第二节 全球气候政治的核心议题

有关全球气候政治中的具体议题导向，因其与国际关系行为体，如民族国家的国内政治因素相互交织，讨论单个议题的复杂性可能不亚于讨论全球气候政治系统本身。我们无法穷尽也没有必要罗列所有的事实细节，而仅关注气候政治中的核心议题，新兴大国气候政治群体化显然也是围绕这些核心议题而建构的。2007年的印度尼西亚巴厘岛大会，尽管反映出气候政治发展缓慢，成效不大，但该会议确立了全球气候政治中的核心议程，即在“巴厘岛路线图”中敲定的以“减缓（Mitigation）、适应（Adaptation）、资金（Finance）和技术（Technology）”为重中之重。因此，我们有必要对这些核心议题做一些简要铺陈，并讨论发展中国家群体尤其新兴大国在相关议题导向下的利益关切。

一 减缓

一般而言，温室气体排放与经济增长之间似乎存在正相关关系，即经济发展必然会引起大气中的温室气体排放增加。然而，国家的经济增长其实也可能并不必然带来温室气体排放剧增。减少排放并不一定导致痛苦和牺牲，即并不必然降低一国的经济发展水平。相反，当可再生能源开发带来创新和新技术发展，能源效率得到提高，这可以带来经济净收益。气候变化作为全球问题，减缓行动自然需要所有国家的参与，而根据各国的实际能力和责任分摊，将可能减少适应气候变化的成本。因此，需要通过技术和经济措施采取全球行动以降低当前的温室气体排放水平。

人类社会可以通过减少温室气体排放、增强碳固存和碳吸收能力来应对气候变化，这些能力显然需要一定的社会经济和环境条件并借助信息和技术来获取，各国政府因之采取各种政策和方法以减缓气候变化。减缓也是UNFCCC的主要目标之一，因其明确规定：要求各缔约方根据各自的责任与能力，制订和实施减缓气候变化的相关计划；要求各缔约方定期更新其国内温室气体排放及应对情况；要求各缔约方就推动有关（环境）气候友好型技术的发展、应用和扩展而进行合作；要求发达国家采取国内政策措施以限制温室气体排放，并保护和增强碳吸收等；发展中国家履行应对气候变化的承诺需要依靠资金资源和技术转移。于是，许多国家为减缓气候变化采取了不同的政策，根据IPCC第四次评估报告（IPCC AR4），未来十年有关全球温室气体排放的减缓行动将具有实际的技术上和经济上的潜能，这可以抵消全球排放的预计增幅，或将排放相比当前水平有所降低，所有（生产）部门有关减缓气候变化的行为有赖于生活方式和行为模式乃至管理实践的转变。[12]

对于新兴大国而言，在可持续发展的情况下，并在得到技术、资金和能力建设的支持和扶持下，可以可测量、可报告和可核实（MRV）的方式进行适当的国家减缓行动。这其中关注的一个优先问题是包括美国在内的所有发达国家，承担量化的减排目标。[13]

二 适应

UNFCCC起初的重点在于减缓，但人们已逐渐意识到适应也是应对气候变化风险的重要内容。2007年，IPCC AR4明确指出，累积的历史排放量“注定”让地球升温，因而如何适应和加强适应能力的趋势递增。[14]

适应，即生态、社会或经济体系的调整，以对气候变化带来的实际的、预期的影响进行回应。适应意味着通过行动、实践与结构的转变，以缓和气候变化可能带来的潜在破坏性，并合理利用其中的机遇。适应（进程）包含了五个组成要素：观察（observation）、气候影响和脆弱性的评估（assessment）、计划（planning）、实施（implementation）、适应行动的监测与评估（monitoring and evaluation）。如此一来，成功的适应行动不仅需依靠政府，还需要利益相关者（stakeholder engagement）的积极持续参与，包括国家的、地区的、多边的和国际组织的，以及公共与私人部门、公民社会和知识界等其他利益相关者等，也就是说，适应气候变化的影响需要各个层次的行为体努力。同时，UNFCCC下的“适应机制”，包括三个标志性的发展阶段。其一，最不发达国家（LDCs）工作计划。2001年，在摩洛哥马拉喀什召开的COP7中，缔约方建立起“最不发达国家工作计划”以发展国内气候变化机制和建设能力，包括“通过最不发达国家国内适应行动计划”（NAPAs）来确认和报告它们的适应需求。其二，内罗毕工作计划（NWP）。2006年，在肯尼亚首都内罗毕召开的COP12，提出“内罗毕工作计划”，以帮助发展中国家开发清洁发展机制项目而提供额外支持，与会各方同意帮助非洲获得更多的清洁发展机制项目。该计划旨在帮助所有国家认识和评估气候变化的影响和脆弱性，帮助政府制定科学决策，并为《联合国气候变化公约》（以下简称《公约》）缔约方和组织之间共享知识和开展合作提供结构框架。其三，坎昆适应框架（CAF）。该框架建立于2010年墨西哥坎昆召开的COP16，CAF下的行动涉及适应进程的五个组成要素，以帮助最不发达国家制定和实施国家适应计划。[15]

有关适应的立场，新兴大国要求考虑国际气候公平和正义（发达国家的排放历史责任），发达国家须遵照公约履行责任（为发展中国家提供资金、技术和能力建设扶持），资金须支付气候变化的额外费用（现有海外发展援助不变且不应对援助增设新条件），资金机制应透明化（包含公平平衡的各缔约方代表），通过UNFCCC提供资金支持（而非以其他未整合的公约外分散努力来实现）和在UNFCCC下建立新的制度安排（如适应委员会等）。[16]

三 资金

资金问题已被视为讨论气候协议时面临的重要议题。为了应对气候变化的未来长远合作，发展中国家缔约方在减缓、适应和技术合作方面需要客观的资金协助。全球投资和资金流动的显著移转和净增加，约有半数须发生于发展中国家。资金，即气候融资，涉及地区、国家或跨国融资，这些资金可能来源于公共、私人或其他融资渠道。就应对气候变化而言，气候融资十分关键，因为尤其是针对温室气体排放量较大的那些部门，减排当然需要大量的投资。同样，气候融资对于适应气候变化也很重要，这些资金来源将有助于帮助国家缓解气候变化的消极影响。

《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》已经规定发达国家缔约方须对发展中国家缔约方提供资金协助，这些协助可以通过双边、多边或区域渠道进行，也可以通过《公约》定义的“资金机制”来进行。根据《公约》有关“共同但有区别的责任”原则，发达国家缔约方（附件二国家）须为发展中国家缔约方提供资金来源，以助于实现UNFCCC的目标。这种气候融资对于发展中国家的意义，需要得到所有国家和利益相关者的理解和重视，并考虑如何筹措这些资金。当然，发展中国家如何运用这些资金也值得关注，发达国家应帮助发展中国家有效地获取资金来源。此外，资金如何用于减缓和适应行动，也应公开透明化，因而须通过有效的可测量、可报告、可核实方式进行气候融资，这样有利于建立起缔约方间（乃至与缔约方以外的行为体之间）的信任。比如2010年COP16决定设立财政常务委员会（Standing Committee on Finance）以协助缔约方会议和《公约》内外有关气候融资的活动，建立长期资金（Long-term Finance）以帮助发展中国家未来开展减缓和适应行动，并创建用于信息共享的资金门户（Finance Portal）网络系统等。[17]

简言之，“资金”这一议题导向，要求促进发展中国家获得充分的、可预测的和可持续的资金资源以及为发展中国家提供新的和额外的资金；采取积极激励办法促进发展中国家缔约方加强实施国家减缓战略和适应行动；通过创新的资助方式，帮助对气候变化不利影响特别脆弱的发展中国家缔约方支付适应成本；以可持续发展政策为基础为适应行动的实施提供激励；调动公共和私营部门的资金和投资，为发展中国家评估适应成本方面的能力建设提供资金和技术支持。[18]

四 技术

将温室气体排放量减少到防止危险的人为干扰气候系统的水平，无疑是个极大的技术挑战。如果要实现IPCC所预测的减排水平，则必须要有各种新技术。技术与技术转移，在有关减缓和适应气候变化行动中的重要性不言而喻。发达国家和发展中国家都认识到，涉及温室气体减排和有效应对气候变化影响时，都必须对环保技术的发展和应用有所侧重。这种认识外化于《公约》和《京都议定书》中，如同在其他诸如可持续发展、环境和贸易等领域的国际协定当中一样受到重视。[19]

UNFCCC有关技术发展和转移之条款规定，要求“在所有有关部门，包括能源、运输、工业、农业、林业和废物管理部门，促进和合作发展、应用和传播（包括转让）各种用来控制、减少或防止《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的人为排放技术、做法和过程”（第四条第1.c款）；“附件二发达国家缔约方和其他发达国家缔约方应采取一切实际可行的步骤，酌情促进、便利和资助向其他缔约方尤其是发展中国家缔约方转让或使之有机会得到无害环境的技术和专有技术，以使发展中国家能够履行公约的各项规定。在此过程中，发达国家缔约方应支持开发和增强发展中国家缔约方的自主能力和技术。有能力这样做的其他缔约方和组织也可以协助这类技术的转让”（第四条第5款）。[20]

2007年COP13通过“巴厘岛路线图”，其中的“巴厘行动计划”（Bali Action Plan）呼吁“为渐进增加向发展中国家缔约方提供技术发展和转移，考虑有效的机制并努力扫除障碍，从而促进其获得可承受的环境技术；加快可承受环境友好型技术的部署、扩展和转移；加强通行的、新的创新技术方面的研究和发展合作，包括双赢方案；提高在特定部门技术合作上的机制和工具的有效性”。[21]于是，2010年坎昆会议决定建立技术机制（Technology Mechanism），以便利《公约》有关技术发展和转移条款的实施。进而，2011年的南非德班会议，为技术机制的可操作性作出相关决议，通过建立缔约方联合报告的方式，明确了该技术机制中的技术主管委员会和气候技术中心网络之间的关系。新兴大国有关技术议题上的诉求，则主要表现在清洁发展机制上，这方面的许多项目实际上已经在新兴大国当中（巴西、印度和中国）实施。巴西、南非、印度和中国一致要求建立某种基于UNFCCC下的技术机制，该机制由执行机构和多边气候技术资金组成，且资金来源须由发达国家提供。[22]