构建科学的城市防灾规划系统

复旦大学 滕五晓 上海致臻城市减灾促进中心 王昊 万蓓蕾

关键词：防灾规划系统 韧性城市 应急管理

一、城市灾害风险日益加剧

近年来，城市灾害事故频发，造成了不同程度的人员伤亡和财产损失。如2015年12月20日深圳光明新区渣土受纳场发生重大滑坡事故，2015年8月12日天津滨海新区危化品仓库爆炸，2014年12月31日上海外滩发生特大踩踏事件，2013年11月22日中石化青岛输油管道爆炸事件，等等。这些灾害事故都造成了巨大的人员伤亡和财产损失。

自然灾害的发生在一定程度上虽不可避免，然而，因为城市防灾标准低、规划不科学等因素，加重了灾害的后果，甚至有些人为灾害本身也是由城市规划不合理导致的。

四川汶川大地震导致灾区大量房屋、道路桥梁、供电供水、通信设施等严重损毁，除了因为地震强度大外，主要因为房屋及基础设施抗震设防标准低、易受损，而且在早期的城市规划和建设中，并没有考虑医院、学校等重要公共设施需要有更高标准的抗灾能力；一场暴雨过后，城市普遍看海，原因是城市虽快速发展，但排水设施一直停留在一年一遇的低标准，即便北京、上海这样的特大型城市也如此，即使有些中心城区提高了建设标准也无助于排涝，因为排涝是系统性工程，需要整体排出，而快速城市化又使城市中原有的土壤、河道等自然径流不断退化消失，更加剧了城市市政排水的负担，导致城市逢雨必涝；天津滨海新区危化品集装箱堆场爆炸，波及周边居民，造成重大人员伤亡；深圳光明新区淤泥堆场滑坡事件，致使下方数十间房屋被倾泻覆盖；青岛黄岛中石化一输油管道发生破裂事故，维修过程中引发起火爆炸，等等。城市快速发展过程中增加了新的风险和危险源，使城市社会暴露于灾害风险之中。

由于城市规划和建设没有对城市综合防灾进行系统规划，使得城市灾害风险不断被放大。快速城市化带来了空间环境、基础设施、人和环境关系的改变，但人的行为方式、安全意识，城市规划落实和管理水平等软件的改变跟不上硬件改变的速率，两者之间的差距和张力成了潜在的、不确定的新的风险来源，从而人为地加剧了应急管理工作的复杂性和困难性，导致应急管理疲于应对，处于被动状态。

二、城市灾害风险的放大效应

城市的规模化效应使得城市内部复杂的基础设施之间的依赖性越来越强，导致灾害的发生易出现连锁放大效应，即城市中某一子系统的破坏很容易造成其他相关系统的连锁破坏，使得灾害的损失呈非线性递增的趋势。当今世界，关键性基础设施一旦发生大规模崩溃将会造成前所未有的损失。为了提高效率、降低成本，形形色色的系统之间早已形成了一种相互过度依赖的关系。一个薄弱环节发生故障——不管是自然灾难、人为错误还是恐怖主义——势必会在多个系统和广阔的地理范围内引起连锁反应。比如大规模电力故障等。

传统城市规划和管理都是以单一系统为单位考虑城市安全，例如现行上海市城市总体规划中对排水、电力、燃气、通信、邮政等市政基础设施系统规划都提出了专项的防灾要求。系统防御的优点在于每个系统各个条线的运营链条、技术标准、责任部门非常清晰，缺点是对于灾害的认知过于单一，忽视了灾害，尤其是重大灾害爆发时的综合破坏力。

根据政府间气候变化专门委员会的研究，城市灾害风险取决于城市自然状况、城市系统的脆弱性和灾害风险的暴露性，而气候变化增加了未来灾害风险的不确定性，贫困和环境退化将导致城市脆弱性增加，而缺乏规划的发展将大大增加城市社会灾害风险的暴露性。这些都将导致城市灾害风险的进一步扩大。而科学的城市规划，不仅能提高城市防御灾害的能力，降低脆弱性，而且能确保城市社会远离风险，降低城市社会灾害风险的暴露度，能有效降低城市灾害风险。

气候变化、环境退化以及低质的城市规划与开发将不可避免地导致城市灾害风险的放大。特别是气候变化可能和其他风险互相关联集中出现，如气候变化可能放大移民和社会安全方面的风险，而各种风险的快速演变随时可能以无法预料的方式影响整个社会。

三、我国城市防灾规划的研究和实践

根据2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四条，“制定和实施城乡规划，应当……符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要”，城市防灾规划是各城市总体规划重要的组成部分。城市总体规划中必然有防灾规划部分，通常都能编制较为全面的防灾总体目标要求，以及地震、防汛、火灾、空袭等专业防灾规划，专业防灾规划对单灾种的探讨、研究和防范措施讨论比较深入，但对风险之间因互相影响转换而成的“风险链”、对灾害对于城市运行的综合影响和综合规划等则缺乏深入的研究。

我国城市防灾规划从属于城市总体规划，只是被动地为城市的各种灾害做着技术、管理和组织程序上的专业措施准备，并没有真正融入总体规划。并且，防灾规划并不是将城市整体的自然地理、经济社会环境纳入评价，需要在各种灾害综合研究评估基础上，对城市防灾硬件建设和社会能力建设综合考虑。因此可以说，我国在城市规划体系外和体系内尚未存在真正意义上的城市综合防灾减灾规划，也尚无明确的技术标准或规范对城市综合防灾规划的编制做出具体规定。

四、美国和日本的城市防灾规划经验

（一）日本东京城市防灾规划

日本东京为了迎接2020年奥运会，编制了《东京都防灾规划——创建世界第一的安全·安心城市》。东京都防灾规划不仅提出了城市防灾减灾的总体目标和规划实施的具体目标，而且给出了具体的规划方法。

1．规划目标。总体目标是以2020东京奥运会和残奥会的举办为契机，通过针对地震、台风、水灾等自然灾害预防、应对和快速恢复与重建的城市规划建设，以及构建“自助、共助、公助”为一体的防灾社会体系，努力将东京建设成为世界第一的“安全、安心”全球城市。

具体目标：（1）增强民众、企业、社会灾害意识，建立广大市民人人相互协助、有效应对灾害的社会体系。（2）构建相关职能部门（机构）联动快速实施人员救助、避难场所有效运行等确保生命安全措施的灾害响应体制。（3）切实推进木结构建筑密集地区改良、房屋建筑抗震性能提高、道路网络保障、暴雨及海啸有效应对的抵御灾害能力强的防灾都市建设。

2．规划方法及构成。基本思路是在对东京地区地震、台风暴雨灾害预测的基础上，针对描绘的14个防灾蓝图，规划了54项建设内容及其计划表（包括东京周边岛屿的2个蓝图及其6项建设内容）。

规划方法及步骤：（1）预测及情景分析：预测东京在未来可能发生的地震、台风和暴雨灾害（最坏可能发生的强度、时间、破坏形式等），在此基础上，通过情景模拟分析灾害发生后不同时间序列下可能出现的情景、遇到的主要问题等。（2）现状评估：针对情景分析中可能遇到的状况，分析评估现在可能做到的程度。（3）减灾目标：确定2020年必须达到的城市减灾能力及防灾蓝图，以及实现该目标各责任主体需要努力的方向。（4）规划及实施方案：以此为基础，进一步细化城市防灾规划的14个蓝图及其54项规划建设内容及实施细则（内容和时间表）。

（二）美国纽约城市防灾规划

美国各城市防灾规划数据信息扎实，多部门协同参与，规划细致有指导性。以此为指导，纽约市制定了城市防灾规划。

1．制度和背景。纽约市防灾规划是广泛合作努力的结果。从风险脆弱性的评估，防灾机会的识别到资助资金的获得，整个规划都由纽约市应急管理办公室、纽约市城市规划部门和市长办公室长期规划与可持续发展处合作完成。

2．城市防灾规划理念。城市防灾规划通过识别城市的脆弱性，制定防灾的战略，以及减少灾害的影响，来帮助纽约减少灾害所带来的影响。城市防灾规划对纽约市政府部门和其他利益相关者的意义包括：（1）减灾行动的选择；（2）伙伴关系的建立；（3）更具灾难抵御能力城市的建设；（4）优先资助事项的确定；（5）公众风险意识的提高。防灾规划有助于居民更好地了解公共卫生、公共安全、社会福利、经济活动以及重要设施运作能力所面临的威胁。

3．城市防灾规划方法。纽约市防灾规划的规划过程采用FEMA推荐的四阶段方法：（1）阶段1：组织资源。此阶段的过程涉及政府部门与其他组织之间的协调。首先需要将防灾规划与其他城市规划相融合，并有社区团体和其他利益相关者参与规划过程。（2）阶段2：评估风险。此阶段包括识别和分析危害、评估脆弱性、预估潜在损失。这个阶段有助于建立防灾规划的科技基础。（3）阶段3：制定规划。此阶段包括制定减灾目标和任务、评估减灾能力，与参与者一同确定和分析减灾行动，并记录规划过程。（4）阶段4：实施计划和监督进展。此阶段工作包括采用、实施、监控、审核城市防灾规划，以确保实现规划的目标和任务。

（三）国外经验对城市防灾规划的启示

1．应急管理理念和思路的转变。无论是联合国减灾署提出的“不仅要将风险当作管理应对的对象，而是需要在发展过程中预防或避免产生风险和累积风险”，还是日本、美国都在进行的“韧性城市”规划和建设，这其中都体现出了应急管理理念的转变：应急管理不只是突发事件的应对，而是贯彻于整体城市发展、经济发展过程中的系统工程。

2．防灾规划方法科学。城市防灾规划需要以科学的方法为依托，进行预测、分析，制定实施方案。东京都2020防灾规划，通过预测灾害发生状况，通过情景模拟，分析该灾害发生后不同时间序列下可能出现的情景进行分析，分析需要采取的对应措施，对比现在的已有的应对能力，找出差距，提出建设目标。而纽约防灾规划则是采用FEMA推荐的四阶段方法，保障规划的科学性。

3．大数据支撑。防灾规划及灾害管理一定是以城市基础设施、房屋特征、人口分布、产业分布、历史灾害等大数据为基础，通过现状分析、情景模拟，提出规划方案。东京防灾规划基于庞大的城市基础数据和信息情报体系。纽约防灾规划中用了大量的图表数据来评估灾害暴露度，识别脆弱性人群，计算历史灾情的发生频率和绘制基础设施地图，以此作为减灾规划的依据。

4．统一规划、协同应对。东京防灾规划设定总体目标和具体目标，目标明确，具有较强的操作性。既有战略规划，又有分类规划和分阶段规划，确保规划目标能够实施。

五、构建城市综合防灾规划系统

（一）城市防灾规划目标

随着我国城市化高速发展，未来城市面临着传统灾害和新兴灾害、本地灾害与区域灾害相互叠加的风险，市政基础及防灾设施服务能力也趋于饱和。因此，从提高城市工程防御能力和社会应对能力战略视角进行城市安全规划与建设，将城市安全与防灾纳入城市总体规划和建设，以提升城市灾害事故防御能力和社会应对能力为目标，以建设城市综合防御体系和新区社会应对体系为内容，努力将我国城市建设成为既能有效防御和减轻灾害事故的发生，又能在突发事件发生时及时应对、灾害发生后快速恢复的强韧性的安全城市。

（二）城市综合防灾规划系统

“舒适、便捷、安全”是城市发展的目标。安全城市的重要目标任务为：“减轻城市灾害风险的危险性、降低城市承灾体的易损性（脆弱性）、提高城市的自适性、提高城市的可恢复性”，具体表现为城市系统能够有效地预防和减少灾害事故的发生，即便在遭受重特大自然灾害或突发事件后，城市不应瘫痪或脆性破坏，部分设施可能受到破坏，但城市能够承担足够的破坏后果，具备较强的自我恢复和修复功能，能快速地从灾难中恢复。因此，在全球气候变化的自然环境和事故灾害多发的背景下，城市安全和综合减灾系统建设以韧性能力建设为主线，以期加强城市抵御灾害能力建设和城市社会应对灾害能力建设，提升城市系统综合预防灾害和应对突发事件的能力。

城市综合防灾规划系统由城市综合防御体系和社会应对体系构成。

（三）综合防御系统规划

城市在发展演化过程中，不可避免地会遭受自然灾害等突发事件的袭击。未来城市人口、财富、建设高度密集，一方面自然与人为的致灾因素众多，灾种多元，灾情关联度大，具有多样性、综合性、群发性特征；另一方面城市的高速发展也使得城市脆弱性相应加大，灾害事故极易形成叠加、放大效应。因此，城市能否有效预防灾害，或不因遭受超过适度水准的灾害或突发事件后而瘫痪或脆性破坏，且能承担足够的破坏后果，需要具备较强的自我恢复和修复功能，这是衡量城市安全与否的基本要素。因此，城市安全的建设目标，首先要确保城市具备足够的防御能力，不仅能够抵御各种灾害事故的发生，而且在灾害发生后城市基本功能不受重挫，保持正常运行，其他设施能快速恢复。对城市而言，足够的防御能力具体表现在强韧性的城市基础设施、高安全性的房屋建筑系统、最优化的重点区域规划、全覆盖的安全保障设施。

1．强韧性城市基础设施——确保城市基本功能安全运行。道路交通系统、给排水系统、供电供气系统、通信系统等城市生命线工程和基础设施构成了城市基本框架，是城市运行的动脉。强韧性的基础设施不仅能够不受或少受灾害破坏，而且在灾害应对和灾后重建中能发挥重要的支撑作用，是城市灾后快速恢复的重要保障。强韧性城市基础设施包含高标准的防汛排涝系统，强韧性的道路交通系统，可快速恢复的供水、供气、通信等生命线系统，确保城市在特大灾害事故状态下也能保持基本运行。

2．高安全房屋建筑体系——确保房屋建筑不易遭受灾害损毁。安全的房屋是城市安全的基本保障。无论是民用建筑，还是公共房屋设施，不受或少受灾害损毁，能最大限度地减少人员伤亡和财产损失。房屋建筑是城市的主要构成，提高房屋建筑在防台抗震、消防等方面的安全性，能有效减轻灾害损失。安全性房屋不仅是指学校、医院、重要设施，还包含大量的民用建筑，尤其是城市发展过程中不断沉淀下来的老旧房屋和无设防的农村房屋。

3．最优化重点区域规划——有效减少事故灾害及其影响。城市尤其是特大型城市都是由多个特殊功能区域构成的复杂城市系统，具有很强的功能分区特征，不同的功能区域可能带来的安全挑战也各不相同。商业休闲区、大型游乐、工业和危险品区等需要充分分析其安全特征，对其布局进行优化规划，有效减少灾害事故的发生及其影响。为了减少灾害事故对城市的影响，在城市规划建设阶段，需要从城市安全发展的战略高度布局城市功能区域，优化设计，将人流、物流有效分离，将危化品、化工园区等规划建设在远离人流密集地区。

4．全覆盖安全保障设施——确保特大灾害时安全避灾、快速救助。城市的各种安全设施是灾害发生时民众的避风港，是城市安全的保障，是防灾系统的基本组成。安全城市的建设，一方面，尽最大努力使灾害事故不发生或少发生，另一方面，城市需要有足够避难场所、消防设施、警署和医院等安全场所和救护设施，确保一旦灾害发生，能为受灾民众快速提高安全便捷的场所和救护。

（四）社会应对体系规划

完善的基础设施是建设韧性城市的基础，但安全意识和应对能力的全面提升才能使城市建设成为全球安全城市。社会应对体系建设强调防灾软实力的构建，以智能化的大数据综合防灾平台为基础，实现科学智能的安全管理；建立立体化的应急救援体系，实施快速专业化的救援抢险；构建多层次的应急管理机制，确保不同部门、不同管理主体能有效地开展应急管理工作；建立多元化的安全治理体系，促进社会、企业、保险、资本运作，多元治理，确保快速恢复。

1．智能化综合防灾系统——智能化的应急指挥和决策辅助，科学决策。智能化的应急管理平台是城市综合防灾减灾的重要基础，是实施突发事件智能化、科学化管理的载体。城市安全除了与灾害风险有关外，更重要的是对城市经济社会的破坏，需要全面分析掌握城市数据。由于城市面临的突发事件具有高度的不确定性特征，突发事件应急管理需要通过现代化信息采集和快速分析评估，以此进行决策指挥和应急处置。

而灾害分析与预警系统是城市防灾系统的重要组成部分，是智能化应急平台的核心内容之一。包括风险评估分析、突发事件的监测、快速有效的预警等三个层面。智能化综合防灾系统还包含指挥决策辅助系统。

2．立体化应急救援体系——实施快速有效的专业救援。现代化城市是由多个系统组成的复杂系统，一旦发生灾害事故，应急救援处置将面临巨大困难。我国城市应急救援体系与纽约、东京等国际大都市相比有很大差距，尤其空中救援和海上救援能力相对薄弱。因此，需要立足我国城市化发展的战略高度，构建海陆空立体化救援体系，完善陆地综合救援体系，进一步加强海上救援和空中救援体系建设，逐步形成互相支援、协同作战，能应对复杂灾害和特殊事故的海陆空立体救援体系。同时，建立由以消防部队为主的综合性救援队伍、以生命线工程救灾抢险为主的专业救援队伍和以志愿者及社会力量为主的基层综合应急救援队伍组成的城市综合应急救援队伍体系。为了应对未来复杂的灾害事故，在分级疏散救援通道体系的基础上，还需要建立与区域外的应急队伍紧密关联的区域应急联动机制。通过“沟通、协调、支援”的区域应急联动机制，充分发挥区域整体优势，达到提高区域灾害防御能力和重大灾害事故的应对能力。

3．多层次应急管理体制——多层次网络化管理，确保管理责任全覆盖。基层社区是社会管理的末梢，也是综合管理的落脚点和着力点。城市各层级都已经建立了相应的应急管理体系，实施基层应急管理。而基层城市管理的多队联动在隐患发现与排查、先期处置（快速）、综合治理（联动）方面都可以发挥积极作用。因此，通过协同基层网格化管理机构，以网格化管理为基础，实施常态化、全覆盖的应急管理，确保日常运行的安全。

现代城市是由不同功能单元、特殊区域构成的复杂城市体。各功能区域具有相对独立的运行和管理体制。各功能区域有各自的风险和安全问题。因此，在城市安全和综合防灾系统中，需要抓住重点部位、重要区域进行专门管理。因此，构建应急单元式、网格化、重点突出的“突出重点、全面覆盖”安全管理系统非常重要和迫切。在管理机制上突破现有的条线管理模式，实施“行政区域—功能区域—重要设施—重要部门”的多层次管理，确保城市应急管理横向到边，纵向到底，突出重点，兼顾全域。

4．多元化安全治理体系——多元参与、社会协同治理的长效机制。突发事件是在不确定状态下发生，具有高度的不确定性，不仅其发生没有规律，无法明确预知，而且其后的发展演化也是不确定的，突发事件造成的影响范围影响程度也难以事先掌握。而城市各种重要设施和城市功能聚集，且相互叠加、相互交错、相互影响，是自然环境、物理环境、社会环境组成的复杂城市系统，灾害事故的影响更具复合效应，现有的科层式常态化管理体系无法有效地预防和应对突如其来的灾害事故。因此，建立政府主导、社会协同、民众参与的层次化、网络状、立体式的应急管理体系，是城市应急管理体系建设的核心内容之一。

六、结语

完善的城市防灾规划建设不仅能有效防御各种灾害事故，而且在突发事件发生后能快速恢复，减轻灾害损失。我国应急管理体系已逐步建立，但现有的应急管理体系与城市规划体系相脱离，使得应急管理处于被动应对状态。因此，笔者认为，需要将应急管理前移到城市规划建设阶段，将防灾规划纳入城市应急管理体系的规划建设，系统规划城市安全与应急管理体系，通过城市综合防灾的系统规划建设，努力将城市建设成为既能有效防御和减轻灾害事故的发生，又能在突发事件发生时及时应对、灾害发生后快速恢复的强韧性城市。

参考文献

[1]石婷婷．从综合防灾到韧性城市：新常态下上海城市安全的战略构想 [J]．上海城市规划，2016（1）:13～18.

[2]张建新．城市综合防灾减灾规划的国际比较 [J]．经济社会体制比较（双月刊）,2009（2）:171～174.

[3]郭曜．浅析城市综合防灾规划编制中的灾害风险评估．2014年中国城市规划年会论文集（01城市安全与防灾规划）[C]．北京：中国建筑工业出版社，2014.

[4]徐波．城市防灾减灾规划研究 [D]．上海：同济大学博士学位论文，2007.

[5]王江波．我国城市综合防灾规划编制方法研究——美国经验之借鉴[D]．上海：同济大学硕士学位论文，2006.

[6]东京都．东京都防灾规划——创建世界第一的安全·安心城市[R].2014.

[7]联合国．全球减少灾害评估报告（2015）[R].2015.

[8]联合国减灾署．GAR减轻灾害风险全球评估报告（2015）[R].2015.

[9]世界经济论坛．2016年全球风险报告 [R].2016.

[10]世界银行．2014年世界发展报告 [R].2014.

[11]IPCC.Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation.A Special Report of Working Groups I and II of the Intergovernmental Panel on Climate Change [R].New York:Cambridge University Press.Cambridge.2012.