二 农村土地和地方政府收入

中国过去十多年政治不稳定的重要根源是在将土地从农民手中以低价征收并以高价出售给开发商的过程中存在腐败。利用征地卖地价差筹集的资金进入政府的腰包，有时还被地方官员私自挪用。与党对政府机构和经济单位日常管理进行过度干预的问题不同，农村土地分配问题在很大程度上可以通过技术性改革解决，并不需要改变党的角色，或是任何具有政治敏感性的事物。

解决这个问题的第一步应该是允许土地在公开市场上按照市价销售，赋予耕地农民土地所有权或是长久使用权，让农民有权出售土地或是他们的使用权，就像允许企业租用城市用地一样。政府官员不能以低于市场的价格向农民征收土地，如果他们这样做了，就将被视为盗窃，应该受到检举。即使需要动用国家土地征用权征用土地（这在发达国家被称为“土地征用权”）为公共目的服务，如修建道路，也应该有一个由市场决定的参考价格，而不能由行政规则设定。理想的情况是，还应有一个独立的法院来决定土地是否是按照市场公平价格进行征收的，征收目的是否合法。

然而，如果征地者能为土地支付合理的价格，如果允许国家可以通过国家土地征用权获得土地，那么还应当在相关领域进行两项额外的制度改革。第一，有必要变革和扩大社会安全网，因为它不仅影响农村人口，还将影响那些户口在农村，但实际上在非农部门就业的人口，他们大部分都生活在城市。城镇化和农村流动人口的问题（将在下文讨论）与此有关，是因为中国农村土地是流动人口和农村人口的安全网的重要组成部分。允许流动人口出售他们的土地权将使流动人口获得一些资金，这些资金有助于他们永久性地过渡到城市生活，但是也将断了他们返回自己土地上的这条退路（城市就业下降时，流动人口经常采取这个方法）。中国需要建立一个新的退路或安全网。

第二个有必要进行的制度改革是向地方政府提供与其必要支出水平相称的税收来源。近几年，特别是世界经济衰退，中国采取了大规模的刺激措施，以维持GDP高速增长期间，中央政府敦促地方政府承担的大部分刺激计划的执行，并要求地方政府为这些刺激计划筹资。而且，地方政府官员的升迁部分依靠其所属区域的GDP增长，这导致地方政府累积了巨大的债务，官方统计数据已接近10万亿元人民币，而非官方数据可能是官方数据的2倍。现在，普遍认为，地方政府即使可以继续通过低价征收本地区土地并以很高的价格卖给开发商获得收入，它们也没有收入来源为这些支出融资，或是偿还大规模的债务。如果中央政府改革土地市场，让土地价格变成真正的市场价格，那么地方政府的这项收入将消失，收入短缺将增加。

增加地方收入的一个合理方法是向开发商征收土地税而不是对农业用地征税。政府也可以向农业用地征税，但是政府在几年前才刚废除农业税，以增加农村居民的可支配收入。另外一个办法是，由中央政府承担更多的支出义务，或者增加对地方政府的补贴。不管最终的解决办法是什么，如果中国想维持乡村稳定，那么允许地方政府低价购买土地再高价出售的模式必须终结。