第二节 我国海关的管理体制与组织机构

我国海关的组织机构是国务院根据国家改革开放的形势以及国家经济发展战略的需要而设立的。自改革开放以来，我国对外经济贸易和科技文化交流与合作的发展，以及各地，特别是内地外向型经济规模不断发展，对外贸易方式的多样化格局的形成，为适应改革开放，支持各地经济发展，海关机构不断扩大，机构的设立从改革开放前的沿海、沿边口岸深入扩大到内陆和沿江、沿边海关监管业务集中的地方。并形成了高度集中统一管理的垂直领导体制。这种领导体制表明了海关事务属于中央立法事权，为国务院的直属机构。海关总署“统一管理全国海关”，各级“海关依法独立行使职权向海关总署负责”。这对海关从全局出发，坚决贯彻执行党的路线、方针、政策和国家的法律、行政法规以及贯彻海关“依法行政、为国把关、服务经济、促进发展”的工作方针提供了保障。

一、海关的管理体制

海关作为国家进出境监督管理机关，为了有效地履行海关进出境监督管理职能，适应国家改革开放和实现社会主义现代化建设的需要，提高管理效率，维持正常的管理秩序，国家必须建立并完善海关的领导体制。

1949年10月1日新中国成立了，把守国家大门的钥匙重新回到了人民手中，从此结束了海关主权丧失的历史。新中国成立以来，海关的管理体制经历了几次变更。在建国初期的几年里，从当时的需要出发，海关总署作为国务院的一个职能部门和组成部分，在海关系统实行集中统一的垂直领导体制外，在1980年以前的近30年时间里，海关总署都是在对外贸易部的领导之下。各地方海关受对外贸易部和所在省、自治区、直辖市人民政府的双重领导，而这样的管理体制是为了满足改革开放以前高度计划经济体制下的对外贸易经济活动的需要。1980年2月，国务院根据改革开放形势的需要，做出了《国务院关于改革海关管理体制的决定》，决定“全国海关建制归中央统一管理，成立中华人民共和国海关总署，作为国务院的直属机构，统一管理全国海关机构和人员编制、财务及其业务。”从此，海关又恢复了建国初期的集中统一的垂直领导体制。1987年1月，第6届全国人民代表大会常务委员会第19次全体会议审议通过的《中华人民共和国海关法》以及2000年7月8日第9届全国人民代表大会常务委员会第16次会议审议通过的，于2001年1月1日起实施的修正后的《中华人民共和国海关法》规定：“国务院设立海关总署，统一管理全国的海关”，“海关依法独立行使职权向海关总署负责”，“海关的隶属关系不受行政区划的限制”。从而从法律上确立了海关总署作为国务院直属部门的地位，进一步明确了海关机构的隶属关系，把海关集中统一的垂直领导体制以法律的形式予以了确立。

海关集中统一的垂直领导体制，既适应了国家改革开放，社会主义现代化建设的需要，同时也适应了海关自身建设与发展的需要，有力地保障了海关各项监督管理职能的实施。

二、海关的设关原则

新中国成立以后的相当长的一段时期内，或者说改革开放之前的几十年时间里，我国的海关机构基本上设在沿海城市及一些边境口岸，内陆省、自治区、直辖市一般不设海关。这种设关格局也是适应当时高度计划经济体制下的对外经济贸易活动的需要。

党的十一届三中全会以后，国家实行改革开放政策，实行具有中国特色的社会主义市场经济。随着开放地区的不断增加及沿海经济特区的示范和经济辐射作用的不断扩大，我国对外经济贸易、科技、文化交流蓬勃发展，内陆省份的外向型经济广泛兴起。经国务院批准，许多开放城市、开放地区以及内陆省、市、区沿江、沿边地区相继重开或者设立海关机构，为我国对外经济贸易的发展和科技文化交流活动提供了方便。

《中华人民共和国海关法》第3条明确规定了我国海关的设关原则：“国家在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地点设立海关。海关的隶属关系不受行政区划的限制。”“国家对外开放的口岸”是指由国务院批准，允许运输工具及所载人员、货物、物品直接出入国境（或关境）的港口、机场、车站以及允许运输工具及所载人员、货物、物品直接出入国境（或关境）的边境通道。国家规定在对外开放的口岸必须设置海关和出入境检验检疫机构。“海关监管业务集中的地点”是指此地方显然不属于国务院批准对外开放的口岸。但是，海关某类或者某几类监管业务比较集中地在这里运作，实施监管，例如，转关运输监管、保税加工货物监管等。这一设关原则为海关监管从口岸向内地、进而向全关境的转化奠定了基础。同时，也为海关业务制度的发展预留了空间。“海关的隶属关系不受行政区划的限制”表明海关管理体制不同于一般的行政管理体制的区域划分，与之没有必然联系，而是从海关监管业务出发，国家可以在现有的行政区划外设置、安排海关的上下级关系。

三、海关的组织机构

海关的组织机构设置为海关总署、直属海关和隶属海关三级。海关总署是国务院的直属机构，它在国务院的领导下统一管理全国各地的海关。直属海关由海关总署领导，并向海关总署负责。隶属海关由直属海关领导，并向直属海关负责。

1.海关总署

海关总署是全国海关系统最高的领导机构，它统一领导全国海关机构的人员编制、经费物质和海关业务，它是海关系统的最高领导部门。由于广东省内的海岸线较长，对外开放的口岸较多，又毗邻香港和澳门，其海关监管的业务量较大，因此，海关总署下设了广东分署，作为派驻机构负责广东省内海关工作的协调。另外，海关总署还分别在上海和天津设立特派员办事处作为其派驻机构。

海关总署的基本任务是：在国务院领导下，领导和组织全国海关，正确贯彻实施《中华人民共和国海关法》和国家的有关政策、行政法规及各项海关业务规章制度，积极、忠诚地依法行政，为国把关，促进和保护社会主义现代化建设。同时，开展各国海关之间的国际合作与交流，并且承办国务院委托的其他事项。

1998年，根据党中央、国务院的决定，海关总署的机构职能人员编制做了重大调整，增加了统一负责打击走私及反走私综合治理工作、口岸规划、进出口商品原产地规划协调管理、关税立法调研、税法起草和执行过程中的一般性解释工作职能。设立走私犯罪侦查机构，组建海关缉私警察队伍。按照精简、统一、效能的原则，充分吸收现代海关制度建设及通关作业改革、口岸体制改革、缉私体制改革的成果，实施了机构改革。2001年随着通关作业制度改革的全面推行和海关队伍建设形势发展的需要，海关总署的职能和业务机构又进一步做了调整，使海关总署的决策、监督职能得到了强化。

2.直属海关

“直属海关”是指直接由海关总署领导，负责管理一定范围内海关业务的海关。目前我国的直属海关共有41个，分布在除香港、澳门和台湾地区以外的全国31个省、自治区和直辖市。直属海关就本关区的海关事务独立行使职权并向海关总署负责。直属海关承担着在关区内组织开展海关各项业务和关区集中审单作业，全面、有效地贯彻执行海关的各项政策、法律法规、管理制度和作业规范的重要职责。它在海关三级业务职能管理中发挥着承上启下的作用。

3.隶属海关

“隶属海关”是指由直属海关领导、负责办理具体海关业务的海关。它是海关三级业务职能管理中具体实施海关进出境监督管理职能，办理海关业务，落实贯彻《中华人民共和国海关法》和国家的有关政策、行政法规以及各项海关业务制度的基本执行单位。隶属海关在通常情况下都设立在口岸和海关监管业务集中的地点。隶属海关根据海关业务情况分设若干业务科室，按照分工相互分离、相互制约的原则开展各项海关业务。

隶属海关的职责是：

（1）开展接单审核，征收税费，验估、查验、放行等通关作业；

（2）对辖区内的加工贸易实施海关监管；

（3）对进出境运输工具及其燃料、备件等实施海关监管，征收船舶吨位税；

（4）对各类海关监管场所实施实际监控；

（5）对通关、转关及保税货物的存放、移动、放行或其他处置实施实际监控；

（6）开展对运输工具、进出口货物、监管场所的风险分析，执行各项风险处置措施；

（7）办理辖区内报关单位的通关注册备案业务；

（8）受理辖区设立海关监管场所，承运海关监管货物业务的申请；

（9）对辖区内的特定减免税货物实施海关后续管理。

4.海关缉私警察机构

海关缉私警察机构是专门打击走私犯罪活动的警察队伍。1998年根据国务院的决定，在海关总署设立由海关总署、公安部联合组建的走私犯罪侦察局。走私犯罪侦察局既是海关总署的一个内设局，又是公安部的一个序列局，实行海关总署和公安部双重领导，并以海关领导为主的体制。走私犯罪侦察局在广东海关分署和全国直属海关设立走私犯罪侦查分局，在部分隶属海关设立走私犯罪侦察支局，各级走私犯罪侦察局机关负责其所在海关业务管辖区域内的走私犯罪案件的侦查工作。

为了更好地适应反走私斗争新形势的要求，充分发挥海关打击走私的整体效能，从2003年起，海关对部分打击走私办案职能进行了内部调整，走私犯罪侦查局机构增加了行政执法职能。从2003年1月开始，各级海关走私犯罪侦查部门统一更名，海关总署走私犯罪侦查局更名为“海关总署缉私局”，海关总署走私犯罪侦查局广东分局更名为“海关总署广东分署缉私局”，各直属海关走私犯罪侦查分局更名为“直属海关缉私局”，各隶属海关走私犯罪侦查支局更名为“隶属海关缉私分局”。