一、西方行政制度的初步形成

当代西方文明主要源于地中海城邦文明（包括古希腊城邦和罗马共和国）与罗马帝国。单就行政制度形成而言，罗马帝国起着更为重要的作用。它高度发达的行政制度为后世留下了丰富的遗产。在帝国时代向封建社会过渡时期的行政管理中，封建关系在西欧各地相继确立，西欧逐步形成英吉利、法兰西、德意志、意大利诸民族国家。不同的地理条件、不同的经济发展状况、不同的社会力量对比，使西欧各国的发展进程出现诸多差异，行政制度的演变各有特色。

行政职能主要可以分为政治管理职能、社会管理职能和经济管理职能。政治管理主要包括国防、外交、司法、治安等，是西方政府最古老、最基本的一个职能。中世纪西欧各国的国王，关心的主要是防御和审判。中世纪后期，随着封建专制君主政体的建立，为获得财富、增加税收，国家通过政策形式控制经济活动和社会活动的范围越来越广，并最终形成了16和17世纪的重商主义政策。不过，与政治管理职能相比，封建专制国家的经济与社会管理职能仍然处于较为次要的地位。而且，由于当时技术手段与社会条件的限制，封建专制国家对经济与社会的管理与当代行政机构对社会生活的全面渗透更是无法相提并论。

中世纪初期，西欧各国君主的权力有限，行政机构简单，王廷中最为重要的机构是为国王提供意见建议的咨询部门和处理公文的中书部门。在王权扩张的过程中，随着国家财政、外交、军事、司法事务日益复杂化，行政机构内部出现专业化趋势，专门负责管理军事与财政的部门从原先总揽国家一切重大事务的机构中相继独立出来。到封建君主专制时期，国家的中央与地方行政机构逐步完善，行政机构的规模也有所扩大。特别是执行重商主义政策的需要，在一些西欧国家导致新的经济管理部门的设立。

中世纪的行政系统基本上是个人性质的，行政机构与行政官员的权力来源于君主。只要君主认为合适，他就可以随意建立、撤销机构，任免、升迁官员。这一时期，君主一人掌握着国家的最高统治权，他凌驾于法律之上，不受法律的约束。而由于受君主的意志支配，控制行政机构行为的法律体系尚不完备或不稳定。行政官吏在政治和经济上自成特殊的集团，政府与民众较少沟通。行政权与司法权没有严格区分，议会或等级会议要么成为国王统治的工具，要么干脆不予召开，对行政机构的监督权力有限。随着资产阶级革命的胜利，西方国家先后建立起自由民主制度，各国的行政机构也先后经历了法制化与民主化的过程。

欧洲中世纪早期的王廷或诸侯，通常是通过豢养的家臣来履行行政职能，并不存在一般意义上的文官。在西欧封建专制政体建立过程中，伴随着行政事务的细致分化、官员群体的增长，负责管理家庭事务的官员和那些负责管理国家的公共事务的官员之间发生了分离，出现了一类由专制君主直接任命和垂直统御、协助君主进行统治、对君主负责的文职人员，这就是欧洲最早的文职官员阶层。