一 选题缘起

学者孔飞力研究指出，因幅员辽阔，多元化的人口、文化，加上地区性的差异以及社会结构上的复杂性，近代中国历届政府面临的最大挑战之一，就是如何在保持“中国”存在的前提下，使之既成为一个统一、强大和有效率的国家，又成为一个在宪政建制及公民参与的基本问题上具有现代意义上的合法性的国家。[4]笔者由此想到，国民政府面临同样的问题，即国家（政府）制度的建构与国家（政府）治理能力的提高。因此，本书以“国民政府时期省制及其运作研究”为题，主要基于以下几个方面的缘由：

第一，关注近代中国地方主义的兴起。古代中国家庭和家族观念极为浓厚，以至于近代地方主义兴盛。“由乡推到县，由县推到省。在本县别个乡村的时候，则以同乡村的人为同乡。……推而至于在别省的时候，则当然认本省的人为同乡。这种地方主义的色彩，真是染满了社会生活的各方面”。“地方观念愈强，则国家观念愈弱”，以至于地方主义盛行，“上而至于中央政府，下而至于地方政府，各个衙门，差不多成了同乡会馆。什么叫廉洁政治；什么叫做文官考试制度，都是这种地方主义底下不能容忍的东西”。[5]晚清以来，欧风美雨东渐，加之中央权威衰落，中国政治社会原有的基本秩序受到严重挑战，由此进入一个新的中央集权与地方主义互动的周期。清末民初，“‘省’已经成为牢不可破之地域意识”，地方主义意识不断增强。[6]直至国民政府时期，“一方面是脱去了王朝政治的外壳而一步步建立起一个主权国家的景观，但另一方面却又在党治国家的新外壳之下毁坏了主权国家的实质”。但从本质上来看，当今所面临的问题与近代中国所面临的问题一样，依然是建设现代民族国家这一根本性问题。[7]可以说，20世纪上半期是中国社会由任人宰割到民族复兴的转折时期，在这一时期由于地方意识和势力的持续强化，传统的社会管理调控体系受到了严峻挑战，建构新的政治制度成为历史的需要。

第二，学界对包括省制在内的地方政治重视不够。钱穆先生指出，相对于中央政府不断集权的趋向，地方政治则呈不断弱化之势。“自汉迄唐，就已有过于集权之势。到宋、明、清三朝，尤其是逐步集权，结果使地方政治一天天地衰落。直到今天，成为中国政治上极大一问题”。因此，他强调，“对于新的县政，我们该如何建设，旧的省区制度，又该如何改进，实在值得我们再细来研究”。[8]黄仁宇把中国社会结构比喻为“潜水艇夹肉面包”，从“技术的角度”来看，传统中国缺乏“以数目字管理”的行政体系，而是以无形的、软约束的、不凭借技术手段的、不能量化的道德来整合国家与社会。这种所谓“礼治”或“德治”体系形成的“政教合一”、以道德代替法律、行政，不可能使得地方完全听命于中央。[9]近代以来，地方政治社会的日趋衰落，严重阻碍了中国现代化的进程，时至今日，地方政治制度问题仍是当前中国社会发展不得不面对的一个重大的理论和现实问题，即如何在地方层面保证执政党能够始终领导并掌握国家政权，实现对国家和社会的“善治”。民国学者也认为：“地方政府是国家政治的下层机构，是支持中央政府的基础，是推行中央法令的工具。假如大家的视线关注于中央政府，而忽略地方政府，人才经费都集中于中央政府，而不注意地方政府，结果必将使政治的发展陷于失衡的状态。”[10]因此，地方政治问题具有较强的理论性、实践性、思想性，这既来源于中国近现代历史经验，又将服务于中国现代化长期的实践。

第三，研究视角的调整以便重新审视。以往政治制度的研究大致分成不同的两种趋向：一是中央层面的研究，关注重大的政治事件、主要政治人物等；二是关注乡村社会和县制的研究，但恰恰忽略或淡化了处于中央与乡村、县政之间，沟通中央与基层的中间一级——省制的研究。当下史学研究明显的两个热点就是“向上看”和“朝下看”，即对中央政府和乡村社会的研究，成为研究的时尚和时髦，这里面隐约带有一种功利色彩，而往往忽略的却是“中层领域”看上下的研究。有很多学者自上而下来阐释，主要研究了中央与地方的关系如何；有的学者从乡村政权的自下而上角度来加以证实，而很少有学者采取“中层分析”角度来看待中央与县政、乡村，即从省级视角分别从自下而上看待省与中央关系，自上而下看待省与县政、乡村关系。实际上，从省在近代中国的地位演变来看，省地位之尊崇，实非我们想象中的那样简单和低下。民国学者沈乃正曾深刻指出近代“省”之特别之处：一方面，近代中国的中央政府权势衰落，权力重心在各省，中央要提高权威，统一全国，需要各省的臣服和支持；另一方面，省对县则是尽量控制之，使之完全臣服于己，尽其最大可能地加以控制和操纵之。[11]对省制的研究，意义就在于沟通中央和地方社会，将上层和下层联系起来，构成一个完整的体系研究。

第四，个人阅历和学习研究的选择。一是与笔者的硕士学位论文研究主题相符。笔者的硕士学位论文是关于国民政府时期县基层政治的研究，本课题与此类似，均属国民政府时期地方政制的运作研究，只是层级不同而已。二是与以往学习生活工作的阅历有关。笔者上大学之前一直生活在安徽南部的农村，生活主食基本以大米为主；大学时期则在安徽北部阜阳地区度过，主食以面条和馒头为主，语言风俗更是不同；工作时期去了山西东南部的运城，生活习惯与之前大相径庭。这使得笔者深深感受到地方意识、地域文化、风俗观念差异极大。细心的人会发现，来自不同地方的人第一次会面往往会问：您哪儿的？一般答复说：来自哪个省，后再具体到哪个市县。其实，类似的记载早就有了。20世纪30年代学者王造时曾敏锐发现，“要是有客人来见你，客人的名片上大概刻着安徽合肥或四川成都等等的籍贯。要是客人没有带名片，而又是初次见面，你第一句话必定是问他‘贵姓大名’，第二句话必定问他‘贵省贵县’。”[12]美国学者施坚雅也认为：“大部分中国人想到中国的疆域时，是从省、府和县这一行政等级区划出发的。根据行政区域来认知空间在明清时期更为显著。那时，人们不可避免地用行政地域来描述一个人的本籍——表示其身份的关键因素。”[13]这恰恰表明地方观念根深蒂固，人们往往脱口而出，并认为理所当然。这也是笔者好奇并尝试研究的一个缘由。