新形势下校园安全风险治理模式的思考

中南大学 冯周卓 邹文慧

关键词：校园安全 风险治理 治理模式

 

教育部、公安部等单位对北京、天津、上海等10个省市的调查发现，全国每年约有1.6万名中小学生非正常死亡，平均每天约有40名学生非正常死亡。学生的在校安全涉及千家万户，校园安全事件社会关注度高，容易引发舆论的压力。不同于一般的公共危机，校园安全问题没有很强的突发性，却有更多的风险前兆，绝大多数可预测、可防控。因此，为解决校园安全问题，维护学校正常教学秩序，探讨适合我国国情的校园安全风险治理模式成为亟待解决的现实问题。

当前，学界对校园风险这一主题展开了一定研究，取得了较为丰硕的成果。以校园风险为主题的论文数达1456篇，著作达11部，其中，发表于核心期刊与中文科学引文索引（CSSCI）的期刊论文总数为3篇。校园安全风险这一问题的现有研究主要集中于校园安全的主要问题、政策建议以及发达国家校园安全管理的现实经验。从校园安全的风险防范来看，2010年之前，大多数学者的研究重点均放在校园安全立法上，呼唤校园安全更高阶位立法的出台；近年来，研究者开始关注构建校园警务机制、建立立体化的社区犯罪预警机制等问题。以往研究虽然从校园安全风险防控的意义、措施等方面展开了论述，但仅停留在单方面防控建议，缺乏系统的治理模式探索。

本文从治理视角出发，探讨我国校园安全管理面临的新形势、新挑战，识别新形势下校园安全风险呈现的新特点，提出校园安全风险治理的对策建议。

一、校园安全管理面临的新形势

互联网对学生的影响日益加大。当前，青少年群体互联网普及率远高于全国整体网民互联网普及率，互联网对青少年的影响不断扩大。2016年8月，中国互联网信息中心（CNNIC）发布《中国青少年上网行为研究报告》。报告显示，截至2015年12月，中国青少年网民规模达2.87亿，占中国青少年人口总体的85.3%，高于2015年全国整体网民互联网普及率（50.3%）。其中，学生群体在网络应用中对网络娱乐类应用存在明显偏好，网络游戏使用率高于网民总体水平的9.6个百分点。青少年网民对网络新闻类应用的使用率仅为74.5%，低于网民总体水平7.5个百分点。随着青少年日均使用互联网时长的增加，互联网对青少年价值、心理方面的影响正日趋深刻，特别表现在网络中不健康的内容容易诱导青少年学生模仿犯罪和欺凌等行为。研究发现，随着网络对未成年人心理的侵蚀，未成年人犯罪率呈现低龄化趋势，犯罪形式和手段日趋成人化、团队化。2012年，美国教育发展中心一项调查指出，从2006年到2012年年底，遭到网络霸凌的学生比率从14.6%增加到了21.2%。中国尚未有权威数据统计，但从媒体报道和现实情况来看，学生网络欺凌事件频发，对学生群体的心理健康造成了严重伤害。

校园安全事件处置压力增大。相较于报纸、电视等传统媒介来说，互联网具有传播速度快、公众参与程度高等特点。2015年以来，校园暴力事件呈现社会关注度高的特点，以江西永新初中生被围殴事件为例，2015年6月22日23时，一起名为“网曝江西永新县女初中生打架”的视频在微博上广泛传播。3名打人的初中女生遭到网民的疯狂人肉。校园暴力事件所引发的网络暴力加剧了事件本身的复杂性，在部分校园安全事件的网络发酵过程中，不少网民趁机炒作并传播色情信息，既无助于事件的解决，对受害人、加害人均造成了伤害。同时，对于学校管理者和教育行政部门而言，网络暴力的出现使得原本简单的校园安全事故转变为影响社会不稳定的网络恶性事件，处置难度大幅提升，处置压力急剧增高。由于事件的社会关注度高，网络舆论恶劣，管理者在处置此类事件时可能出现过失或偏差，从而导致事件后果的进一步恶化，甚至导致群体性事件发生。

校园安保设施供需匹配有待加强。平安校园与教育信息化政策的出台对校园安保设施提出了新的要求。我国各类学校普遍存在安保设施落后的问题，与平安校园和教育信息化的标准相差甚远。据中国青年网报道，浙江省公安机关经调查发现，省内大量中小学校存在视频监控探头布点不合理，监控设备图像模糊、不能正常回放录像以及学生、幼儿在校园时报警装置未设防或失灵的情况。当前我国整体校园安保设施无法满足校园安全管理工作的需要，更与平安校园、教育信息化的要求相差甚远。2010年12月，财政部、教育部下拨38.89亿元，对全国义务教育阶段学校的校园安保设备设施给予一次性补助。可见，平安校园与教育信息化政策的提出必将推动校园安保设施的新发展，完善升级校园安保设施将成为教育投入的重要部分。

校园安全政策日渐完善。近年来，随着校内突发治安事件、欺凌事件的增多，党中央、国务院、教育部的目光纷纷聚焦于校园安全问题的治理之上，除每年颁布《关于做好中小学生安全教育工作的通知》外，还颁布了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》《关于加强中小学幼儿园消防安全管理工作的意见》《关于预防学生溺水事故切实做好学生安全工作的通知》等多部专项政策意见。多项政策文件的出台，标志着我国校园安全管理工作由过去的“笼统式”走向“明细化”，对各类中小学的校园安全管理工作提出了更高的要求，校园安全管理者必须依照校园安全政策文件要求，投入更多人力和物力开展校园安全管理工作。

二、实施校园安全风险管理框架

学校作为组织与企业在风险防控上有共同性，学校可以借鉴企业的风险管理，对学校的教育教学活动实施风险管理框架。依据ISO 31000:2009风险管理标准，校园安全风险管理可规划为以下框架：建立环境—风险评估—风险应对—监督控制—流程记录。

1．建立风险管理的环境。在这里要弄清楚学校的外部环境，如校园周边的居住和商业环境、地理环境等；弄清学校的内部环境，如学校的组织结构、教职员工的岗位与责任、学生的来源与素质等；弄清学校内外部的利益相关者，如学生及其家长、教育行政部门、社区、教职员工等，校园风险管理框架的关键是校园活动利益相关方合作进行风险防控。

2．进行风险评估。风险评估包括三个方面：风险识别、风险分析、风险评价。风险评估的根本任务：一是通过广泛参与评估活动使大家了解风险，并提供改进的意见。二是风险评估要对现有风险控制措施的充分性、有效性做出评价，为风险应对做好准备。

3．进行风险应对。风险应对要通过风险评估把握校园安全的风险点，建立相应的应急预案，做好校园安全事件应急处置的准备。应急预案要确定和优先考虑学校所面临的风险的管理和规划，并协调相关方面及时做出适当的回应。要根据应急管理安排和学校活动连续性原则对师生进行培训并协调关系，提高任何校园突发事件的响应速度并缩短恢复时间。

4．校园安全风险评估不是一时的风险评定，而是对校园活动保持持续的风险监控，在监督的过程中进行相应的记录，这样才能针对实际情况分析风险预兆，并实施有效的防控措施。通过记录可以察觉校园安全风险的蛛丝马迹。在监督控制中要确保执行各级教育行政部门颁发的校园安全标准与校内人员行为准则，最大限度地提高校园安全水平。例如，校园欺凌可以通过班主任、任课教师和校保安对一些异常的个别学生或群体异常行为的记录，从中发现欺凌现象，进而及时采取干预措施防止欺凌扩大和持续。

三、家—校合作治理校园安全

对学校来说，学生及其家长是主要的利益相关者，尤其是未成年人，其家长承担着监护人的责任。随着社会民主化程度的不断增强，居民参与意识的提高，许多国家将家长参与学校管理看作国家教育改革与发展的重要手段，美国早就建有“全美家长教师协会”（PTA），在推动家校合作、保障儿童权益方面发挥着重要作用。威斯康星州的“家庭与学校同在项目”将目标集中于预防儿童的越轨行为，帮助家长成为儿童消极行为的首要预防者，并通过提高家庭的整体机能防止儿童承受过度的校园失败。反观我国，家长参与学校管理的权利落实程度较低，除与学生学习有关的参与外，家长极少参与到学校活动中。

校园安全是学校能维持正常秩序的必要条件，家长参与维护校园安全是其教育权利、义务与责任的体现。近年来，屡屡出现学生在校内伤亡，家长前往学校“讨回公道”的事件。如2014年10月安徽中医药大学一女生跳楼自杀，女生家长强行闯入学校并封堵女生宿舍，使学校正常教学秩序受到了干扰。事实上，校园安全风险防范并不只是学校一方的义务与责任，家长也有义务参与校园安全管理工作，保障未成年人生命健康。学校与家长可建立无缝合作机制，家长应在日常生活中加强教育、关注孩子思想动态、履行自身接送孩子上下学的义务，使学生具备较好的风险防范意识与自我防卫能力，远离伤害与危险。

四、校—社联防管控校园风险

当前，我国校园安全风险治理仍停留在实践初探阶段，学校与社区共建多是时段内校园伤害事件频发时期，形式还仅仅停留在社区警察进校园或民警前往校园开展讲座等方面。相比而言，西方发达国家在保障校园安全方面建立了完善的学校与社区联防机制，取得了较好的效果，值得借鉴与参考。

美国的马里兰州在校园安全保卫方面就充分发挥了社区的作用，该州学生在放学后没人照顾，游离在校园之外，极易发生校园安全事故，社区志愿者就组织开展安全保卫活动，由志愿者暂时看管学生，确保学生安全。日本在校园安全风险防范方面主要依靠青少年警察，以政府为主导，以社区、校园为核心，采用青少年警察与志愿者制度为保障机制，通过对政府警察和社区民众以及学校工作人员的密切合作，教育违法犯罪的青少年，防范校园安全事故，通过与青少年的良好沟通，创建有利于青少年成长的社会氛围，保障学校教学的正常秩序。因此，我国应借鉴国际先进经验，立足社区，依靠群众，构建学校社区联防机制，组织社区志愿者，建立常态化社区警务巡查制度，保障校园安全。

学校管理者应重视教育专家在校园风险治理中的作用，定期邀请专家前往学校开展风险评估，判定校园安全风险等级，及时采取措施。学校可邀请教育专家前往学校开设专题讲座，提升自身校园安全风险防范能力。学校还应与教育宣传部门的专家开展合作，采取行政、法律和道德等多元校园文化管理手段，定期对网络文化进行抽样调查，对那些可能危及校园安全的信息进行鉴别。

五、引入保险分担校园风险

从近十年来的校园安全事件总体特征来看，校园安全风险呈现复杂化特点，事故损失呈上升趋势，对校园保险的需求也在不断扩大。商业保险介入校园安全风险分担可以补偿学校和学生因发生校园安全事故所带来的损失，有助于矛盾化解，维护校园正常教学秩序。

2010年，深圳市颁布了《深圳市学校安全管理条例》实施细则，规定政府应建立和完善学生人身伤害校方责任保险和学生意外伤害保险制度，相关责任方分担校园风险。但我国许多学校仍存在对商业保险的作用认识不够，存在可购买的险种专业程度较低，利用保险手段来防范校园安全风险的意识较弱的问题。而承保企业存在参与竞争者少、积极性较弱、保险产品不够丰富、竞争手段单一等问题。

作为校园安全风险治理中重要的市场工具，商业保险可以有效分担校园安全风险。学校应重视校园保险在风险分担中的作用，合理购买学生人身意外伤害险和校方责任保险。为保证校园保险的公益性，校园保险管理体系可遵循“政府主导，市场运营”的模式，由政府部门制定法律法规并给予财政补贴对校园保险市场予以引导和支持，加强校园安全保险产品开发，引领校园安全保险由单纯的价格竞争向服务竞争导向转变，保障校园保险在校园安全风险分担中的有效性。

六、升级智能设施提升校园安保

校园安保系统由人防、物防、技防共同构成。当前，我国大多数学校仅仅依靠人防能力保障校园安全，通过建立健全门卫保卫、定时巡查制度提升整体安保水平。随着学校规模扩大，校内人口密度升高，人防已无法满足校园安保工作的需要。相比较人防而言，技防具有全天候、全方位防范校园安全风险的特点，能够起到校园安全预警、实现校园安全“关口”前移的作用。

传统的校园安防技术包括视频监控、门禁控制、紧急报警等。其中，视频监控系统与门禁控制系统应用率较高，视频监控系统可实现校园安保管理人员对校园安全动态的实时掌控，为监控区域内的突发性事件提供影像资料。门禁控制系统可控制校内人员的出入，防止校外人员非法闯入校内实施伤害行为。但传统的校园安防技术存在检测死角、反应时间过长、信息采集单一等问题，仍需进一步的升级与改进以适应校园安保工作的新特点。

校园安全风险监控技术的突破口在于引入雷达监控的思路。雷达预警系统被认为是有效识别与防范自然灾害风险的工具。校园安全管理中借鉴雷达监控的思路是将校园安全风险的识别与分析交给计算机，当计算机发现校园安全问题时报警，将安保人员的监控工作由计算机系统分担，借助物联网的智能巡检、动态存储和行为分析功能，实现校园安全风险的实时感知、准确定位和有效控制。一旦校园安全风险达到阈值发出警报，学校可根据计算机所判定的风险等级迅速采取措施，控制事态，降低损失。学校及政府应与相关公司合作，重视新型智能设施的开发与应用，提升校园安防技术水平，实现全方位的校园安全风险识别与防范。

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