一 监管、政治、法律和腐败

苏联模式中央计划指令经济的解体留下了大量的残余，影响着中国经济活动的方方面面，无论是公共活动还是私人活动。例如，获得修建工厂或者办公楼的土地的审批权由地方政府控制；大规模的投资必须获得国家计划和改革委员会的批准，较低规模的工程也必须获得下级计划机构的批准；电力使用受到监管，其他公共设施的使用也受到地方政府的控制。当然，有些法规是所有国家都有的，以确保一座建筑对其使用者来说是安全的，确保企业对它们的员工是公平的，确保工厂不污染周边环境。

过去10年，世界银行试图设计出一套方法来估算在各个国家经商的难易程度。2013年，世界银行将中国排在185个国家中的第91位。排名本身看起来并不算很差，但是低于中国10位左右的国家包括赞比亚、巴布亚新几内亚和巴基斯坦——这些国家基本上被视作高腐败和难以经商的地方。可以确定的是，中国已经显著改善了其监管环境——中国在监管环境改善进步较快的50个国家中排名第12位（世界银行，2012: 9）。中国在合同执行、产权注册和跨境贸易（关税）方面排名很好，或者还算不错（排名分别为第19位、第44位和第68位），但是在获得信贷（第70位）、破产清偿（第82位）、投资者保护（第100位）、电力获得（第114位）、缴税（第122位）、设立公司（第151位）以及处理建设许可证（第181位）等方面表现得差强人意，或是相当糟糕。鉴于中国在21世纪最初的12年进行了大量的项目建设，最后一个排名让人很震惊。

中国在建设许可证发放方面是世界上最糟糕的五个国家之一，但却是近几年世界上所有国家中建筑活动最活跃的国家，两者之间看起来很矛盾。在中国，需要长达270天的时间才能获得许可证（而新加坡只需要26天），需要长达28项的程序（中国香港只需要6项）。虽然，在中国，获得许可证的时间远低于最差的10个国家（从莫桑比克的377天到海地的1129天不等），但是，中国在审批程序数目这项指标上垫底，在这些指标上表现最差，只有9个国家的程序多于中国。在中国，获得许可证的成本也很高，是其人均收入的3.75倍，但是比赞比亚的17倍和乍得的51倍要低很多。

一面是审批烦琐，关卡重重，另一面是大批的建设项目。毫无疑问，这个矛盾部分是因为企业能够从中国的建筑领域（以及其他很多行业）中获得可观的利润，一切等待和花销都是物有所值的。对于那些关系对路并且愿意进行必要的操作来获得许可证的人，申请许可证的程序是可以预见的。在中国，建筑许可证审批存在诸多障碍，其他地方也存在很多监管障碍。只要有人能够走通这些程序，或者走通这些程序的路径至少是可以预期的，那么它就是有利可图的。只要有人关系对路或是愿意去发展这些关系，他们就可以走通这些程序或是预见到走通这些程序的路径。

虽然不能完全解决问题，但还是有一些简单的方法能试图消除一些监管障碍。关键之一是尽量去除发放许可证或执照的政府官员的自由裁断权。发放的规则应该清楚并公开，程序应当透明。如果一个申请者符合所有的规定，许可证就应当自动发放给他。为了阻止政府官员实施拖延战术，以榨取租金，应该有一个时间表，规定审批机构在什么时候必须做出决定。申请所需的材料，申请地点在哪里应该可以从网上获得，这样申请者（以及政府监管机构）就可以时刻核实申请的进程。对于那些简单的程序，例如，驾驶证的发放，这种方法能有效地解决发放部门为了获取租金而进行拖延的问题。然而，对于那些需要官方判断项目的可取性或申请者的特征的项目，简单的程序可能不足以解决过度延迟的问题。

当发放单位要进行判断和自由决断时，消除监管障碍的问题就更加困难了。在中国，问题源于党的领导干部在很多时候拥有自由裁决权，包括决定一个公司或个人能否获得许可证进行一项工程或者项目。如果党的领导干部强烈支持一个工程或项目，这项工程就可以克服监管障碍并获得必要的授权而实施。然而，问题在于党可以影响交易的双方。地方和更高级的党政官员在监管部门的官员任命方面拥有重要的话语权。类似的，过去，在申请工程资金时，地方党政官员对办理贷款的国有银行的地区支行和企业经理或申请贷款的地方政府官员都有影响力。当一个许可证有不止一个申请者时，与地方或上级政府官员关系最亲密的申请者将具有明显的优势。

从申请许可证或是监管救济方面来讲，有很多方法可以克服其他申请者的政治优势。例如，他们可以向政府官员支付非法的资金或是向其他能影响该政府官员的人支付非法资金，他们可以雇用政府官员或是党委书记的近亲，向那个人支付高薪或是给他们一个很大的咨询合同。在这方面，中国并不是特例，这些问题在世界上都很普遍，包括收入最高的国家。贿赂对行贿者和受贿者来说都是危险的，通过要求官员和其他高级政要向上级完全汇报他们的财务情况和其他资产，这些不法行为有时会被发现，从某种程度上讲，这项措施已经在中国实施了。然而，在像中国这样的国家，一项工程或是企业的成败取决于个人能否克服一系列的规则，也有一些情况不需要正式的贿赂。把一个与政府有密切联系的人安排到董事会，或是其他重要的位置，也可以达到相同的效果，被雇用的人员不一定要实际接触与公司打交道的监管官员，可以做其他事情来公开帮助企业应对监管者。仅仅知道哪个人能支持企业就将影响较低级别的监管者，并有所帮助。重要的顾问或董事会成员批评监管部门的官员，进而影响或结束该官员的职业生涯的可能性是很大的。很多官员可能不愿意让这种情况发生。

因此，毫不奇怪，一些高级党政官员的家属获得了大量的财富。毫无疑问，这些官员中的大多数人能获得这些收入是因为他们拥有从技术层面上讲能帮助与他们合作的企业的技能。这些问题不只发生在金字塔的顶端，它贯穿于整个体系中，从顶端到基层。

可以用三种方法来解决监管权力、政治影响力和寻租之间的关系。第一种方法，对经济犯罪进行严厉的惩罚，这是过去三十年来中国采取的主要措施，包括死刑。在一个受高度管控的国家，如中国，所有官员都有很大的自由决策权，这是有问题的，很难找到证据并对足够多的违法者进行定罪。中国拥有13亿人口，包括8000万名党员，数千万的政府官员，以及2000多个县级政府，加上更多的不计其数的乡镇和乡村。中国已经检举了很多高官，而不仅仅是低级别的寻租者。从某种程度上讲，20世纪60年代和70年代早期实施的大量的监督体系可以控制这些腐败形式，但却是以在非经济领域滥用更多的权力为代价的。缺乏大量的警察监视，很难证明贪污腐败是否发生了。若跟踪涉嫌贪污受贿等违法行为的官员，但有力的证据丢失了，会导致其他形式的权力滥用。这不可避免地被视为是由消除政治敌手的动机促使的。

控制这种贪污腐败的第二种简单的方法是减少企业和个人想要发财致富而必须克服的监管障碍。企业需要应对的监管措施越少，企业就可以花越少的时间和金钱来克服那些监管规则。一个运行良好的市场体系可以控制很多损害经济的行为，而不需要各种形式的监管规则，即使是市场经济最发达的经济体（中国香港就是一个很好的例子）也需要一些监管措施。如果监管规则减少了，寻租的机会也就降低了，检察官更容易确定和解决较少数量的违纪行为。两个腐败程度最低的亚洲国家和地区——新加坡和香港，就主要靠市场力量进行监督管理，而不是靠政府进行监督管理，这并非巧合。即使是在香港，在某些领域也没有立刻就消除了贪污腐败，特别是警察这个拥有较高程度自由裁断权的职业。香港廉政公署是一个重要的反腐机构（廉政公署是1974年成立的），相比中国内地的任何反腐机构，廉政公署面临的任务要简单得多。

因此，必须要有第三种方法来打击贪污腐败。第三种方法的关键环节是改变党在经济中扮演的角色。关键问题是，只要继续由党决定中国经济体系运行的规则，由党任命大部分管理经济体系的政府官员，由党直接任命、监督和替换经济体中主要生产企业的领导（包括在很大程度上由政府所有的企业），该体系就充斥着利益冲突。在这种经济体系里，成功更多地取决于个人的政治关系，而不是其他方面。

历史上，共产党撤销了人民公社，不再对农业生产实施日常管理。城市经济大部分被私有化，无论是工业还是服务业，意味着这一部门的管理人事安排主要由国内和国外的私营业主做出。多数大型民营单位都有党委，也有很多党员，但党并不直接参与企业的战略安排和日常管理。即使在国有企业，包括那些以政府作为主要持股人的股份制企业，在将党和企业的经营相分离方面也取得了一些成功。党不应干涉经济体中高级职位人员的任免。党应该为经济体的运行建立规则，把握经济运行的整体方向，监测政府官员和经济单位是否遵循相关规则并实施了广泛的目标。党扮演的角色应该更加类似于传统的历代王朝中的御史台，但是又比御史台的权力要广。

如果党要放弃对经济和社会生活进行日常管理，那么就应该进一步加强某些制度体系建设，其中最重要的是法律体系建设，中国的法律体系在“文化大革命”中几乎解体。“文化大革命”后，中国在重塑法律体系方面取得了进步，但是如果要使领导和政府官员不再是经济成员间争端的最终裁决者，当前的法律体系还远远不够。在一个完善的市场经济里，大部分经济纠纷都是通过法庭解决的，法庭在很大程度上是独立于纠纷各方的，包括政府官员和经济单位。通过让独立的、有能力的和诚实的法官来解决纠纷就可以消除纠纷裁决中大部分的政治顾虑，从而依据法律进行裁决。

中国当前的法律体系不独立于高层政治权威，法律从业人员的能力也不足，也不够诚实。从业人员的能力问题最容易解决。当“文化大革命”结束、重建法律体系时，法律人才稀缺，因此，法官们通常没有法律背景。2010年，有26165名律师从中国法学院毕业（NBS, 2011: 746），中国律师总数已数以万计。但是，让法官保持独立，让他们严格依据法律和案件事实进行裁决还很困难。上级党政官员经常认为他们可以否决或是忽视法院裁决，甚至有些有足够政治影响力的企业经理也这么认为。而且，法官是由政府和党委派的，如果他们没有满足党期望他们实现的目标，他们就可能被撤职。要让法官保持真正的独立，就应该给法官一个可信的承诺，承诺只要他们自身不违反法律，他们就能长期任职，他们不能因为上级部门不同意判决结果就被撤职。如果没有那样的承诺，法官就会受特定时期政治风向的影响，法律体系就不是公平的。

中国要建立起独立于政治的法庭可能还需要很长的时间，特别是在对国家或对党的领导存在威胁的领域，但是党又没有明显的倾向让政治因素控制经济裁决。个别政府官员和党员将保留他们自身的利益，包括各种各样的寻租，但是与那些有时被认为太过独立的法官相比，那些利益更可能威胁到共产党的领导。如果能够去除法律程序中存在的显著的政治偏见，那么法院腐败问题将更容易消除。向法官支付丰厚的报酬并监控他们的个人资产对消除由司法腐败导致的司法裁决问题十分有利。

如果中国要全面控制腐败，建立一个由市场主导，并与旨在解决市场失灵的监管规则相结合的运行良好的经济体系，那么中国需要对当前管理中国经济和社会的制度体系进行根本性变革。变革是相互关联的：大幅减少政府监管规则发挥的作用，提高市场的作用，必须大幅削减或消除政府官员执行监管规则时的自由裁决权。必须进一步减少党对政府机构和经济单位的日常管理，党关注的焦点应该是为经济体系设定目标，并把这些目标转化成法律，并监测法律的实施过程，但是要独立于政府机构和经济单位进行，而不是像政府机构和经济单位里的日常经理。其他的政治制度体系也可以扮演这个角色，但是大部分当前还没有，还有待建立。如果中国不能在这些领域取得显著的进步，那么贪污腐败将继续上升，并腐蚀党的执政能力。