第四节　智库发挥影响力的主要路径

对于智库影响力发挥的主要路径，不同的理论具有不同的看法。我们将从政策过程理论和多元流政策分析理论出发，具体阐述智库影响力发挥的主要路径。

一、政策过程理论

在研究智库的国内外相关文献中，大多数学者从政治学理论出发，结合公共政策研究理论，分析智库在公共政策过程中的作用。所谓政策过程理论，就是指政策研究者基于一定的经验事实，在一定的理论和分析方法的指导下，通过某个或多个维度对政策的逻辑过程或过程中的各要素及各要素之间的关系进行分析和研究，形成的一组本质上相互联系的概念或命题，以及一个逻辑结构严整的框架体系。(24)

政策过程理论的倡导者将政策过程拆分为政策循环（Policy Cycle）中的各个阶段，包括政策制定、政策执行和政策评估的各个环节。这些环节彼此独立又相互联系，为议题的研究提供了分析的框架。尽管在政策研究领域，对此一直存有不同的观点，但是政策过程阶段方法一直是政策分析和理性决策的主导架构。政策科学发展到20世纪70年代和80年代，学者们已经归纳了政策过程的多个阶段。例如，拉斯维尔、西蒙等的观点：拉斯维尔在其《决策过程》（The Decision Process）中建立的政策模型有情报、建议、规定、行使、运用、终结、评估；西蒙在其《行政行为》中则把政策过程分为情报、设计、选择。而瑞普利等则把政策过程划分为如下阶段：议程设定，目标和计划的形成与合法化，计划执行，对执行、表现和影响的评估，对政策和计划未来的决定。(25)也有一部分学者认为政策过程是由政策子系统组成的，而且政策过程是一个循环的过程，它可以从循环的任何一个阶段发生，也可以在任何一个阶段终止。在政策过程的不同阶段，每个特定议题的政策过程会呈现许多不同特点，会有许多意想不到的变化。面对公共政策的生命周期，陈振明和张金马不约而同地将政策过程分为政策制定、政策合法化、政策执行、政策评估和政策终结。

公共政策的过程是一个非常复杂和长期的过程，涉及各个方面的利益。由于政策问题的复杂性和模糊性，仅靠社会单个个体很难发挥作用，必须依靠一定的团体对决策者施加影响，通过组织渠道发挥作用。智库在决策过程中发挥的作用主要体现在政策形成过程中，各种复杂的因素相互影响、相互协调，最终得到社会的认同。

在智库参与公共政策过程中，政策子系统的概念一直受到关注。政策子系统是与政策相关的政策项目、参与者和各机构的集合，是所有参与者集体行动勾勒出政策演变的逻辑。一个政策子系统包括那些来自公共或私人组织中对政策问题给予特定关注的参与者，其中包括传统的“铁三角”、官僚机构的专家网络、新闻记者、研究者团体和政策分析者。作为政策过程的参与者，智库包含在政策子系统中，它们对政策思想的产生、传播和发展起到了重要的作用。(26)

二、多元流政策分析理论

多元流政策分析框架由约翰·金顿（John Kingdon）提出，它是基于组织行为的“垃圾桶理论”开发出来的，在考察数百位访谈者数据后，他把政策议程归因于政府决策系统中问题流、政治流和政策流三股力量，这三股元流彼此独立运作且没有先后顺序，只有在关键的时间点才汇聚到一起，形成“政策之窗”。当它们汇合到一起时，在政策企业家的推动下，政策备选方案进入决策议程的可能性大大提高。该框架的提出，为政策议程设置的潜在规律提供了一个很好的分析路径，凸显出政策参与者在三个元流中影响议程设置的行为模式。在政府决策系统中，智库提出的知识以载体的形式使政治流、问题流和政策流三者流向决策者，影响他们的决策过程。根据多源流模型的观点，思想库可能没有能力去影响决策者最后的决策，但可以通过将力量更多地聚焦于备选方案来影响政策议程设定过程中的这一阶段，让政府认为某一问题需要注意甚至是必须马上解决，使他们开始考虑这方面的问题，并为他们提供政治上可接受、技术上可行的备选方案。

政策的制定过程是问题流、政治流和政策流三者耦合的结果，只有在“政策之窗”打开的时候才能获得耦合的机会，这三者虽然彼此独立，但对政策形成来说缺一不可，正如金登所指出的那样：“好的思想会因为缺乏领导者而不能发挥作用，问题会由于没有解决办法而得不到解决，政治事件也会因为没有高明的建议而得不到利用。”(27)

多元流理论帮助我们认识到为什么有的问题可以成为政策议程，有的问题决策者却视而不见；它告诉我们环境是影响政策过程中的重要因素，当环境中的偶然因素开启了“政策之窗”时，公共政策就可能得以形成。由于有限理性主义，并不是所有的建议都能成为政策，也不是所有的问题都能上升为议程，只有经过智库专家不遗余力地研究，并借助政策活动家获得比较好的机会，而专家们又恰到好处地提出的政策意见和建议，才能最终得到采纳和实施。

在西方，学者们研究各种政策理论知识运用于政策，使政策实现的目的显而易见。由于这些学者本身就是社会科学的研究者，他们希望自己的研究最后能够被决策者采纳，形成政策，从而体现自身研究的价值。鉴于此，这些学者研究知识理论框架的目的就是架设知识与政策间的桥梁，找出其中的内在规律，并指导其他智库专家进行政策研究。为此，许多研究机构还开发出许多可操作的步骤方案，例如瑞士发展中国家发展伙伴关系委员会、发展健康研究委员会、荷兰发展协助研究委员会以及国际环境与发展研究院等组织就相继编写了关于这方面的一系列手册性教材，以帮助和指导学者向相关的政策层输出自己的研究成果。(28)