引言

一 问题的提出

30多年前，中国农村社会经济制度发生了历史性变革，这次以经济关系为主导的变革是生产力发展到一定阶段的必然产物，是从量变到质变的飞跃。生产关系的变革从来都不是一次性的，在进入新的历史阶段后，新一轮量变开始了。从1978年到2013年的36年间，我国的经济总量翻了近八番，国内生产总值从3645.2亿元上升到568845.21亿元，全国城镇居民人均可支配收入由343元增加到26955.1元，农民人均纯收入由134元增加到8895.9元，农村贫困人口从2.5亿人减少到8249万人。城市人均住宅建筑面积不断扩大，农村人均住房质量不断提升，群众家庭财产普遍增多，吃穿住行用水平明显提高，改革开放前的短缺经济状况已经从根本上得到改变。飞速发展的生产力水平引致了有中国特色的社会主义市场经济体制的主动建立和完善，满足人民群众日益增长的物质文化需求的发展目标得到确立。

城市化是缩小城乡社会经济发展差距的有效途径，无论在发达国家还是发展中国家，城市化都是发展过程中的必经阶段。中国城市化的发展速度是惊人的，新中国成立初中国城市人口只有1000多万，2013年城镇常住人口已经超过7亿。地级市有286个，建制镇有2万多个，城镇化率以每年1个百分点的速度提高，现在已经达到53.73%。随着经济快速增长，特别是第二、第三产业的快速发展吸引了更多的农业劳动力投入城市建设，同时农业生产效率不断提高也促使更多劳动力从土地上解放出来，为农村人口大量流入城市创造了更多有利条件。另外，城市建设投入在未来仍将保持一个较高水平，必将带来波澜壮阔的全国城市普遍大发展。综合考虑各种现实因素，可以判断中国城市化率仍将有一个快速发展的阶段，预计2020年将达到60%，至2050年可能达到70%。与城市的快速发展形成鲜明对比的是，改革开放后农村经济长期缓慢前行，社会事业发展停滞。二元社会经济结构在我国尤其突出，这种结构的形成具有深刻的历史背景。土地改革以后，我国实行严格的户籍制度和土地制度，对农产品实行“统购统销”，从农村和农业中取得大量积累，在特定的历史时期，这种制度大大加速了工业化进程和城市化步伐，取得了积极效果。改革开放后，正是这种城乡不平等的发展策略，以及已经积累起来的城市社会经济财富，吸引了更多的农村优良资本、精英劳动力和土地进入城市，削弱了农村的自我发展能力，加剧了城乡差别。资料显示，改革开放以来我国城乡收入比从1978年的2.5∶1扩大到2013年的3.03∶1，东部地区的这一比例约为2.7∶1，西部地区则达到3.3∶1。如果加上社会事业、基础设施建设等隐性差距，城乡差距则更加突出。

生产力的进步越来越体现出二元经济社会的不适应性，可以说，分化的城乡经济结构已经成为制约我国发展再上新台阶的重大障碍。随着我国进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，统筹城乡发展不仅是可能的，更是必要的。在全球经济一体化的今天，中国的崛起不断影响世界经济政治格局，旧的格局正在被打破，以中国为一极的新的平衡正在建立，在这种情况下，内需不足成为当前中国经济发展的瓶颈。一旦7亿农民的消费积极性被调动起来，庞大的农村市场得到启动，就能大大提高国内的产出水平，为工业发展打通价值链条，使工业反哺农业的积累效率倍增，为农业增长、农村发展提供坚实的经济基础，中国经济必然迎来第二个黄金30年。这一认识的统一使社会层面的自发驱动和决策层的主动调整不谋而合，中国的城乡关系正在经历历史性巨变。由此，与过去任何时期不同，当前的城乡之间呈现“爱恨交织”的复杂关系：一方面是在科学发展的政策理性下，自上而下地推动以城带乡、以工促农的城乡一体化发展战略；另一方面是在市场经济推动下，城乡之间对积极生产要素的激烈竞争使城乡矛盾凸显且日益尖锐。在日益开放、动态、信息化的社会中，将打破城乡壁垒、实现生产要素在城乡之间的优化组合、最终消除城乡差别作为城乡一体化目标，在各个领域已经达成共识。但在“爱恨交织”的微妙形势下，城乡一体化出现了两种截然不同的路径选择：一是将城乡一体化等同于城市化，将农村发展纳入城市轨道；二是通过调整分配方式推动现代农业和新农村建设，使乡村奋起直追。在当前形势下，两种路径都有其合理性和现实适应性，并得到了一定的实践支撑。值得注意的是，无论以哪种方式推动城乡一体化，都会改变城乡之间的资源配置方式，对农村经济基础产生深刻影响，旧有的农村社会结构和利益格局将被打破，农村、农业以及农民的需求将呈现前所未有的复杂性。

需求取决于可支配收入也就是支出水平，以及预期支出的贴现。农民收入主要来源于农业的增长，农业进一步增长取决于农业发展的常规要素，即在物质资本方面的进一步投资、投入品供给的增加和技术变迁。除历史因素外，导致我国农民收入水平长期偏低的重要原因，是我国农业综合生产能力不强，农业基础设施和技术装备落后制约了农业生产率的提高。以农田水利为例，2013年我国的耕地为13538.5万公顷，其中有效灌溉面积为6335.1万公顷，仅占全国耕地面积的46.79%，其中还有不少农田的基本水利设施缺乏维护，成为农业生产的隐患。更为显著的是，农业技术投入长期处于较低水平，在我国耕地匮乏、劳动力过剩的情况下，技术缺失导致的农业生产率低下问题更加突出。农民需求能力不强使未来支出的贴现水平长期居高，打击和制约了消费信心。农村社会事业和公共服务水平较低，2003年估算的中国人类发展指数，城市是0.81，而农村地区只有0.67。除了收入差距外，这个指数还反映了农村较低的预期寿命（农村是69.6岁，比城市少5.6岁）和受教育水平（农村15～64岁没有接受过任何正规教育的人口比例是8.7%，是城市的3倍多）。虽然近年来我国农村医疗、养老、子女教育等基本社会事业取得重大进展，但较低的保障水平依然难以打消农民“自力更生”的观念，他们更加习惯储蓄以备未来的“不时之需”。

小规模的分散土地持有制——这是大多数人口密集型发展中国家的特征，常常被认为是机械化、灌溉、作物保护、投入等要素有效配置的重大障碍。因而，不仅在中国，而且在其他许多发展中国家，许多政策制定者和学者都认为集体农作是集中土地和提高生产率的一种吸引人的方式。不过有结果表明，家庭农场是发展中国家农业增长的更为适当的制度，中国的未来改革应该加强家庭联产承包制的地位。在这一基本判断下，扩大投资和有效提高农民收入、降低未来支付的贴现值，是从根本上解决农村市场需求不足问题的两把“利剑”。在坚持以农户家庭和农村集体为主体的双层经营体制的基础上，单家独户难以负担具有高外部性和高公平性的农村公共产品的建设，农业生产效率在失去农业基础设施、技术等有效支持的情况下长期在低位徘徊，农业基础设施和技术装备的公共供给是重要的也是必需的。同时，为增加农民的消费信心，降低预期消费贴现额，从事实上增加农民收入、提供必要的公共服务是必由之路。

加强农村基础设施建设和提供公共服务具有重大的理论和现实意义，但不能忽视的是，供给水平受资源条件的制约，如何将稀缺的资源合理有效地进行分配就成为当下需要解决的关键问题。在市场经济条件下，资源稀缺与需求增长是一对不可调和的矛盾，追求效率则是缓解这一矛盾的最佳途径。公共产品作为一类特殊的产品形式由公共部门提供，公众无差别地消费，因而具有显著的外部性。不同于私人产品，任何一种公共产品所提供的效用都不是单一的。例如，增加教育供给提高了人口素质，进而提升了人们获取经济收益的能力；提供生态环境保护产品，不仅会改善这一地区的环境，更会对整个社会产生强大的正效应。公共产品的多元产出，使公共产品的效率显示相对模糊，从而大大增加了对效率进行评价的难度。然而，如果对公共产品的投入产出效率没有一个合理的评估，又怎么能做出正确的资源分配决策呢？因此，能否找到一个可靠的农村公共产品的效率衡量方法成为本研究首先关注的问题，这也是进一步研究更好地分配资源的路径的前提和基础。理论和实践总是密切配合和相互作用的。寻找到一种切实可行的对农村公共产品效率进行衡量的方法并将之运用于实际测评的目的在于，通过对效率测评的结果进行分析，发掘隐藏在农村公共产品背后的“推手”，从而发现将公共资源在公众中进行分配的有效路径。

二 研究视角

农村公共产品是第一产业增长的基础，是“以人为本”的科学发展观在农村的具体实践，关系到我国60%国土上半数人口的生产生活。现代农业和社会主义新农村建设的目标要求实现农业基础设施和技术装备的现代化以及农民素质的提高。在我国总体处于社会主义初级阶段的基本国情下，将稀缺的公共资源进行有效配置成为重中之重。在我国城乡关系发生历史性巨变、农村利益关系深刻调整的背景下，农村公共产品的供给机制和组织方式也将发生深远变化。农村社会结构和生产生活方式的变革，使农民对农村公共产品的需求由单一向多元转变，同时，社会流动机制、阶层关系和组织结构的变化，也影响了农村公共产品供给的利益格局。城市化和工业化高速发展，农村和农业依然难以公平分享经济社会高速发展的成果，城乡之间对资源要素的竞争越发激烈，劳动力、资金、土地等优质资源持续外流。无论从社会公平的角度出发，还是从科学发展的视角考虑，通过深化改革理顺利益关系、调整分配结构，推动城乡之间形成稳定互促的发展格局至关重要。这种复杂的格局加上不同的制度架构，使国外成熟的公共产品供给模式在我国难以复制，经典的公共产品理论也存在适应性调整的现实需求。这种模式和理论双缺位的状况，不仅使我国农村公共产品供给缺乏制度保障和理论支持，还会因对新问题、新矛盾的认识不足而产生决策和实施偏差的潜在风险，不利于农村公共产品公平高效地供给，进而对城乡资源配置产生消极影响，甚至威胁城乡共同发展战略的顺利推进。

本书将研究视角定位于我国农村公共产品的效率分析以及实现效率的路径选择两个方面，以改革开放以来尤其是近十多年来的农村公共产品的投入产出变化情况为切入点，对我国农村公共产品的效率进行基本判断。在对制度变迁进行把握的基础上，结合参与主体的行为特征进行分析，试图挖掘决定农村公共产品效率的根源。无论从理论上还是实践上，仅仅对经济现象进行判断和解释都是不完善的，虽然判断和解释常常是理由充分，能够自圆其说，但人们进行判断和解释的目的不是回顾过去，而是“以史为镜”，使历史和现状成为未来行为选择的依据。因此，本书尝试以充分论证的判断及根源性的解释为基础，进一步探讨实现农村公共产品效率的路径，分析和论证路径的理论可行性，并且通过实验的方法将这种理论上的选择推向现实，反过来验证对农村公共产品效率的解释。

三 定义

（一）农村公共产品

1．经典界定

（1）公共产品

一般认为公共产品的产生源于市场失灵。

公共产品的明确概念可以追溯到1739年。苏格兰人、著名哲学家休谟（D. Hume）认为，公共产品不会对任何人产生突出的利益，但对整个社会来讲则是必不可少的，因此公共产品的生产必须通过联合行动（Collective Action）来实现。

现代经济学对公共产品的主流定义是从消费的经济特征出发的，起点是萨缪尔森于1954年提出的。他将公共产品（Public Goods）定义为无论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品，而私人产品（Private Goods）恰恰相反，是指那些可以分割、可以供不同人消费，并且对他人没有外部收益或成本的物品。高效的公共产品通常需要由政府提供，而私人产品则可由市场进行有效的分配。在其著作The Pure Theory of Public Expenditure中，萨缪尔森通过数学公式对公共产品的定义做了更精确的阐述。

XJ指J个人消费品投入总量，xj指个人消费品投入量，XK指公共产品投入量。上述两个公式很直观地体现了公共产品与私人产品的本质不同，即私人消费品最终投入量等于全体消费者（在既定范围内）的投入量之和，而公共产品的最终消费量则等于任何私人的消费量。也就是说，私人产品总量随消费者的增加而增加，公共产品在一定范围内保持消费总量不变。上述定义更像是纯公共产品的定义，现实生活中完全符合这种定义的公共产品少之又少，更多的是所谓的“俱乐部产品”，也就是介于纯公共产品与私人产品之间的产品。

大多数国内学者是在萨缪尔森的基础上理解公共产品的。袁义才另辟蹊径，认为公共产品不是由三大特征（效用不可分割性、受益无排他性以及消费无竞争性）决定的，而是由后天的制度安排决定的。李军认为，凡是公共消费的物品都具有公共物品的特征，完全公共消费而无私人消费的物品就是纯粹公共物品，否则就是不纯的公共物品。杨志勇、张馨提出公共产品是指具有共同消费性质的产品和服务。卢锋认为同时满足非竞争性和非排他性的产品为公共产品，其以零边际成本供人们消费，并且没有人被排除在消费范围之外。陈东采取了宽泛的公共产品概念，即收益外溢特征明显的产品或服务就可称为公共产品。

公共产品与私人产品的现实界限很难像理论阐述的那么明晰，在一定条件下可能发生转化。

第一，当集体组织难以提供服务或者效率低下时，农户就会逐步进入并成为供给主体。

第二，一些产品难以由私人提供或者由私人提供的成本极高，一些产品要排除他人消费很困难，但在技术或者制度进步后会变得比较容易，从而有可能转化为私人产品。例如以信息为表现形式的农业技术，在实施专利法或者知识产权法后容易转变成私人产品，当然法律的实施是有成本的，且在大多数发展中国家是无效的。此外，随着农户的增加，农户投资能力大大增强，很多原来被视为公共品或公共服务的项目，实际上对农户来说已经成为可以投资并回收成本的私人物品。

第三，新产品和新技术的生产和发明能够替代原有的方式，大大提高生产力水平，但这种新产品或新技术由私人提供的成本过高，且难以排除他人消费，原有的产品和技术就会转化为公共产品，这种转化在农业领域表现得尤为突出。

还有一些极端的情况，如在重大灾难发生后，政府会为私人提供住房、交通工具甚至牙刷、衣服等私人物品，此时这些私人物品是作为公共物品提供的。

公共产品的分类一般较为简单，按照公共产品的性质可分为纯公共产品和准公共产品；按照受益范围可分为全国性公共产品和地方性公共产品。

（2）农村公共产品

在公共产品理论研究的基础上，国内众多学者对农村公共产品进行定义，认为农村公共产品有别于城市公共产品，是农业、农村或农民生产生活所共同需要的、具有一定“典型特征”的产品或服务的总称，包括大型农具、道德建设、水利设施、文化教育、卫生医疗等基础设施和公益事业。也有学者从供给者的角度出发，认为农村公共产品是由政府或政府的代理组织和农村合作组织提供的，农民在农村范围内共同消费的或为“三农”服务的社会产品。一般认为农村公共产品按照性质可以分为纯公共产品和准公共产品，其中准公共产品占了相当大的比例。事实上，国内学者对农村公共产品的定义往往大同小异，争论的焦点在于农村准公共产品的范围和分类上，其原因在于农业经营和农村社区的特殊性。农村准公共产品可以分为三类：接近于纯公共产品的如农村教育、科研、科技推广示范等，中间性的准公共产品如技能培训、技术信息服务等，接近于市场产品的准公共产品如农田水利、卫生保健、文化娱乐等。更多学者从农村公共产品的内容角度进行分类研究，农村公共产品既包括农村公共设施和资源，如交通、通信、电网、农村水利等基础设施，也包括农村公共服务，如信息服务、农村教育、医疗卫生等。此外，根据区域范围，可将农村公共产品分为全国性的（跨省、跨流域、跨行业的）、地方政府的（省级、市县、乡级）、社区（村）的和农户共有的四级农村公共产品。按照产品的技术属性可分为资本密集型产品（如农村道路、通信、社会保障等）、技术密集型产品（农业技术科研等）、劳动力密集型产品（村民自治等）。

特别的，林万龙定义了农村社区公共产品，认为其具有地方公共产品的性质，指的是乡村范围内的公共产品，也就是在乡或村范围内提供的，为全乡或全村农民（或其中的一部分）所消费的产品或服务。这一界定明确指出，只要是为超过两个成员服务的产品（产品在成员间无法排他），就可以称为公共产品。

2．笔者的理解和本研究的界定

（1）对公共产品的理解

“Public Goods”在中文中被译为公共品、公共物品、公共产品，甚至还有公共良品、公共商品的提法，本书认为“公共产品”一词更加符合原文的含义，主要基于三个方面的考虑。首先，市场经济的基本特征是依靠市场进行资源配置，也就是生产用以交换的产品，但市场始终存在一类产品，这类产品的特性决定了它往往无法由私人生产或者由私人生产势必导致供应不足，因此“Public Goods”首先应当是一种存在于市场经济条件下的“产品”，那些可以无限利用的、不是市场经济产物的所谓的“Pure Public Goods”（例如空气等）不属于公共产品的范畴。其次，公共产品的效用扩展与他人的成本为零，但并不意味着公共产品的范围是无限的，相反，世界上不存在具有无限范围的公共产品，完全的非竞争性和非排他性几乎不存在于任何产品之中。萨缪尔森认为最好的公共产品的例子是国防——无论国民是否愿意接受或者是否为了这种保卫支付了费用，它都是为国民提供的产品，但国防仅仅是在本国居民内部具有无排他性，对于其他国家一样是具有排他性的。因此所有的公共产品都是在一定范围内和一定程度上的公共产品，换句话说，只要在一定范围内具有无排他性和无竞争性的产品都是公共产品。最后，在效用方面的无排他性和无竞争性往往使私人供给公共产品缺乏激励，但仍有一些私人出于种种考虑会提供某种产品，虽然在产权界定上该产品本身是私人产品，但它具有公共产品特征，因此也应当将这类产品归入公共产品的范畴，由私人修建的灯塔和公路就是典型例子。

另外值得一提的是，在一般情况下，个人从生产者（厂商）处取得产品，这时个人是消费者，厂商是私人产品的供给者，二者各取所需，都是受益者。从这个意义来说，公共产品的服务对象是“个人组合”（或者称为集体），其供给者往往是“集团”,“个人组合”从“集团”免费或者支付少量成本获得产品，与其他个人一样享受产品，成为产品的受益者；同时，“集团”也在供给产品过程中获得各种收益，包括国防和生态安全、投资收益、经济增长、社会发展等，还包括“个人”的信任和支持。可以说，与私人产品一样，公共产品在供给过程中的受益者是供需双方，因此本书在考察公共产品时都是从双方福利的角度出发。

（2）农村公共产品的界定

从理论上说，农村公共产品指的是在农村的所有公共产品，即农业生产设施、农村社会发展事业和满足公众生活需要的基础建设。从生产的角度来说，农业生产的生物学过程受制于无数生态变量，土壤、温度、湿度的任意细微变化都可能引起生产要素的变化，农业经营的分散性加大了生产要素和生产方式的相异性，因此农业公共产品尤其是针对家庭农业经营的中小型农田水利基础设施也应该是具有差异性的。以家庭劳动力为基础的生产组织方式是当下农村最一般的组织形式，决定了农民居住的分散性以及相对城市居民而言的对他人较低的依赖性。因为农业经营周期较长以及生产区域相对稳定，加上对农业生产的高度依赖性，农村社区的稳定性大大高于城市。在我国表现在以血缘和地缘为基础的农村社区一旦形成，其传统就能轻易保持下来，共同的价值观、共同的心理以及相似的生活方式使农村社会发展事业和生活基础设施的建设相对容易。

在马克思主义理论体系中，社会制度是一定的经济基础和上层建筑共同作用的结果，不同社会制度下的公共产品的内涵和外延是不尽相同的。研究中国农村公共产品有必要将农村公共产品放在“中国特色”的环境下加以界定。

以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制是我国社会主义市场经济体制下的农村基本经营制度。在这一政策基石下，国家依法保障农民对土地的占有、使用和收益等权利。但农民不拥有土地所有权，在农户的心目中，“土地”这一基本的生产资料的归属是不确定的，一旦政策在承包期满之前发生变化就可能导致土地重新分配。“如果他们使用的一些或全部土地被拿走，拥有较多资本的农户将遭受损失，即使这些资本是流动的（即不固定于土地）也会如此，这是由于出卖流动资本需要交易费用的缘故。”1978年后，我国的农村土地问题一直是各方关注的焦点，附着在土地上的权利和义务也不断被明确和一再强调，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变”，并加强对土地流转制度的规范和完善，“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。然而，除了土地重新分配的风险外，农户还关心是否会因个别政策的变动而导致某种形式的合并或集体经营，这种可能性又带来私人对他们所拥有的生产资本的不确定性。上述风险可能会降低对农作资本（如设施、机械和役畜）的投资激励。

更加显著的矛盾体现在过多的人口与稀缺的土地资源之间。根据《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》，全国有耕地13538.5万公顷（203077万亩），以2012年26802.32万户农村家庭计算，户均耕地仅有7.58亩。随着农村家庭向小规模化发展，耕地资源稀缺的矛盾会进一步加大，同时经营能力与劳动力的不足对土地规模的限制，也会使土地规模呈现进一步缩小的趋势。这种依靠家庭劳动力开展农业经营的生产方式，使农户更加倾向于节约型投入，例如高效化肥、新种子等，而受家庭资产和生产方式的限制，对投资较大、回报期较长的设施、机械等的投入必然不足。

但从另一方面考虑，以家庭为基础的农业经营也具有规模经营不可比拟的优势。首要的优势是家庭经营的基础是成员间基于共同利益的劳动协作和相互信任，这种和谐经营能够大大降低监督成本，每个成员会尽最大能力从事劳作，对于需要细微观察和随时改变劳动方式的农业生产而言，这无疑是最有效的。信任能够使生产方式的选择和生活方式的变更的协商成本大大降低。家庭经营的另一大优势是能够使用在自己的农场外几乎没有就业机会因而机会成本很低的妇女、儿童和老年劳动力。

公共投入的覆盖空白。我国当前对农村公共产品的供给类似于联邦制分权化的公共财政体系，国家制定的经济发展议程是由地方政府贯彻执行的，约70%的公共支出发生在地方（即省、市、县、乡），其中55%以上的支出是在省级以下。农村税费改革以后，乡村失去了公共产品投入的重要来源，供给能力骤然降低。在这种压力下，财政支农政策发生重要转变，财政支出方向做出战略性调整。在农村公共产品供给方面，实施公共财政覆盖农村政策，新增主要用于农村的教育、卫生、文化支出，同时在基本建设投资包括国债资金方面加大了对农村公共基础设施建设的投入，村社以上的农村公共产品供给正在逐步改善。然而，那些非基础性的支持农业服务供给且对促进农村经济发展至关重要的基础设施投资依然由地方政府负责，虽然这样的安排是出于效率的考虑——地方政府更加了解地方需求，但事实上，由于经济发展水平的严重不平衡以及财政转移支付体制的不完善，地方财力较弱的欠发达地区成为农村公共产品供给水平低下的主要原因。同时由于当前制度规定地方政府不能从金融机构借款，资金层面的制约往往使政府对公共产品供给“心有余而力不足”。在这种情况下，一些具有显著公共属性的产品不得不部分地或全部地由私人提供，其中最受关注的是养老保障，这制约了农村资源向优势产业流动，降低了资源配置的效率。农村社区内部的公共产品供给因其“类俱乐部产品”属性而采取“一事一议”等方式解决，公共投入并不覆盖至此。

农村市场化特别是生产要素市场化程度严重偏低。农村土地固化、金融抑制以及劳动力流动的制度障碍普遍存在，且在一定时期内难以有根本性转变，这使与生产相关的公共产品的外延扩大。以农村金融信贷制度为例，正规金融机构对农户的长期投资持保守态度。虽然政府明确提出要“拓展农业发展银行支农领域，加大政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持”，而且也在实际地逐步放开农村金融市场，但农村仍然面临不可忽视的金融资本短缺问题。民间借贷尤其是最为常见的亲友间借贷因建房、结婚、看病或者教育而产生，因为长期以来形成的传统认为这些是最基本的需求，而生产性投资如小微型水利设施建设被认为能够提高借款人的收入水平，几乎不可能通过亲友间的无息借款来完成。因此农民自我供给属于公共产品范畴的义务教育、基本医疗、养老等被传统地认为是理所应当的。这种情况使农村公共产品的筹资渠道十分狭窄。

农村社会的相对稳定性。从封建社会到社会主义社会，中国农民尤其是居住在不发达地区的农民，“顽强”地将中国传统的农业思想传承下来，在对社会的认知和对世界的价值观上具有中国特色。与农耕文化继承性密切联系的是中国农村的“历史性”。虽然经历了土地改革、生产队制度改革、家庭联产承包责任制改革等一系列社会变革，但中国农村的“村落”特色并没有消失殆尽，反而在新的社会发展机遇中更加深入农村经济社会的方方面面。从农村的社会性来说，以血缘和地缘为基础的农村社区一旦形成，其传统就能轻易地保持下来，共同价值观和共同心理以及相似的生活方式，使农村相比城市而言更加稳定，更容易在公共产品供给机制上达成共识。从农村的经济性来说，农村社区是以家庭为基本单元的，而家庭经营的基础是成员间基于共同利益的劳动协作和血缘的信任，这种和谐经营能够大大降低监督成本，每个成员会尽最大能力从事劳作，信任使生产方式的选择和生活方式的变更的协商成本大大降低。同时，家庭经营的另一大优势是能够使用在自己的农场外几乎没有就业机会因而机会成本很低的妇女、儿童和老年劳动力，这在一定程度上提高了农村社会结构的稳定性。农村社区的社会稳定性和经济稳定性决定了农村社会在空间上和结构上具有较高的稳定性，从需求的角度观察，我国农村公共产品的属性类似于“俱乐部产品”，城市或国外农村的公共产品供给模式在我国农村会存在不适应性。

农村社会治理的特殊性。尽管乡镇与村之间究竟应该是指导还是领导关系，目前在学界仍有争议，但在现实中，村委会的确承担了大量政府职能，在大多数不具备高度自主生产能力的村社，他们所能控制和分配的公共资源在很大程度上依赖于政府。尽管村民自治是受法律保护的，但实践表明，村民自治的能力在很大程度上取决于村社资源禀赋以及村社自我治理的完善程度。正是由于前述特殊性，村民自治程度对农村内部公共产品供给的效率和公平性起到不可忽视的作用。

因此，农村公共产品“不应该（事实上从来也不是）按照纯理论经济学的严格定义来简单理解”，也不能以供给主体作为判断是不是公共产品的标准。综合来说，农村公共产品是一个带着深刻中国烙印的概念，在一定范围和程度上具有明显的收益外溢特征，或者是那类（虽然能够明确划分产权）受资源禀赋制约因而由单个经济单位供给困难较大的产品。本研究对农村公共产品的定义同样基于公共产品的理论体系，在范围上更加倾向于对准公共产品的研究，这主要是出于两方面考虑：一是研究准公共产品更加具有现实意义；二是从数据分析的角度来说，准公共产品的测算和评估更加有据可依。

（二）效率

1．经济学中的效率

经济学中的“效率”从来都没有确切的定义，但是无论是马克思主义学者还是西方经济学的追随者，都不约而同地把效率首先理解为“节约”。

马克思是把一切必要的因素有系统地说得符合现代效率概念的第一人。劳动价值论的基础在于对效率的理解。商品的价值是由社会必要劳动时间决定的，商品的价值量与体现在商品中的劳动量成正比，与这一劳动的生产力成反比，而社会必要劳动时间是在现有的社会正常的生产条件下，在社会平均的劳动熟练程度和劳动强度下制造某种使用价值所需要的劳动时间，是由劳动生产率决定的。“劳动生产率，归根到底是使新社会制度取得胜利的最主要的东西。”可以说马克思创造了一种效率的公式，他所谓的社会劳动同时包括活劳动和物化劳动。

在西方经济学经典理论中，效率是目标和价值的统一。主流经济学对效率的判断是从结果出发的，在资源约束的条件下实现效用最大化就称为效率，换句话说，就是在既定条件下的效用最大化，或以一定的效用为目标的成本最小化。从个人角度看，经济人基于个人判断，如果在有限的资源条件下实现个人效用最大化，就是有效率的；如果在社会中，所有个体都实现了效用最大化，则实现了整体的有效配置。因此经济效率是指对经济资源的有效利用，即经济资源的有效配置。配置效率（Allocative Efficiency）是在任何可能的生产资源重组都不能在不使其他人的情况变坏的条件下，使任何一个人的情况变好的条件下出现的。因此，在实现配置效率的条件下，只有降低某个人的效用才能增加另一个人的满足或效用。也就是说，在既定的资源和技术条件下，一个有效率的经济是能够为消费者提供最大可能的各种物品和劳务的组合，亦即帕累托效率。现实生活中常常是所得与所失并存，“补偿准则”正是在此基础上成立的，并由此产生了“卡尔多改善”，即一个人的境况由于变革而变好，因而他能够补偿另一个人的损失而且还有剩余，那么整体的效率得以改善，这种改善处于无法继续进行的状态则称为“卡尔多效率”。然而，经济社会中不可能人人都是理性的，也很难有完全竞争的市场，常常会有市场以外的因素干扰效率的实现，就会产生X效率（也称X低效率），也就是组织中不是由市场因素引起的低效率。

Farrell（1957）是最早系统地研究经济效率理论的人，他认为企业总的经济效率应当包括技术效率和配置效率，前者反映企业在既定条件下的最大产能，后者指实现一定生产力的情况下的最佳资源配置。对经济效率如此定义的还有Whitesell和Barreto、P. H. Mo和S. K. Li等。

事实上，经济学中的“效率”从来都没有一个确切的、能够被所有学者认同的定义，但无论如何，几乎所有学者都一致同意效率首先是一个经济学范畴的概念，它意味着在资源稀缺条件下的“节约”。本书在同意此观点的基础上，认为现实中的效率是建立在一定的社会经济条件上，受经济单位、个人及其行为的影响所达到的集体最优状态。

2．效率与公平

效率是一个纯粹经济学的概念，而公平更多地包含了价值判断的内容，从这个角度上说，争论效率与公平究竟哪个更重要似乎是没有意义的。然而生产力进步的意义在于使人类社会更美好，人类文明进程也在不断推动生产发展，因此效率和公平就像一对兄弟，被学术界普遍认为难以取舍。曼昆认为只有将资源公平分配才能得到平等，但这种公平分配只能以降低效率为代价。加雷斯·D．迈尔斯认为由于公平和效率在目标上是本质不同的，因此不可避免地会发生冲突，稳定效率的政策往往会在经济中造成很大扭曲和产生抑制作用。

从辩证的角度出发，效率与公平互为矛盾又互相依赖和影响。效率是指在资源约束条件下实现个人效用最大化，对于每个人所能掌握的资源及自身的满足来说，已经达到了最好的状态，这就是一种对自身的公平。当每个人都认为目前是其最优状态时，也就是整个社会达到了最大产出，或者说全社会的效用最优。从这一角度来说，实现效率就是对全社会的公平，如果不能达到帕累托最优，就意味着资源的浪费或利用不足，对于有可能更好地利用资源以改善状态的社会成员来说是不公平的。因此公平的含义不能简单地理解为“平等”或者“一致”，公平应当是个人对产品利用的边际效用最大化，而不是相对于他人效用的比较。因此不能简单地认为“平等”分配资源就是公平，如果持这种观点，那就意味着对那些有能力更好地利用资源创造财富的人的不公平。

在公共领域存在无排他性，公共部门提供的公共产品很难将某一成员排除在外，每个成员利用公共产品的权利和为公共产品支付成本（通过税收等方式）的义务都是平等的。从这个角度来说，如果公共产品供给缺乏效率，常见的情况是供给不足和供给缺失，对于支付成本的社会成员是不公平的，低效率和无效率都意味着成员所提供的资源的浪费，也同时意味着享受公共产品的成员的效用缺失。因此，公共产品的效率与公平是辩证统一的。

进一步分析，我国长期以来在农村和农业中实现资本积累，然后转移到城市建设和工业生产中，而农村公共产品也由农民负担，造成农村发展滞后、农业增长缓慢以及农民生活水平严重落后于城市居民。虽然城市和工业的发展带动了农村和农业的进步，但从长期看，这种以牺牲部分成员的福利来换取其他成员的福利的做法不仅是不公平的，也是低效率的。忽略收入和财产来源方式，“收入分配的均等或财产分配的均等并不意味着公平，或者说，不应当把分配均等当作公平的同义词”，人民公社时期的“大锅饭”制度造成的资源浪费、生产力水平低下就是明证。公平应该是获取收入或财产的机会均等。社会主义的社会目标是实现共同富裕，以机会均等为前提能够有效避免贫富差距过大，把效率放在优先地位意味着把发展生产力、增加产品与劳务的供给放在优先地位，两者有机结合才能实现这一社会目标。

3．农村公共产品的效率

公共部门的效率包括两方面：一是生产效率，指生产或者提供服务的平均成本；二是配置效率，指组织所提供的产品或服务是否能够满足利益相关者的不同偏好。1957年，萨缪尔森将公共产品的效率定义为公共产品的帕累托效率，即公共产品的边际收益等于边际成本，不能在不减少其他人的福利的情况下增加某一人的福利。这一界定包含三层意思：首先，效率的结果具有“效果性”，能够达到供给者的目标，能够满足社会需求；其次，效率的结果具有“效率性”，在一定的产出下投入最小的成本或者投入一定的成本获得最大的收益；最后，效率的结果具有“经济性”，公共产品能够从稀缺资源中得到最多的东西，即投入成本最小化。这个公共产品效率的定义实质上是从公共产品的供需双方出发，在市场经济中，供给者（政府或者其他公共部门）和消费者（公众）都遵循效用最大化的规则，然而对消费者来说，效用最大化往往指产品对自身的满足程度最大化，而供给者在做决策时往往考虑的是那个最能满足自己利益（例如绩效）的议案，在多数情况下，公众的效用最大化是达到供给者效用最大化的手段而不是目的。不能因此说两者的效率目标是矛盾的，因为当供需双方属于一个利益集团或者两者达到一个均衡点时，会具有共同的“效用”目标。

具体到农村公共产品来说，在中国社会主义市场经济条件下的农村公共产品，需求方是分散的小农户，资源禀赋的差异致使需求千差万别，农业是弱质产业，农民是弱势群体，农村是“次级”地区，在这种情况下，对农村公共产品效率的界定应当首先确定其目标是什么，是满足地区发展迫切需要的产品还是满足供给者的长期目标，是实现帕累托的社会最优效率还是公平正义？对这个问题的合理判断是本书分析的重要前提，综合上面提到的效率与公平的关系，本书认为在公共产品供给过程中实现需求者机会均等，也就是每个农户都有相同的机会表达自己的真实偏好并且与他人享有相同的消费机会，在这样的条件下，供给方如果能够达到资源配置最优，也就是在一定的资源条件下实现产出最大化，就是实现了农村公共产品的效率。

（三）关于“农村”

在对农村公共产品问题开始考察之前，首先遇到的问题是如何给“农村”下定义。普遍的理解是，“非城市”就是指农村，但城市之外的小城镇、海滨地区、山区等区域是否应归纳在农村之中呢？从目前收集到的文献资料来看，“要确定一个具有惟一含义的定义似乎是不可能的”，甚至官方的统计资料中也难以有明确的定义。那么，将农村进行分类并以各类的特点为出发点来区别“农村”和“非农村”似乎是学术界无可奈何的选择了。通常这种界定有两个办法：一是简单地使用人口密度、经济增长率等指标来分类；二是尽可能使用例如农业生产增加值占GDP的比重或农业就业人口占总就业人口的份额等较为复杂的方法进行统计和判断。相对而言，后者的分类更加科学，结果也相对可靠。然而，“农村”是一个“具有完整性和有机性的独立系统，这个系统无论是总体还是各个子系统都具有自己的一般特性”，无论哪种分类方式，在分类地区的适宜规模和详细记录方面都存在一些问题。

在我国特殊的二元社会制度下，“农村”的边界似乎更为清晰一些，特指相对于城市而言的一个地域概念，在这一地域，居住着“农村户口”居民。然而，改革开放后人口的快速流动使得以户籍来确定的“农村”边界模糊起来，如果再以农村户籍来进行“农村”与“非农村”的划分，难免会混淆一些地区的边界。而且在超越了当前的特殊阶段（双重户籍制度）后，这种划分方式也会随之终结。作为本书的一个基础性概念，如果没有给“农村”界定一个明确的范围，接下来的分析将难以进行。为了降低数据收集和分析的难度，本书将在中国乡镇（不包括城关镇，但包括城关镇所辖行政村）行政管理区域内的地区，纳入分析范围，农村社会经济的统计范围包括除县城关镇以外所有乡镇的社会经济活动。

受区位条件制约，农村的地域封闭性较强。从内部看，交通运输和通信网络建设受经济条件和自然资源的双重制约，发展缓慢。从外部看，城乡之间的分割使城市和工业的信息传导和经济辐射能力到达农村时已经大大减弱。受资源条件约束，农业生产率水平较低，耕地承载能力脆弱。此外，农村地区社会关系乡土性和民族性突出。自给、半自给经济和聚族而居的生活方式，是与不发达的经济基础相适应的，尤其在西部农村地区更为普遍。社会关系以经济关系为基础，农村经济活动范围较窄，经济内容单一，与之相适应的社会关系也相对单纯。此外，我国是多民族聚居的区域，较为封闭的地域和单纯的社会关系使农村地区的民族具有较强的承继性，这包括宗教信仰的传承和生产生活方式的长期稳定。社会关系的乡土性和民族性一方面使农村社会变革困难，经济滞后；另一方面则凸显了集团（社区或族群）的心理认同，在集团的偏好表达上更具有优势，使生产和生活方式、意识和社会形态具有突出的延续性。

四 主要观点和逻辑框架

（一）主要观点

立足于对农村公共产品效率的判断及其解释，本书重点探讨实现公共产品效率的路径选择，主要观点和基本思路如下。

公共产品是有着显著的制度烙印的，它具有社会集体的利益特征，其效率体现在生产、交换、分配、消费等每个环节，实质上是一种社会公平的体现。正是公共产品的强外部性，使其面临私人产品的市场化配置模式的“失灵”，公共性决定了公共产品具有比私人产品复杂得多的利益关系，各利益主体之间的博弈对公共产品的效率产生至关重要的影响。承认市场经济下公共产品主体的“效用最大化”趋向是研究利益博弈的基础，结合新兴经济学的“行为人有限理性”的假设能够更加恰当地解释博弈各阶段的参与者的选择。因此，马克思主义经济学、集体利益理论、制度变迁和产权理论、博弈论以及行为经济理论构成本书的理论基础。

无论是社会学、经济学或政治学还是公共产品，都普遍认为是难以达到帕累托效率的，而且中国的发展经历似乎也说明了我国农村公共产品是无效率的。但这一假说并没有得到实证的支撑。要对农村公共产品的效率进行判断必须借助于严谨的模型检验。然而不得不承认，模型和数据检验常常是笼统的，甚至有时候是武断的，因为忽略了隐藏在数据背后的一些不确定因素（如社会关系、文化传统、偶发事件等）的影响而做出错误判断的事情时有发生。尤其是农村的复杂性使得单纯依靠数据检验更加缺乏说服力，必须辅以更加深入而且全面的检验。公共产品的效率可以分为投入产出效率和基于集体利益最大化的效率。通过DEA模型检验和参与式农村评估方法，本书认为无论是众投入产出比率的角度出发还是从集体利益目标的角度出发，当前我国农村公共产品供给都是无效率的。

产权问题是经济社会的核心问题。从我国农村产权制度的变革出发，社会主义中国土地改革后，封建社会地主土地私有制被彻底废除，取而代之的是农村集体所有制，直到实行家庭联产承包制之前，生产资料的完全公有并未对农村公共产品供给产生实质上的激励效应，农村产权制度从一个极端走向另一个极端，对公共产品效率没有产生显著贡献。以家庭联产承包制为中心的产权制度变革极大地释放了生产力，激励生产者提高农业投入水平，但由于产权没有从根本上得以保障，面临众多的不确定性，农村公共产品供给在质量上和数量上并没有显著提升，农村税费改革后，由于资金渠道被限制，公共设施（特别是社区型公共设施）供给不足的矛盾更加尖锐。通过对历史的总结和思考，以现代产权理论为指导，本书认为农村公共产品无效率的根源在于农村产权制度缺陷所导致的集体功能丧失。作为农村产权（核心是土地产权）的所有者，农村集体（社区）应当承担政府（或其他供给者，包括农民本身）和农民之间的桥梁，但地位不确定、产权不明晰使集体成为双边关系中的强势群体的延续，导致弱势一方没有公平参与的机会，由此造成公共产品体系中的高交易成本和大量的效率损失。

实现农村公共产品的效率仅仅靠政府单方面进行财政制度改革或者一味强调建立“自下而上”的需求导向的供给机制显然是不充分的，因为由于双方造成的效率损失是不可能通过一方的改变而得以弥补的，必须发动另一方——农民的变革。这种变革意味着建立以社会公平参与机会为原则的社区发展机制，这种机制无疑能够从根源上解决无效率问题。但是仅仅提出一项原则而不对其进行可行性检验有可能使这种原则变成一种“乌托邦”。因此，笔者大胆采用了实验而不是实证分析的方式对这一选择假设进行了可行性研究。由此证明，主动参与模式下的农村集体有能力而且必须成为化解公共产品无效率的“良药”，它不仅与生俱来地拥有优势，而且还能够根据不同的情况进行拓展和自我纠正，其灵活性是政府所无法比拟的。

（二）逻辑框架

基于以上主要观点，本书的逻辑思路如下。

农村公共产品效率的理论基础→我国农村公共产品效率的现状评估→我国农村公共产品效率不足的根源判断→增进效率的基础和可能性→实现效率增进的路径选择（见图1）

五 研究方法

唯物辩证法是本书基本的研究方法，在阐述观点、分析问题时，主要采用从抽象到具体、从一般到特殊、从简单到复杂的方法，同时积极采用从微观到宏观的分析法、动态分析法以及数量分析法，力争从多个角度深层次地将论点、论据准确阐述。

理论基础和基本假设主要运用文献分析法。根据研究目的，以农村公共产品效率这一命题为核心，通过收集马克思主义经济学、古典经济学、发展经济学、制度经济学、博弈论、行为经济学等相关文献，尽可能全面、准确地把握并理清相关问题的脉络。通过对文献的整理和归纳，形成关于研究对象的一般印象，为之后的效率评估和路径探讨奠定基础。

对农村公共产品效率进行评估和判断时，根据不同目的分别采取相对适宜的研究方法。首先是对农村公共产品的发展和现状进行描述和总结，在解释他人判断的基础上定向地提出问题，根据农村公共产品对国民经济的贡献度与其发展历程，初步判断农村公共产品存在效率不足。进而通过效率比较工具DEA（数据包络分析）方法，对财政支农资金、农村基础教育和农村医疗卫生等主要指标进行数量关系的分析研究，进一步得出农村公共产品无效率的结论。基于谨慎态度，本书不满足于简单的定量分析，大胆运用参与式研究方法，对不同类型的农村公共产品进行观察和分析，从不同角度得出农村公共产品效率缺失的结论。一系列效率评估奠定了本书核心判断的基础，对后文运用唯物史观分析效率缺失的根源产生了积极效用。

通过实验法研究农村公共产品效率增进的路径是本书的一大创新，也是论证主动参与模式构想可行性的第一个重要研究方法。本书对我国南方三个省份具有代表性的农村进行实验，根据研究的需要，借助多种方法、技术，主动设置实验条件，人为改变被调查对象的存在方式、变化过程，同时尽可能减少各种可能的无关因素的干扰，证明本书的一大假设，即农村公共产品效率增进的根本路径是构建主动参与模式，调动利益主体尤其是农村集体的积极性。然而实验同样证明了，现有农村产权制度、城乡差距和农村发展滞后的状况会对利益主体的主动参与意愿产生约束，因此改革农村产权制度、促进城乡均等化发展以及加强农业现代化建设是提升社区参与意愿的有效路径。跨学科研究是本书运用的第二大研究法，在论证“构建主动参与模式能够有效增进农村公共产品效率”这一命题时，本书运用包括但不限于经济学、社会学、政治学、心理学、组织管理学等多学科的理论、方法和成果从整体上进行综合研究，形成一个统一的整体。

本书系统综合多种研究方法和分析方法，不仅突破了传统方法的局限性，而且深刻改变了科学方法论的体系，通过适用于科学研究各个阶段的不同方法形成了有机整体。

六 可能的创新点

本书力求对经典产权理论和行为经济理论进行拓展和创新，使之得以适用和指导中国特色的农村公共产品体系的创新。针对现有研究对农村公共产品供给的效率研究的不足和滞后，通过纵横对比研究农村公共产品供给的效率，并结合立足于资源禀赋的参与式评估，辅以深入的案例研究，使对公共投入的效率评价具象化，创新性地对其效率进行准确判断，使之成为农村公共产品供给的现实和理论基础。

本书以人类的“有限理性”为基本假设，以独特的视角考察不同时期的利益主体行为模式，研究其内在机理和变化规律，尝试运用行为经济学的方法和理念解释农村公共产品的效率问题，分析利益主体行为模式对过去和当前的农村公共产品供给的现实威胁和潜在风险，并以此为据提出转型期提升公共资源效率的“主动参与模式”假设。特别重要的是，建立在参与式理念基础上的较为广泛的实验，能够有效证明“主动参与模式”假设是解决效率低下的可靠路径选择。

本书从经济学、社会学、政治学和心理学的基本范畴出发，充分利用行为经济学、广义效用论、冲突互动论、合作博弈与互惠模型等理论工具，深入分析了在机会均等的环境下，实现有限的农村公共资源有效配置的前提和基础，使本书的架构建立在较深的思想基础之上，实现了多学科的交叉融合。

本书认为现有农村公共产品在增量供给的基础上能够通过存量调整实现资源的有效配置。以此为出发点和落脚点，本书在充分汲取前人研究成果的基础上，对农村产权制度的变迁进行深入的考察研究，发掘其与公共产品供给制度和方式的内在逻辑，从这一独特的视角出发，得出要提升供给效率必须从根源上确定主体的角色和地位，激励各方主动参与。因此要加强以现代农村产权为核心的制度建设和以现代农业为目标的经济建设，推动城乡统筹和城市化进程，这是提升农村公共产品效率的必由之路。