监察法：新时代党和国家自我监督的重要规范

第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国监察法》（以下称《监察法》），总结了党的十八大以来反腐败的经验，巩固了国家监察体制改革的成果，构建起具有中国特色的国家监察体系，开启了法治反腐的新阶段。《监察法》的制定实施，对于构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的中国特色国家监察体系，实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义，是新时代党和国家自我监督的重要规范。

《监察法》是运用法治思维和法治方式反腐的最新制度成果。《监察法》第一条规定：“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法。”依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式。习近平总书记强调，要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据，使改革和法治同步推进。国家监察体制改革是建立中国特色监察体系的创制之举，以习近平同志为核心的党中央从“四个全面”战略布局出发，积极推进国家监察体制改革及试点工作，使改革实践成果上升为宪法法律规定，充分体现了用法治思维和法治方式引领推动保障改革的导向。修改后的《宪法》专门增加一节 “监察委员会”，就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制和工作机制等作出规定，使国家监察体制改革于宪有据。《监察法》全面规定了监察工作的原则、体制、机制和程序，赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施，体现了全面深化改革和全面依法治国、全面从严治党的有机统一。

《监察法》构建了党统一领导的国家监察体制。《监察法》第二条规定，坚持中国共产党对国家监察工作的领导。十八大以来，习近平总书记提出并反复强调，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。这是对马克思主义政党建设理论的运用和发展，是对共产党执政规律和社会主义建设规律认识的深化，反映了我们对党的领导和中国特色社会主义这一基本关系的认识达到一个前所未有的新高度。《监察法》明确规定，坚持中国共产党对国家监察工作的领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。监察委员会就是反腐败工作机构，《监察法》就是反腐败国家立法，深化国家监察体制改革的一个重要目的，就是加强党对反腐败工作的统一领导。制定《监察法》，推进国家监察体制改革，旨在实现党的监督和国家监督的有机统一、协调匹配。通过建立监察委员会，健全国家监察组织架构，强化反腐败斗争的统一领导，使党内监督和国家监督机构结合，保证监督力量能延伸和覆盖到所有公职人员，促进监督体制机制的制度化、规范化。

通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，有效解决了监察覆盖面过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题，有利于健全党领导反腐败工作的体制机制。监察委员会将不再隶属于一级人民政府，而属于经由人大产生的与行政机关和司法机关相平行的国家机关。我国的政权结构将由原来的“一府两院”转变为“一府一委两院”，由“一委”对所有行使公权力的公职人员实现统一监察，从而实现党内监督和国家监督相统一，党的纪律检查与国家监察相统一。

《监察法》对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。《监察法》第十五条规定，监察机关的监察对象是中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员；其他依法履行公职的人员。失去监督的权力必然导致腐败。十八大后，习近平总书记多次指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。在我国，“政府”历来是广义的，党统一领导下的所有行使国家公权力的机关，都属于广义政府范围，在人民群众眼里，不管大门口挂着的牌子是白底黑字还是白底红字，都是党的机关、都是政府。目前，党内监督已实现了全覆盖，对党内监督覆盖不到或者不适用于执行党的纪律的公职人员，也必须依法实施监察。《监察法》从立法的高度明确了监察对象，将监督“狭义政府”转变监督“广义政府”，实现了党内监督与国家监察的无缝隙对接，做到了监察全覆盖。

用“留置”取代“两规”，《监察法》赋予监察机关职责权限和调查手段。为实现了国家监察权的法治化、规范化、制度化，协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，十九大报告提出，制定国家监察法，要依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代传统纪检监察中的“两规”措施。《监察法》明确规定监察机关享有监督、调查、处置职权，可以依法采取谈话、讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等调查手段。用留置取代“两规”符合《立法法》等法律的要求，符合法治精神和法治要求，是运用法治思维反腐的具体举措。从《监察法》对“留置”的具体规定可以看出，这一措施的实质是将被调查者置于一个较为特殊的、与外界相对隔离的环境中进行调查，对被调查人员的基本权利影响最大。因此，《监察法》明确规定了留置的条件和程序，切实保障被调查人员的合法权利。《监察法》第二十二条规定，被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，涉及案情重大、复杂的，可能逃跑、自杀的，可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的，可能有其他妨碍调查行为的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施。

留置措施必须遵循相关程序要求。《监察法》规定，监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长，讯问笔录由被讯问人阅看后签名。

《监察法》明确规定，留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行。从当前实践来看，有的试点地区将留置场所设定在看守所，有的试点地区则设定在纪委系统原有的办案基地，即“两规”基地。从便于监督和保障人权的角度出发，将留置场所确定在看守所较为合理。 经过多年的规范和发展，大多数看守所已经有着较为成熟的制度规范和硬件条件，监所检察机构的监督也相对到位，能够在保证调查的同时对调查活动展开有效监督。因此，可在看守所中单独配置一部分专门场所，供监察委员会实施留置措施使用。出于节省资源的考虑，现有的部分符合条件的“两规”基地经改造后也可考虑转隶至看守所进行统一管理。此外，在留置讯问期间，应当实施全过程不间断的录音录像。录音录像既是取证程序合法与否的重要证明材料，也是对监察机关调查工作进行监督的有力手段。

《监察法》明确了对监察机关的监督制约机制。《监察法》第五十五条规定，监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，建设忠诚、干净、担当的监察队伍。十八大以来，习近平总书记反复强调，有权必有责，用权受监督。监察机关是一个新的国家机关，其行使的监察权必须接受监督和制约。《监察法》规定了对监察机关和监察人员监督的四个方面，即人大监督，司法监督，民主监督、社会监督、舆论监督和内部监督。在合署办公体制下，第一位的监督是党委监督，确保党对监察工作关键环节、重大问题的监督。在自我监督方面，《监察法》规定了严格措施，要求设立专门的内部监督机构，建立打听案情、过问案件、说情干预登记备案制度，规定回避制度、离岗离职从业限制制度、案件处置重大失误责任追究制度等，引导和监督监察人员忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密。同时要求监察委员会还要自觉接受民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等外部监督。《监察法》规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。事实上，监察机关与审判机关、检察机关和公安机关等执法部门之间的关系，本质上也是一种监督制约关系，监察机关在履行职责办理相关案件的同时，也要接受其他国家机关的监督与制约。

为了便于学习领会《监察法》的核心要义，认真贯彻实施《监察法》，我们组织编写了《中华人民共和国监察法理解与适用》一书。本书编写分工如下：

第一章 总则 马怀德 孔祥稳

第二章 监察机关及其职责 曹鎏

第三章 监察范围和管辖 李洪雷

第四章 监察权限 金成波

第五章 监察程序 朱智毅

第六章 反腐败国家合作 林华

第七章 对监察机关和监察人员的监督 张瑜

第八章 法律责任 张瑜

第九章 附则 张瑜

全书由马怀德、曹鎏统稿。

因时间仓促，本书难免有疏漏和错误，敬请读者谅解。

中国政法大学副校长、教授

中国监察学会副会长

中国法学会行政法学研究会会长 马怀德

2018年4月15日