第二节 长江上游流域治理的问题检视

长江上游流域治理存在的问题日益凸显，已成为经济社会发展的重大障碍。我国长江上游流域在资源开发上存在本身资源匮乏的现象，较多工艺水平不达标的小型企业进行了大量的开发行为，导致长江上游流域资源开发过度，无序的开发加重了长江上游流域所面临的资源困境；与此同时，由于我国工业快速发展，环境污染问题日趋严重，且受长江上游地区产业结构、经济发展水平等因素的影响，环境污染问题逐渐复杂化。总体来看，长江上游流域面临资源短缺、资源开发过度、环境污染现象突出、流域环境保护与治理举措有待完善等问题。

一 资源相对短缺，过度开发、无序开发现象突出

（一）水资源、土地资源等资源相对短缺，需求日益增多

长江上游水资源总量大、可开发的水能资源丰富，但是近二十年来长江上游的金沙江、乌江、嘉陵江、上游干流区间水资源总量均有下降趋势。长江上游多为山地城市，地表水资源相对匮乏，且时空分布不均，地下水资源甚少。加之由于淡水资源主要库存在湖泊与江河中，直接受制于天然降水，时空分配不均，可利用淡水资源是短缺的，更有研究表明，长江上游年降水量近年来是显著下降的。在水资源供给不足的同时，长江上游用水需求也不断上升。随着长江上游人口不断增加、工业化和新型城镇化进程加快，未来对水资源的需求及保障能力的要求将不断提高。另外，水资源不仅存在资源“量”的问题，还存在“质”的问题。随着环境问题日趋严重，符合水质标准的水资源也越来越少，因此出现了“污染性缺水”的现象。随着三峡水库的建成，长江上游由河海生态系统转变为河湖生态系统。2018年度，长江干流四川段达到二类水质标准占83.3%，同比减少了16.7%；长江支流沱江仅5.6%达到一类二类水质，同比减少了8.3%。根据要求，三峡水库的水质应保持为二类水质，这就给注入三峡水库的长江上游及各支流提出了新的要求——水质标准至少应为二类。按照这个标准，长江上游水质部分是不达标的。就这个意义上的水资源短缺也是相对严重的。

长江上游地区土地总量很大，但是地形复杂多样，存在山地、丘陵、高原、平原等地理地貌，农用地比重较大，可供开发和利用的土地资源少之又少。用地需求不断增长，土地资源有限，两者矛盾日益突出。同时，水土流失是长江上游地区最严重的环境问题之一，土壤基本上是不可再生资源，形成一厘米厚的土层一般需要120—400年的时间，而流失一厘米厚的土层却只需要几场大雨，造成的直接后果是破坏了人类赖以生存的土地资源，使该区域本来就十分稀缺的土地资源大量丧失。

（二）资源过度开发、无序开发现象突出

伴随着人口的增多、工业化和新型城镇化进程的加快、乡村振兴战略的实施，长江上游地区对水、矿产、土地等资源的需求也越发迫切。虽然长江上游水资源、土地资源、能矿资源、森林资源等总量相对丰富，但多年来的过度开发、无序开发加重了长江上游地区的资源负担和环境负担。

1.水能资源开发利用问题。长江上游水能资源丰富，但过度无序的水利水电开发和生态环境保护之间的矛盾也越发突出。长江上游水电问题涉及较多利益关联方，这种利益链条很难打破，以致长江上游水电无序开发状况多年得不到解决，严重影响到当地的环境平衡，给当地环境资源承载能力带来了挑战。长期以来，有关地方政府只关注如何最大效用利用水能开发，而忽视了水利循环、灌溉、涵养生态等功能，忽略了资源、环境、人文、河流生态等方面的制约因素。20世纪八九十年代，水电无序开发现象严重，无序开发与非科学开发对滑坡、地震、洪水等自然灾害带来影响。以云南省境内的长江支流南广河为例，南广河50公里距离内就有30多座小水电站，其中13座造成了不同程度的河道断流。目前长江上游水电开发主要采取梯级开发，尤其是自2012年发布《长江流域综合利用规划》（2012—2030）以来，长江上游干流和主要支流规划了若干水电站，形成梯级开发；《能源发展战略行动计划（2014—2020）》提出以西南地区金沙江、雅砻江、大渡河等河流为重点积极开发水电，为满足非化石能源占一次能源消费比重达到15%的目标，大中型水电开发力度依然不减。对水域生态亦会带来不利影响，比如河流流速显著变缓；水深提高，在金沙江、雅砻江等水量较大的河流修建的梯级电站坝前水深一般是50—100米，更深的达200米以上；饵料生物组成改变，生长在河滩砾石上的藻类和底栖无脊椎动物消失，大量浮游生物滋生；鱼类群落结构显著改变，原有的裂腹鱼类、高原鳅类等在水库内无法生存等。

2.土地资源开发利用问题。长江上游土地资源的无序开发所带来的生态环境问题主要表现为农业生产活动中的农药和地膜导致土壤污染与不合理的灌溉方式引起的盐渍化。该区域山地多，平地少，其物质向下移动具有快速性和强烈性的特点，山地生态系统脆弱，开发利用不当极易造成水土流失。随着长江上游地区人口的增加、农业耕地的扩展，不合理的山地开垦、围湖造田和陡坡种植对生态环境造成了一定的负面影响，加速河流湖泊的淤积、泥石流的产生以及加重洪涝灾害等危险，带来严重的水土流失以及非点源污染。以云南为例，云南民族地区大多山坡陡峭、可耕地面积较少，加之沿袭传统的顺坡开垦的不合理耕作方式进行无序开发，加剧了水土流失。同时由于土地资源的无序开发，土层日益瘠薄，土壤中的养分随土冲走，导致土地生产力日趋下降。例如长江上游地区大部分是石质山区，特别是广大的石灰岩地区，表土流失，基岩裸露，城下光秃秃的岩石，使土地完全丧失农业利用价值。有关调查数据显示，长江上游地区每年因侵蚀造成的土地“石化”高达200万亩，使这些区域的农民无地耕种，迫使他们又去毁林开荒、陡坡垦殖，进行无序开发、不合理开发，形成“越流失越穷，越穷越乱开垦，越乱垦越流失”的恶性循环。

3.矿产资源开发利用问题。长江上游地区拥有丰富的矿产资源，虽然目前其开发利用程度较低，但是乱挖滥采、无序开发的现象十分突出，造成了草地退化。近年来，长江上游地区每年涌入几万人次的淘金者，以原始落后、野蛮的方式大量开采矿金。仅玉树州曲麻莱县就有三万公顷以上的草地被开挖，到处是大小不等的沙砾堆，草地严重退化；以四川甘孜州色达县为例，近年来因开采黄金毁坏了大片的草地。

4.森林资源开发利用问题。长江上游地区森林资源的过度开发、无序开发现象十分突出。该区域森林主要分布在四川、云南、西藏交界的横断山脉，以长江上游支流金沙江、雅砻江、大渡河和岷江流域为主，大部分是天然原始林，对涵养长江水源至关重要。但是长期以来，过量的不合理采伐使森林生态系统受到了严重的破坏，在开发历史较长的干支流沿岸河谷、人口密集的丘陵山区和平坝地区，森林已基本消失；西部留下的以天然原始林为主的森林资源随着最近40多年的掠夺性采伐，也已急剧减少。这种长期集中过度采伐的行为，加上毁林开荒、乱砍滥伐，破坏严重以致资源枯竭，长江上游地区有超过150个县的森林覆盖率低于15%。虽然进入21世纪后，国家决定禁伐天然林、实施天然林保护工程，但破坏天然林的行为屡禁不止，大规模倒卖木材外运证和天然林砍伐票证的现象时有发生，上千亩的郁郁葱葱的天然原始林毁于一旦。

二 水污染现象突出，土壤污染形势严峻

（一）水污染现象突出，呈现跨界性、压缩型、复合型、结构型特征

长江上游流域水污染不仅导致流域生态系统的健康每况愈下，流域的水生物种逐渐消失遁迹，而且已经严重影响到流域区域人类健康，并引起公众的广泛关注和担忧。尤其是跨界性、压缩型、复合型、结构型水污染日益凸显，已经成为影响长江上游地区水安全的最突出因素，防治形势十分严峻：

1.跨界性流域水环境具有不可分割的整体性，但是人为行政区划使这种整体性被打破，由此引发一系列弊端和纠纷，成为流域水污染治理的一项制度痼疾。长江上游流域跨界水污染冲突屡屡发生，导致环境恶化程度加深。一方面“点状偶发”演变为“面状多发”。伴随着工业化、城市化进程的不断加快和城市空间的不断扩大，因水污染引发的环境纠纷和事件日益增多，跨界（跨行政区）水污染问题也变得越来越普遍，由以前部分地区较为严重的“点状偶发”现象，演变为全区域普遍存在的“面状多发”状态，对资源环境有效配置、地区可持续发展及社会稳定等提出了严峻挑战。另一方面跨界水污染冲突频繁，区域利益矛盾突出。长江上游流域流经地域广阔，跨越了许多省市地区，某一区域内部产生的污染问题不仅影响本区域的发展，还对其他区域产生了严重的污染威胁，污染物会随着河流的流动进入相邻的行政管理区域，形成区域性污染问题。这种污染源所涉及范围较为广泛，不仅会给流域沿岸居民生活带来一定困扰，同时还会影响沿岸地区经济效益和社会效益的健康发展。随着水污染问题的日益严重，水污染跨界流动直接激化区域间社会经济利益矛盾，致使水资源管理体制无法及时处理。

2.压缩型污染矛盾突出。1973年国家环境保护起步以来，伴随着经济发展特别是工业的快速发展，污染物排放量增加，环境质量持续恶化，我国经历了从点源污染到非点源污染，从源头污染到末端污染，从自然污染到人为污染等复杂的水污染问题，环境水体中污染物种类多含量高。由于水体环境容量相对有限，一些封闭水体或湖泊的环境容量很小，多年超额排放污染物导致的水体污染，积累起来更降低了水体的纳污能力，致使许多水体的环境容量接近甚至超过最大值。对于这些水体而言，即使少量的污染物排放也会导致严重的污染结果。

3.复合型污染矛盾突出。工业点源污染、城镇生活污染、农业与农村面源污染相互交织、相互叠加，构成复合型流域水污染。第一，工业点源污染。企业违法排污现象屡禁不止，有的甚至排放重金属等有毒有害物质，重金属、持久性有机污染物等长期积累的问题开始暴露，流域面源污染防治、水生态保护和修复任务艰巨。第二，城镇生活污染。城市污染处理率比较低，城镇污水处理厂难以保障持续有效运行，流域内污水处理厂经常出现非正常工作状态，不能完全处理的污水仍然排入水体。同时存在污水处理技术不足，进水水质监管不足的难点。第三，农业与农村面源污染。农村污水治理是长江上游流域水污染防治的重要组成部分之一。农村污水治理的工程量大、需求复杂。现有的适用于城市的污水处理行业管理体制与农村污水处理的需求不相适应，导致规划、监管与技术标准等缺失，严重制约了农村污水治理的有效开展。所谓的“重建设、轻管理”“重建设、轻运行”的现象，也使长江上游地区农村污水治理管理能力和技术能力建设未能获得良性的发展环境。化肥的过量使用给农业生态环境带来很严重的影响，有机肥料得不到充分利用。

4.结构型污染矛盾突出。粗放型的发展方式对流域水环境的破坏和生态侵蚀影响深远。长江上游流域周围高水耗、重污染行业比重仍然较大，产业结构排序为：第二产业、第三产业和第一产业。第二产业又以传统产业为主，多数地区以造纸及纸制品业、化学原料及化学制品业、食品加工业、医药制造业、纺织业等为优势产业，这使得流域结构性污染矛盾突出。一些地方产业布局不合理，约80%的化工、石化企业布设在江河沿岸，带来较高环境风险隐患，还有一些缺水地区、水污染严重地区和敏感地区仍未有效遏制高耗水、高污染行业的快速发展。

在污废水排放中，第二产业排放比例大于第三产业，而产业结构一旦形成，在短时间内很难改变，这就使流域水生态持续恶化。尽管各地区在产业结构调整方面做了许多工作，但工业产能不断增加使得总污染仍然居于高位。流域内大多分布着大量重污染企业，由于缺乏统一规划和分区控制，大量无证无照无治污措施企业混杂在居民区、商业区中，各种污水基本得不到有效处理；流域内大部分企业污染治理设施落后简陋、运行不正常，部分企业在线监控设备形同虚设。

（二）土壤污染问题严峻，尚未得到有效防控

长江上游地区土壤污染防控形势严峻，但由于土壤污染的根源交错复杂，且传统的粗放型发展方式仍然存在，土壤污染问题仍然严重。由于人口急剧增长，工业迅猛发展，固体废物不断向土壤表面堆放和倾倒，有害废水不断向土壤中渗透，大气中的有害气体及飘尘也不断随雨水降落在土壤中，导致了土壤污染。尤其是工矿企业建设、生产以及农业生产等造成的土壤问题较为突出。工业污水、固体废弃物排放量大，土壤重金属污染较为严重，但环保投入不足，给自然环境带来沉重压力。工业在长江上游地区所占比重大，重型化工业如建材、铝加工、现代化工等重工业会产生较多工业污染，在消耗大量能源及资源的同时，污染排放量也相应增加，进而造成土壤污染。农业生产造成的土壤问题中最主要的是污染灌溉带来的，农药、化肥的大量使用，造成土壤有机质含量下降，土壤板结，以致土壤质量下降、农作物产量和品质下降。同时，长江上游大部分地区长期受到酸沉降影响，属于我国酸雨污染较严重的区域，工业排放的二氧化硫、一氧化氮等有害气体在大气中发生反应形成酸雨，进入土壤后使得土壤酸化，产生了严重的土壤污染问题。根据有关调查，四川、贵州、云南等省份重金属本底值本来就比较高，长期的重有色金属、磷矿等矿产资源开发、重化工业发展是耕地严重污染的重要原因，工矿企业的废渣随意堆放，工业企业的污水直排，以及农业生产中污水灌溉、化肥的不合理使用、畜禽养殖等人类活动造成或加剧了这些地区耕地重金属污染。

长江上游地区土壤污染呈现累积性、不可逆转性、难治理和高辐射等特征。大气污染、水污染和废弃物污染等问题一般都比较直观，通过感官就能发现，而土壤污染则不同，它需要通过对土壤样品进行分析化验和农作物的残留检测，甚至通过研究对人畜健康状况的影响才能确定，具有一定的隐蔽性和滞后性。

虽然近年来，党中央国务院高度重视长江上游地区的土壤环境保护，按照生态环境部统一部署，形成“长江保护修复”战役三年作战方案，但是长江上游地区土壤保护修复过程仍较为复杂，同时处在机构调整转型时期，尚未取得显著成效。同时，随着工业化、城镇化加速发展，工业中资源型产业比重大、发展快，呈现典型的“三高一低”现象，环保压力持续加大。不可否认，一些农业环境保护、防治土地污染方面的法律法规和部门规章对改善长江上游地区的土壤污染状况是发挥了一定作用的，但是土壤污染防控并未上升到国家层面，现行的《环境保护法》《农业法》《土地管理法》等法律法规提供的只是有关土壤污染防治的零散规定，我国并没有制定专门性的土壤防治方面的单行法律。因此我国在土壤污染防治上的法律是缺乏系统性与可操作性的，这方面的立法基本上是一片空白。

（三）流域治理效果不显著

1.流域治理仍主要停留在水资源开发利用的单目标阶段，缺乏流域可持续管理的新理念。水资源保护与水生态环境保护这两个概念常常被混淆。水生态环境保护实际上是污染防治、资源保护和生态保护三位一体。水资源保护本属于单一资源价值保护的开发行业管理，内涵小于且从属于生态环境保护。近年来，水资源保护的内涵及其制度职能等不断延伸拓展，流域治理仍主要停留在水资源开发利用的单目标阶段，造成了较大的概念交叉、部门冲突，不利于流域可持续发展。

2.合力治污局面尚未形成，项目治污效应体现不够。流域环境治理的根本目的是减少污染物的排放，改善流域环境质量。从污染物的产生、处理、排放到监测等不同环节都涉及水利部、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部和农业农村部等多个部门，在流域规划编制治污项目确定和实施过程中，各部委各地方虽有参与，但没能充分调动其积极性、主动性，也没有形成合力治污的局面。在规划项目的设定阶段，多以地方上报、国家审批为主；治污项目设立的针对性、可达性、科学性和有效性研究不够，而且各部委、各领域、各地方的众多实践成果没有得到充分的借鉴和应用，项目治污效益没有得到完全体现。

3.流域治理过程中的系统观缺乏。长期以来，长江上游流域治水重在防洪、灌溉、抗旱等方面。而如今，区域水安全面临新老问题相互交织的严峻形势，特别是水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新问题愈加突出，流域水环境治理需要从系统角度全局考虑。在流域治理参与层次上，存在“知行不一”的现象，生态文明建设意愿较强但实际环保行为薄弱；在流域治理形式上，形成了由政府主导的“自上而下”的被动参与方式，公众参与的广度和效果很大程度上受制于行政主管部门的态度偏好，尚未形成“自下而上”的生态自觉行为；缺乏生态文明大局观念和系统性认识，常常“各人自扫门前雪，不管他人瓦上霜”。在流域治理过程中，法律制度保障欠缺导致公众并不能完全享有合法的实体性权力和程序权力，只能侧重事后参与。以上问题制约公众参与流域生态治理的主动性、有效性和科学性。