第三节 中国海关的性质及其职能

一、中国海关的性质

海关源于国家的建立，并且随着国际交流、对外贸易的不断扩大而发展。它是一国主权的象征，是国家权力和意志的体现，是现代生活、国家管理的重要政府机构。而我国海关是一个什么性质的机构呢？要回答这个问题，还得从《中华人民共和国海关法》（以下简称“《海关法》”）中去找答案。《海关法》第2条给中国海关做了最准确、最全面的定位，该项法律告诉我们：“中华人民共和国海关是国家的进出关境监督管理机关”。它从三个层面告诉我们中国海关的性质。

1．“海关是国家的机关”。所谓“国家的”，就是指海关是国家的主权象征，是代表国家行使职权。而不是代表某地方政府或者某一区域的利益行使职权。海关依照国家的法律、行政法规和中华人民共和国参与或缔结的国际条约、协定应履行的义务，代表国家利益行使职权。海关从属于国家行政管理体制，属于我国最高行政管理机关——国务院的直属机构。中国海关对内对外代表国家行使行职权。可见，海关的性质之一就是：海关是国家行政管理机关。

2．“海关是进出关境”的管理机关。所谓“进出关境”，它表明国家通过立法的形式，用法律赋予海关对进出关境这一特定领域的活动，代表国家实施监督管理。也就是说，海关实施监督管理的范围是进出关境及与之有关的活动。海关监督管理的对象是所有进出关境的运输工具、货物、物品。可见，海关性质之二是：海关是国家进出关境监督管理的机关。

所谓“关境”（Customs Territory），依据《国际海关术语汇编》中的定义为：“关境”是指一个国家的海关法得以全部实施的区域。也就是说，适用于同一海关法或实行同一关税制度的领域。关境也称“税境”或“海关领土”。美国《联邦法规汇编》规定：“关境一词系指美国关税法适用的领域，但不包括任何对外贸易区”。依据上述概念，在一般情况下，关境与国境之间的关系有以下三种情况：

（1）关境等于国境。这是对于未参入关税同盟、而境内又未设立自由港、自由贸易区等特定区域的国家而言的。

（2）关境大于国境。这主要针对结成“关税同盟”的国家而言。在“关税同盟”的成员国之间，货物进出国境不征收关税；只对来自和运往非同盟成员国的货物在进出共同关境时征收关税。因而对于关税同盟的每一个成员国而言，其关境大于国境，如欧洲联盟（EU）等。

（3）关境小于国境。流行的观点认为，如在国内设立自由港、自由贸易区等特殊区域。因为进出这些特殊区域的货物都不征收关税。对于该国而言，其关境小于国境。如美国的对外贸易区被视为“关境以外地区”，其关境小于国境。又如我国，由于历史的原因，关境小于国境。《中华人民共和国海关法》不适用香港、澳门、台湾这些地区，它们都有各自的海关法和关税税则，属于我国享有单独关境地位的单独关税区。

关境如同国境一样，它包括其领域内的领水、领陆和领空，是一个全方位的立体空间概念。为此，我国关境范围是除享有单独关境地位的地区以外的中华人民共和国的全部领域，它包括领水、领陆和领空。

这里附带说明一下，“领水”是指国家主权管辖下的全部水域及其底土，领水中的“水”有内水和领海两部分。内水是指整个河段和面积都在一国领土之内的河流及其河口、湖泊、港口、内海等水体。领海是指沿海从海岸基线向外伸展一定宽度，并处于该国主权管辖下的海域，它是领水的主要组成部分。“领陆”是指国家国界范围内的陆地及底土（地面以下的部分）。领陆既包括大陆部分，又包括其所属岛屿。国家有权对所属陆地、地表及以下无限深度的资源进行勘探、开采、修建隧道、铺设管道和经营其他事业。“领空”是指国家领陆和领水的上空，国家有权禁止任何外国飞机在其领空飞行。“领土”则是指国家范围以内的领陆、领水和领空的总称。

目前，我国享有单独关境地位的地区有香港、澳门、台湾、澎湖、金门、马祖等单独关税区。在单独关税区内，各自实行单独的海关制度。也就是说，我国国境包括关境和享有单独关境地位的地区的全部领域。为此，需要特别说明的是：本教材以下所称的“进出境”，除特指的以外，均为“进出关境”（而不一定是指“进出国境”）的含义。

3．海关在“关境”这个特殊领域，依据法律赋予的职权履行的职能是国家宏观管理的一个重要的组成部分。海关通过法律赋予的权力对“进出关境”这一特殊领域内的社会经济活动进行监督管理，并对违法行为实施行政处罚，从而保证在这个特定领域的社会经济活动符合国家的法律规范。海关在行使职权时的执法依据是《中华人民共和国海关法》和其他有关法律、行政法规。海关事务属于中央立法事权，立法者是全国人民代表大会及其常务委员会和国务院，海关总署依据法律、法规的授权，制定具体的可操作的规章，作为执法依据的补充。各地方人民代表大会、人民政府制定的地方法规不是海关执法的依据。《中华人民共和国海关法》第7条规定：“各地方、各部门应当支持海关依法行使职权，不得非法干预海关的执法活动。”可见，海关的性质之三是：海关的监督管理是国家的执法活动。

二、我国海关的职能

《中华人民共和国海关法》对我国海关的职能作了明确规定：对进出关境及与之有关的社会经济活动实施监督管理。这种监督管理职能是通过海关四项基本任务的工作来实现的。《中华人民共和国海关法》第2条规定：“……海关依照本法和其他有关法律、行政法规，监督进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品（简称‘监管’），征收关税和其他税费，（简称‘征税’），查缉走私（简称‘缉私’）并编制海关统计（简称‘统计’），和办理其他海关业务。”由此可见，监管、征税、查缉走私、编制海关统计是海关的四项基本工作任务。

1.监管

“海关监管”是指海关运用国家赋予的权力，通过一系列管理制度与监管程序，对进出境的运输工具、货物、物品等的合法进出境实施监管。也就是说，通过报关注册登记、审核申报单证、查验放行、后续管理，并对违规违章行为进行处理。同时，在海关通关对进出口活动的审查环节，还要执行或者监督执行国家其他对外贸易管制制度的实施，如进出口许可制度、外汇管理制度、进出口商品检验检疫制度、文物管理制度、野生植物保护条例、知识产权保护等，以及履行我国加入或缔结的国际条约的义务如中国加入世界贸易组织（WTO）所签订的各类贸易协定、《京都公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》等。凡上述各类法律、法规涉及的运输工具、货物、物品，首先需经过国家有关行政主管部门审查批准签发许可证明文件，然后凭有效单证向海关申报。海关通过审核报关单证、查验进出口货物，在确认单证相符、单货相符后予以放行，从而保证一切进出境活动符合国家政策和法律的规范在政治、经济、文化、道德、公共安全、公共卫生诸方面维护国家主权，维护国家利益。

海关根据监管对象的不同，分为运输工具监管、货物监管和物品监管三大监管体系，每个体系都有一套完整的监管制度、程序和操作规范。

在明了海关监管的同时，不能错误地认为“海关监管就是海关监督管理的简称”。海关监督管理是海关全部行政执法活动的统称，海关监管只是海关整体职能的一项基本任务，它是实现海关进出关境监督管理职能目标的一项具体的工作任务。

海关监管是通过对“物”（运输工具、货物、物品）的监管来确认当事人的进出活动是否符合国家法律规范和海关监管的要求。

2.征税

“征税”是海关的另一项重要任务。其征税任务包括征收进出口关税和进口环节上的海关代征税等。“征税”是指海关依法对准许进出口的货物、进出境物品征收关税。同时，在进口环节代理国家税务总局征收进口环节增值税和消费税。海关征税的法律依据是《中华人民共和国海关法》和《中华人民共和国进出口关税条例》。

关税是一国中央财政收入的重要来源，是宏观经济调控的重要工具，也是世界贸易组织允许各缔约方保护其境内经济的一种手段。

关税征收的主体是国家，《中华人民共和国海关法》明确将征收关税的权力授予海关，由海关代表国家行使征收关税的权力。海关通过执行国家制定的关税政策对进出口货物、进出境物品征收关税起到了如下重要作用：

（1）保护国内的工农业生产。通过进出口关税，使我国的工农业生产免受或少受国际上同行业的负面影响。例如，征收汽车进口税，降低国外汽车对我国汽车产业的冲击程度。再如，国家通过对出口资源类产品征收出口关税，来限制国际市场与国内市场争夺原材料等。

（2）调整国家的产业结构。例如，国家通过对“两高一低”（高耗能、高污染、低附加值）产品的征收出口关税来控制国内污染，减少大气排放，促使企业加大科技研发投入和力度，提高产品的附加值和国际竞争力。

（3）组织财政收入。关税收入是我国财政收入的重要来源之一。特别是随着我国改革开放程度的深入发展，我国对外贸易值不断大幅度快速增长，海关税收也随之快速增长。2008年全国海关税收净入库9161.1亿元人民币，比上一年增长20.8%。2009年受国际金融危机的影响，我国关税收入1483.8亿元，较上一年下降了16.2%，但如果加上进口环节税收入7729.8亿元，两项合计达到9213.6亿元，仍然占当年国家税收总额68000亿元的13.55%。

（4）调节进出口贸易活动。进入21世纪以来，由于我国的出口发展迅猛，贸易顺差持续增加，外汇储备数额惊人，到2010年6月底，我国外汇储备总额达到24500多亿美元，人民币升值压力不断加大，贸易摩擦也在不断加深。为了扭转这一不利的局面，国家适时降低进口关税，这对于缓解巨额贸易顺差，减少和避免贸易摩擦，无疑会起到一定的正面作用。

进口货物、物品在办理海关手续后允许在国内流通。依据WTO货物贸易领域的国民待遇原则，《关税及贸易总协定》（GATT）第3条规定，进口货物应与国内货物同等对待，缴纳应征的国内税。国家为了节省管理成本、简化征税手续和严密管理，规定对进口货物、物品的国内税在由海关征收关税的同时代征。进出口货物的收发货人、进出境物品的所有人为纳税义务人。

3.缉私

“缉私”是海关依照法律赋予的权力，在海关监管区和海关附近的沿海、沿边规定地区，（简称“两区”）为发现、制止、打击、综合治理走私活动而进行调查和惩处的执法活动。缉私是海关的又一项重要任务，查缉走私是海关为使监管和征税的两项任务顺利完成而采取的保障措施。

“走私”是指进出境活动的当事人或者相关人员违反《中华人民共和国海关法》及有关法律、行政法规，逃避海关监管、偷逃应纳税款、逃避国家有关进出境的禁止性或者限制性管理而采取的某些违法行为。这些行为主要包括以下几个方面，也就是说，下列行为中的任何一种都属于走私行为：

（1）未经国务院或国务院授权的机关批准，从未设立海关的地点运输、携带国家禁止进出境的物品、国家限制进出口或依法应当缴纳关税和进口环节税的货物、物品进出境。

（2）经过设立海关的地点，以藏匿、伪装、瞒报、伪报或者其他手法逃避海关监管，运输、携带、邮寄国家禁止进出境的物品、国家限制进出口或依法应当缴纳关税和进口环节税的货物、物品进出境。

（3）瞒报、伪报进出口货物的价格，偷逃关税。

（4）未经海关允许，并未缴纳关税和进口环节税、未交验有关许可证件，擅自出售保税货物、特定减免税货物及其他海关监管货物或进境的境外运输工具。

上述行为均为走私行为，其行为的当事人或相关人以逃避海关监管、偷逃税款、牟取暴利为目的，扰乱了国家正常的经济秩序，挑战法制，冲击民族产业，对国家的危害极大，必须依法予以严厉的打击。

《中华人民共和国海关法》第5条明确规定：“国家实行联合缉私、统一处理，综合治理的缉私体制。海关负责组织、协调管理查缉走私工作。”这一规定从法律上明确了海关打击走私的主管机关地位，查缉走私是海关的一项重要任务。依据我国缉私体制的规定，除海关外，公安、工商、税务、烟草专卖等部门也有查缉走私的权力，但是，这些部门查获的走私案件必须按法律规定“统一处理”，也就是说，上述各有关行政部门查获的走私案件如果属于应当给予处罚的情况时，需要移送海关依法处理；如果涉嫌犯罪，就应当移送海关侦查走私犯罪公安机构或地方公安机关，依据案件管辖分工和法定程序办理。

海关通过查缉走私、制止和打击一切非法进出口货物、物品的行为，维护国家进出口贸易正常秩序，保证国家关税和其他税费依法征税，维护国家主权和利益，保障改革开放和社会主义现代建设的顺利进行，有力地保证海关职能的全面发挥。1998年党中央、国务院召开了打击走私犯罪工作会议。党中央、国务院决定国家在海关总署设立专司打击走私犯罪的海关缉私警察队伍，负责对走私案件的侦察、拘留、执行逮捕和预审工作。

4.编制海关统计

“海关统计”（以下简称“统计”）是海关的又一项重要的基本任务。我国海关统计是国家进出口货物统计，是国民经济统计的组成部分，是国家制定对外经济贸易政策，进行宏观经济调控，实施海关严密、高效管理的重要依据，是研究对外贸易经济发展和调整对外经济贸易关系的重要资料。这些作用都得益于我国的海关统计。海关统计是以实际进出口货物作为统计和分析对象，通过收集、整理、加工、处理进出口货物报关单或经海关核准的其他申报单证对进出口货物的商品名称和编码、数量、价格、经营单位、贸易方式、运输方式、进口货物的原产国（地区）、起运国（地区）、境内目的地、出口货物的最终目的国（地区）、运抵国（地区）、境内货源地、进出口日期、关别及海关总署规定的其他统计项目要求所做出的统计。因此，它全面、准确、真实地反映了我国对外贸易运行态势，反映了国家对外贸易方针和政策实施的实际情况。

我国海关统计制度规定，凡实际进出境并且引起境内物质存量增加或者减少的货物，都要列入海关统计，进出境的物品超过自用合理数量的也要列入海关统计。对部分不列入海关统计的货物或物品，则要根据我国对外贸易管理和海关管理的需要实施单项统计。

自1992年1月1日中华人民共和国海关总署以国际通用的《商品名称及编码协调制度》（Harmonized Commodity Description and Coding System）（简称“商品编码”或“H.S. Code”）为基础编制了《中华人民共和国海关统计商品目录》（简称“统计商品的目录”），把相关进出口的税则与统计目录的归类编码统一起来，从而规范了进出口商品的命名和归类，使海关统计进一步向国际管理接轨，以适应我国对外开放和建立社会主义市场经济体制的需要。

5.我国海关的四项基本任务的相互关系

海关的四项基本任务是一个统一的、有机联系的整体。监管是海关四项基本任务的基础。海关依法监管进出境运输工具、货物、物品的合法进出，从而有力地保证了国家有关进出口政策、法律、行政法规的贯彻实施，并为后续的几项任务的开展构建了可供操作的基础。海关征税所需的数据、资料等是在海关监管的基础上获取的，它们为海关执行国家的关税政策，运用经济杠杆发挥关税的财政作用、调节作用和保护作用，做到应征应收。缉私工作则是监管和征税两项海关基本任务的延伸。海关在实施监管、征税执法过程中发现的进出境行为人违法违规逃避海关监管或者偷逃税款的行为，必须运用法律手段予以制止和打击，从而保障监管、征税工作的顺利开展。统计工作是在海关监管、征税工作的基础上完成的，监管和征税为海关统计提供了所需要的详实的数据和资料，使其为国家宏观调控，制定经济贸易政策等提供了准确、及时的信息。同时，海关统计又对监管、征税业务环节的工作质量起到了最后把关、检验的作用。

我国海关对进出境活动行使监督管理职能，除通过上述四项基本任务的日常工作以外，近几年，特别是中国加入世界贸易组织以来，国家通过有关法律、行政法规赋予了海关一些新的职能，如知识产权保护，反倾销、反补贴调查等，这些都是海关在新的历史时期承担的职能和任务，它们与上述四项基本任务一起构成一个完整、有机的、不可分割的海关职责体系。

三、我国海关的法律体系

我国海关依据《中华人民共和国海关法》授权、海关是国家进出关境监督管理机关，其管理任务十分艰巨、需要管理的事项庞杂多样，特别是加入世界贸易组织以来，涉及面广，监管手段多样，专业性、技术性强，同时法律要求海关一切管理活动必须纳入法制轨道。因而制定一系列的海关法律规范，是一个法制国家、依法执政的需要是海关行使进出关境监督管理职权的前提。我国海关法律的立法体系，是按照《中华人民共和国立法法》的规定。我国海关立法体系，采取了全国人民代表大会、国务院和海关总署三级立法体系。这种立法体系是以国家最高权力机关——全国人民代表大会制定《中华人民共和国海关法》为母法，以国家最高行政管理机关——国务院根据《中华人民共和国宪法》和法律制定海关管理方面的主要行政法规，如《中华人民共和国进出口关税条例》，《中华人民共和国海关稽查条例》、《中华人民共和国知识产权海关保护条例》等等，海关总署单独或会同国务院有关部门制定具体的行政规章。

因此我国海关的法律体系，由《中华人民共和国海关法》及有关海关管理方面的行政法规，海关规章组成。这些法律、行政法规、海关规章是海关行使进出关境监督管理职能和执法活动中实施的法律依据，其中海关规章和相关规范性文件，其法律效力等级低于法律、行政法规，是将法律行政法规的原则制定为可具操作性的规章作为执法的补充。

各地方人民代表大会，人民政府制定的行政法规，规章不是我国海关执法的依据。各地方、各部门不得以此非法干预海关的执法活动。