“World Development report 2019：The Changing Nature of Work”，Washington，D.C.：World Bank.

[27]Fajth，G.（2018）.“How We Can Drive DoDO to Extinction：Addressing Developmental Opportunity Deprivation（DOD）”，EAPR Social Policy Networking Meeting.

[28]《书写民族更加辉煌的未来——改革开放30年中国教育事业实现跨越式发展》，中华人民共和国教育部网，http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zllssj/moe_1668/tnull_39689.html。

[29]《2000年全国教育事业发展统计公报》，中华人民共和国教育部网，http：//www.moe.gov. cn/s78/A03/ghs_left/s182/moe_633/tnull_843.html。

[30]《人类教育史上的奇迹——来自中国普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的报告》，中华人民共和国教育部网，http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/201209/141845.html。

[31]《人类教育史上的奇迹——来自中国普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的报告》，中华人民共和国教育部网，http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/201209/141845.html。

[32]世界银行数据库，https：//data.worldbank.org.cn/。

[33]《新中国70年学生资助成效显著 促进教育公平 助力全面小康》，中华人民共和国教育部网，http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/201909/t20190925_400739.html。

[34]李小云、徐进、于乐荣：《中国减贫四十年：基于历史与社会学的尝试性解释》，《社会学研究》2018年第6期。

[35]《夯实千秋基业 聚力学有所教——新中国70年基础教育改革发展历程》，中华人民共和国教育部网，http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/201909/t20190926_401046.html。

[36]Fajth，G.（2018）.“How We Can Drive DoDO to Extinction：Addressing Developmental Opportunity Deprivation（DOD）”，EAPR Social Policy Networking Meeting.

[37]孙涛：《高等教育扶贫：比较优势、政策支持与扩展路径》，《南京社会科学》2020年第2期。