第二节 寻找有效的全球治理制度

在国际环境出现显著变化的情况下，寻找与之契合的制度类型成为国际社会的一项重要任务。对此，学术界从不同视角分别进行了探索。罗伯特·基欧汉指出，在现代世界政治内在的结构和利益多样性条件下更倾向于产生复杂性制度，而不是综合性、一体化的制度。[31]软法研究认为，非正式的协议、宣言与公告等相对于严格的条约或习惯法等硬法形态更契合当前的全球治理趋势。[32]学术界的探索总体上遵循了两种思路：一是对既有制度的局限展开分析进而作出反向推论，即如果当前的制度设计无效，那么与之相反的设计可能就是有效的；二是通过对既有各类制度展开梳理，从中寻找出相对有效的制度类型。鉴于第一种逻辑并不可靠，在此将采取第二种路径展开分析。

一 制度有效性评估

关于制度有效性的评估，学术界从不同视角做了大量工作。这些评估总体上体现在两个方面：其一，基于多元议题对制度有效性展开的一般性评估。一些学者指出，机制能够产生积极的影响，但并没有达到集体最优状态。[33]制度有效性评估面临三个障碍，即数据、外部因素与自愿参与，通过变量控制发现国家的行动并不必然由制度导致。[34]其二，针对单一议题中的具体制度进行有效性评估，如环境议题等。相关学者依据制度的功能与要素对现有全球环境治理机制展开评估后，认为该机制的有效性得分是中等偏低的。[35]其他相关的评估工作也得出了类似结论，治理的组织性和制度性工具不是低效就是不足，进而出现了与治理危机相关的政治合法性危机。[36]在此基础上，“治理赤字”与“治理失灵”等界定被提出来了。[37]总体而言，相关评估共同指向了一个令人惊诧的结论——几乎所有全球治理制度都是无效或存在局限的。

既有制度普遍低效这一论断不仅是对国际社会近几十年行动的彻底否定，也不符合现实。这一悲观结论主要是由评估方法上的局限导致的：其一，忽视了国内治理与国际治理存在的本质差异。在无政府状态下，用国内治理的标准衡量国际制度的作用，所有国际制度都必然是低效的。其二，忽视了问题的累积性和制度作用的渐进性特征。全球治理中的许多问题都是长期累积的结果，无政府状态下的国际制度缺乏强制能力，相关问题的解决必然是一个长期过程。当前研究侧重于静态观察制度的功能与结果，将必然导致对一些制度有效性的低估。其三，评估过程中受到了决定论思维干扰。依据结构主义逻辑，相关研究认为当前制度是霸权国家在冷战期间建立的，环境调整意味着这些制度难以适应治理需要。显然，这一决定论思维忽视了制度自身的适应能力。事实上，冷战时期的制度并非都是霸权国家主导的，也并非所有制度都必然随着权力结构改变而面临挑战，如《联合国海洋法公约》的合法性在当前变得更强了。

基于上述考虑，制度的有效性评估需要将下述两个方面纳入考量。其一，通过反事实推理来更准确地评估制度有效性，即如果没有制度将会发生什么?[38]其二，放弃仅仅关注“功能—结果”的静态分析，采用比较研究方法，关注制度的相对有效性（relative effec-tiveness）。[39]具体包含两个维度的比较：一是将其放置于治理的历史进程中展开纵向比较，关注议题与行为体行为发生的变化。二是对比不同类型制度在治理过程中的作用，或者将建立制度的议题与没有建立制度的议题展开横向对比。通过上述视角的补充和修正，当前全球治理呈现出一个重要特征，即弱制度表现出了更强的相对有效性。

二 强制度与“制度困境”

在强制度主导的议题中，如世界贸易组织、国际货币基金组织等主导的经济议题，治理赤字呈现出不断扩大的趋势。正如相关研究指出的，当前许多国际制度主要是西方国家在战后确立起来的，主要反映了他们的价值偏好，并设置了严格的执行程序来保证执行。换句话说，这些制度都是典型的强制度。作为第二次世界大战战胜国，美国等西方国家基于自身主导世界的长远利益考虑设计了1944—1945年的国际制度。他们不仅处在设计或者制定全球治理规则的地位，而且控制或者主导着国际机构。其他国家，即使是诸如中国这样的世界大国，也大多不是国际规则的制定者。[40]随着非西方世界崛起，这些西方主导建立的全球制度出现了严重的合法性和有效性危机。非西方国家在这些制度中的参与受到限制，尽管西方国家作出了诸多辩护，但是其本身所体现的不平等性危及了各方对其认同，出现了明显的合法性危机。同时，这些制度的有效性也遭到质疑，他们在相关议题中出现的治理失败受到了广泛关注。[41]随着新兴国家的迅速崛起，长期主导国际秩序的八国集团面临着严峻的合法性和有效性赤字。[42]其中，对东欧国家的社会化改造一直以来被西方标榜为现代民主化的典范，但是越来越多的学者注意到西欧制度在东欧表现出的“水土不服”。“现在童话故事破灭了，东欧国家存在众多问题，但不能像烂苹果一样被踢出去”。[43]这些强制度不得不在两种前景中作出抉择，要么接受改造以便将其他各方的诉求纳入进来，要么被新制度取代，这两种选择都意味着需要在制度设计上作出改变。

三 弱制度与强治理

与强制度面临的严重困境不同，弱制度主导的议题领域取得了一系列积极进展。在气候与海洋等议题中，治理赤字加大的趋势得到遏制甚至出现了改善，各国的观念和行为出现了重要转变。这可以从下述三个方面作出判断：其一，纵向上，这些议题在制度建立前后出现了显著变化。相对于之前的混乱局面，“蓝色圈地运动”在《联合国海洋法公约》通过后得到了有效遏制，各国都在一定范围内划定了领海并维护航行自由。其二，横向上，与其他议题相比，在一些弱制度主导的议题中出现了强制度难以产生的合作现象，如气候治理等。其三，特定群体的行为和观念变化。尤其是对于新兴国家而言，众多学者认为他们通常享受权力优势而拒绝承担责任，面临着身份冲突（双重身份）的困扰，既想在全球事务中有更大的发言权，作为发展中国家又要抵制影响国内增长的倡议。[44]从霸权周期角度来看，未来新兴国家的策略不是制衡而是推卸责任，在全球治理中搭乘美国的便车。[45]但是，新兴国家在众多弱制度主导的议题中表现出了积极遵约的态度。以“基础四国”为代表的发展中大国在气候治理中日益扮演着引领者角色，反倒是他们积极督促一些发达国家履行责任。

本书随后各章将围绕对上述两个现象的解释展开：为什么在当前国际环境下弱制度表现出了比强制度更高的有效性?或者说，为什么弱制度能够产生强治理?在正式展开论证之前，有必要对弱制度和强治理两个变量作出更加明确的界定。下一部分，将具体阐述界定两个变量的指标和方法。