改革开放四十年——陕西农村公路发展历程中的启示与思考

胡希捷 冯明怀

没有改革开放，就没有中国的今天。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深刻认知各行各业40年改革开放不平凡的伟大成就，深度感知党领导中华民族自强不息、激流勇进的时代精神，深入开创一个更加辉煌的中国40年，意义非常重大。“善于从焦点、难点中寻找改革切入点”,“让人民群众有更多获得感”，是习近平改革开放思想的根本点。40年来陕西农村公路发展的全景图，从一个视角阐释了“改革”与“开放”的壮丽史诗与未来方向，激励着当代交通人更好地在历史前进的逻辑中前进、在时代发展的潮流中发展。

我们对陕西交通怀有特殊情感，特别是对陕西农村公路的发展一直关注着，眷恋着，也思考启示着。

陕西40年农村公路建设，写照着改革开放的磅礴进程

改革开放40年来，陕西农村公路经历了沧桑巨变。截至2017年底，全省农村公路总里程达到15.7万公里，按行政等级分：县道1.6万公里、乡道2.4万公里、专用公路0.2万公里、村道11.5万公里；按技术等级分：一级公路410公里、二级公路3202公里、三级公路11546公里、四级公路126411公里、等外公路15349公里；按路面类型分：有铺装路面103053公里、简易铺装路面16881公里。全省农村公路桥梁共计11329座392176延米，隧道共计91座33734延米。全省乡镇通畅率达到100%，建制村通达率达到100%，建制村通畅率达到97.2%，农村公路列养率达到100%。

历史上陕西农村公路修建方式主要是民办公助、民工建勤。村道实行群众“自建、自养、自管”。受原有基础差，资金渠道少，投资严重不足以及自然、地理环境等因素影响，陕西农村公路发展缓慢，部分地区农村——特别是山区、边远和贫困地区农村不通公路，群众出行艰难；通公路的地区，公路里程少，等级低，设施差，晴通雨阻，群众出行不便。随着农业、农村改革开放和搞活，“要得富，先修路”成为农村广大干部群众的期盼。20世纪90年代以来，按照中共中央、国务院关于解决“三农”问题，加快农村特别是山区、贫困地区农村脱贫，改善农村基础设施，增强农村公共服务，推进社会主义新农村建设等一系列方针、政 策，陕西省逐步加强农村公路修建和改善，呈现由民办为主转向政府主办为主，由重点改善、局部提高转向全面普及、整体提高，由低水平、粗放式建设转向标准化、高质量建设的特点。陕西农村公路建设取得了突出成就。

县乡公路建设

“八五”期间陕西省县道建设以县乡公路达标创优和重点乡镇晴雨通车为目标：其中陕南、陕北地区，着重铺筑沙石路面，修建防护、排水设施，修复水毁路段；关中及其他川塬地区，侧重提高路基高度，适当发展油路，消除“卡脖子”和“盲肠”路段；经济较发达地区，发展油路或水泥路。修建工程多由县（市、区）交通局或乡镇政府组织实施，按照交通部颁公路工程技术标准设计、建设。1996年起，在农村“三通”工程推动下，全省围绕“村村通公路、乡乡通油路”目标，加快县乡道新建、改建和油路铺筑。进入“十五”时期，实施西部大开发战略，陕西把农村公路作为全省公路建设重点之一，加大县乡道新建规模，继续实施升等改造，提高技术标准，促进路网完善。截至2000年底，全省县公路总里程达到15946公里，乡公路总里程达到16827公里。在县公路中，四级以上等级公路占到总里程的92%，全省县乡公路的桥梁达到3487座，106691米，其中大中桥567座，40849米。2003年，全国性、大规模的农村公路建设开始启动。2月11日，交通运输部在杭州召开全国交通工作会议，部党组做出一项重大决策：“修好农村路，服务城镇化，让农民兄弟走上油路和水泥路”。陕西省也开始推进实施通达工程。

2005年12月，陕西省政府以陕政发［2005］42号文颁布《关于全面加快农村公路发展的意见》。把新建、改建油路和旧路升等改造确定为“十一五”时期县乡公路建设重点。截至2015年底，全省农村公路总里程达到15.6万公里，其中县道17590公里，乡道23973公里。

村道建设

改革开放后，农村经济迅速发展，“公路通，百业兴”“要想富，先修路”成为各级政府与广大农民的共同愿望。20世纪80年代改革开放开始，关中、陕南一些条件较好平原村，利用冬、春农闲普修村道，整治土路，修复水毁，疏通涵管，整修水沟，整理路容。同时，政府实施公路扶贫，安排“粮棉布”和“中低档工业品”加上地方配套资金，采用以工代赈方式，扶持贫困地区农村公路建设。

村村通路工程解决群众出行迫切需求，深得群众拥护、支持。1996—1999年，实施村村通路工程4年，全省新修村道3.93万公里，新增通公路行政村7374个。全省3.21万个行政村，通公路的2.91万个，占行政村总数90.58%。由于村村通工程仍依“先通后畅”原则实施，技术标准普遍较低。

2005年，全省村道建设各渠道投资共计22.87亿元。村道新建规模，也从2003年1255公里增至2005年2158公里。

2005—2015年的10年间，陕西省把农村公路发展作为交通工作的重点，共投资653亿元，新改建农村公路12.7万公里，其中县乡公路改造2.7万公里，新建通村水泥路（油路）7.4万公里，实施通达工程2.6万公里。全省乡镇通畅率达到100%，行政村通畅率达到93%。惠及2000万农民兄弟，有力推动了农业发展、农村繁荣、农民增收。通路的乡镇、行政村客车通达率分别达到95%和77%。基本解决了广大农民群众出行难问题，大幅改善了农村生产生活条件。

改革开放以来，经过二十多年的努力，陕西超前一个五年计划实现交通部对西部地区要求的农村公路建设目标，初步形成了以县城为中心，布局合理、等级适宜、覆盖乡村的农村公路网络，基本解决了广大农民群众出行难问题，大幅改善了农村生产生活条件。农村交通条件发生了历史性变化，广大农民群众享受到了交通改革发展带来的丰硕成果，为陕西经济社会发展提供了强有力的交通保障。

陕西农村公路四十年发展的实践启示

只有坚持勇于改革敢于探索，才能理清思路破解难题

改革了管理体制。改革开放初期陕西省农村公路管理体制“五花八门”各自为政，地（市）一级多数是在公路总段设立地方道路科代管，部分地（市）在交通局内设立地方道路科管理，县（区）一级也多为县公路段代管。体制不顺，管理不力，一些地方还出现了管理的“真空”状况。省交通运输厅和省公路局经过调查研究，决定推广商洛、咸阳等地经验，在各地（市）交通局下设地方公路管理处；在各县（区）交通局下设地方公路站；在重点县乡公路设立养护道班。体制上全省实现了“干支”分离，统一机构，统一管理。

改革管理机制。改革开放进入20世纪80年代中后期，农村县乡公路里程规模猛增且不断扩大，当时农村公路只有一个行政等级，统称为县乡公路，管理上很难把握重点和主次。对此，省交通运输厅、省公路局经过调查研究，决定对农村公路分行政等级进行管理。把一条农村公路贯通几个乡镇且管理里程长，沿线人口多，与邻地（市）、县（区）联系紧密，对县域经济影响大的定义为县级公路，其余通乡（镇）公路定义为乡级公路，把通行政村公路定义为村级公路。把农村公路进行行政等级分级后，提出了分级管理，分类指导，分层次负责的农村公路管理机制。对行政等级为县级公路的确定为农村公路的重点加大了投资力度，进行了大规模的升级升等改建（造），加铺沥青或水泥路面，实施标准化美化（GBM）工程，配齐道班，配置设备，充实人员，加强路况质量检查考核，满足县域经济发展的需要。对行政等级为乡级公路的农村公路，完善安全设施，硬化路面，变晴通雨阻为晴雨通畅，有条件的地方可加铺油路或水泥路面，提倡专业养管和季节性养护相结合，满足当地群众生产、生活及出行条件的要求。对行政等级为村级公路的农村公路，先期按照自建、自养、自管、自用的“四自”方式推进发展，由县级交通部门和农村公路管理机构（农村公路管理站）给予技术指导和适当鼓励（以奖代补）。

改革了投资模式。把原来农村公路建养费用主要依靠当地政府，依靠人民群众实行“民工建勤，民办公助”的传统投资政策和模式进行了改革。省交通运输厅在原有建设费项下切块补助的基础上加大对农村公路的投资力度，每年从养路费中拿出一定比例用于农村公路建设和养护并逐年提高了投资规模，还开放性地加强了农村公路投资模式的多元化，充分利用“粮棉布”以工代赈，“工业品”以工代赈，世界银行贷款，中央专项扶贫资金，政府债券等等诸多投资来源，有力地保障了农村公路的大规模建设。

改革管理方式。从20世纪90年代中期开始，省厅对农村公路提出了目标化管理，指标化考核，承诺下兑现。省交通运输厅与各市签订目标责任书和共建协议，通过每年考核，所有确定的目标都是超指标超额完成，也充分调动和发挥了地方各级党政在农村公路建设中的积极性和主观能动性。

只有解放思想才能实现村级公路的跨越式发展

坚持了高点定位，抓住好机遇。在认真贯彻执行交通运输部各项决策部署的前提下，陕西省委、省政府站在西部大开发建设西部强省的高度，紧抓社会主义新农村建设的战略机遇，明确把农村公路作为新农村建设的重大基础工程来抓。

各级交通部门自我加压，高点起步，建设目标和标准与中部省份看齐，通达与通畅工程一齐推进，“十一五”“十二五”两个五年计划任务用一个五年完成，率先启动了以通村公路为重点的大规模农村公路建设，2005—2015年新改建农村公路12.7万公里，农村公路发展驶入快车道。加大投入，出台好政策。陕西省委、省政府及时出台了“群众打底子、政府铺面子”等一系列加快农村公路发展的政策措施，陕西省政府主要领导与交通运输部主要领导共商发展大计，在全国首家与交通运输部签订了共建协议，并争取到国家对西安、延安的试点扶持。省交通运输厅也分别与汉中、安康等市签订了省市共建协议，夯实了目标任务，并贷款100亿元用于农村公路建设，在项目、资金、技术上给予了极大支持。2005—2015年，全省累计投入农村公路建设资金653亿元。

勇于创新，形成好体制。按照国务院的统一部署，2007年至2010年，以省政府名义每年召开一次全省性农村公路工作现场会，推进农村公路养护管理体制改革，正式启动了13个县的改革试点工作。通过整合资源，明确主体，落实责任，完善机制，典型引路，稳步实施，一个职责明晰、架构科学、运转规范、协调有效的农村公路管养新体制正在加快形成，为农村公路实现“有路必养、有路必管”搭建了有利的平台，全面完成管理养护体制改革任务，农村公路全部列养。

共同推进，建立好模式。紧紧依靠各级政府的组织领导及相关部门的支持配合，调动各方面积极力量，建立了政府领导、交通牵头、部门配合、群众参与的工作机制，使农村公路发展从部门行为转变为行业行为、从行业行为转变为社会行为，广大农民群众参与修路的热情空前高涨，凝聚了齐心协力、加快发展的强大合力，农村公路交通对农村全面建设小康社会支撑保障能力显著提高。

开启陕西农村公路发展新时代的思考

交通是国民经济的重要基础设施，农村公路是农民脱贫致富和农村经济发展的基本保障条件。近年来，陕西省包括农村公路在内的交通建设发展迅速。但全省农村公路建设发展的总体状况尚有不平衡，个别地方仍然滞后于经济社会发展的需要。必须在统一认识的基础上，调动各方积极性，形成合力，促其继续加快发展。

明确发展的指导思想，把握发展的主要原则

全面加快农村公路发展，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在地方各级政府的统一领导下，以最大限度满足广大农民交通需求为出发点，以制度创新和科技进步为动力，以提高农村公路通达深度、通行能力和服务保障水平为重点，以农村公路建设、养护、管理与运输统筹发展为主线，坚持分级管理、分层负责，统筹规划、分步实施，因地制宜、分类指导，保证质量、注重安全，全面协调、和谐发展的原则，充分调动和发挥各方面的积极性与创造性，形成政府主导、群众参与、社会支持的发展环境，大力推进农村公路全面、协调、可持续发展，加快实现农村公路网络化、等级化、舒适化、规范化，为农业发展、农村繁荣和农民生产生活改善提供安全、便捷、经济、舒适的公路交通服务。

制定好继续加快农村公路发展的新目标新任务

按照习近平总书记提出的“建好，管好，护好，运营好农村公路”的指示精神和党中央建设社会主义新农村的新部署新要求，紧密结合陕西省经济社会发展的实际，准确定位陕西农村公路在新形势新时期新的建设目标和新的工作任务十分重要。在新农村建设中农村公路仍然是“先行”的地位不会改变，充分发挥好农村公路在未来经济社会发展中的支撑保障作用也十分关键，农村公路建设目标任务必须和新农村建设相适应，相一致，相齐名。规划工作是确定农村公路建设目标任务的有力抓手，编制规划要注重实际，实用，实效，能够引领农村公路建设目标任务的顺利实现。

改革农村公路养护管理模式，创新运行机制

地方各级财政及交通主管部门要继续加大农村公路养护资金投入，并确保专款专用，全额用于农村公路养护工作。交通主管部门要对养护资金和建设资金分开下达，专项检查、审计，不得将养护资金挪作他用。积极探索和尝试农村公路养护管理模式改革，有条件的地方可实行“以县为主、乡镇配合”的养护管理新体制。要因地制宜，因路制宜，推行专业养护与群众养护、常年养护与季节养护相结合方式，不断创新养护模式。农村公路养护要引进市场机制，逐步实行管养分离、事企分开，培育和发展公路养护市场，推行招标养护、委托养护和合同养护，完善承包养护。要强化农村公路路政管理，加强超限运输治理。加强农村公路养护管理队伍建设，增强养护管理人员素质，改善养护一线人员生产生活条件，逐步提高养护道工收入水平，妥善解决他们在养老医疗保险、失业救济等社会保障方面存在的问题。

坚持农村公路发展与生态环境相协调，促进可持续发展

农村公路建设养护应充分重视保护和修复自然生态，防止水土流失和环境污染。农村公路规划和建设应与国土资源开发，小城镇建设，以及山、林、水、田综合治理相结合。做到建设一条路、养护一条路、美化一条路，努力创造安全、畅通、绿化、洁净、美观的通行环境，不断改善沿线人居环境，方便农民群众出行。坚持节约土地，通过优化设计、旧路利用、占补平衡，尽量少占土地、节约耕地。农村公路建设养护要坚持文明施工、文明作业。加强农村公路建设养护安全生产管理，防止发生重大安全事故，保护人民群众生命财产安全，促进农村公路可持续发展。

坚持问题导向着眼长远发展需要不断修订完善农村公路相关的法律政策

在修订《公路法》时明确村道的法律地位和管理主体，为农村公路的长远发展提供法律保障和资金支撑。在理顺农村公路养护管理体制的同时，逐步建立起靠得住落得实的配套政策，使通村客运班线不仅能够“开得通”，还要确保“留得住”。

建设农村公路也是中国梦的最基本的组成部分，他的建设使八亿农民祖祖辈辈最热切的企盼成为现实；是改革开放以来最广泛，最深入，最现实的扶贫工程、民心工程，德政工程；是反哺“三农”从根本上改善农村生产生活及出行条件，走上脱贫致富的必由之路。桥通了，隧通了，路通了，信息畅通了，农村百业兴旺了，人民群众与党和政府的心越贴越近了。农村公路建设量之大面之广，前所未有，地形地质复杂，各种困难重重，但是在党的正确领导下，广大农民群众焕发出了崭新的时代精神风貌。以敢为天下先的勇气和自力更生艰苦奋斗的干劲，干出来了，也干成功了世界上任何国家想也不敢想的奇迹，社会主义制度能够集中力量干大事的优越性无不彰显，人民群众对党领导下的社会主义制度更加信心百倍。

40年砥砺奋进，40年春风化雨。习近平总书记指出：“改革开放这场中国的第二次革命，不仅深刻改变了中国，也深刻影响了世界！”“新征程上改革仍大有可为！”“改革开放永无止境，唯改革者进，唯创新者强，唯改革创新者胜！”“中国改革开放必然成功，也一定能够成功 ！”习总书记关于改革开放的金句和思想，标志着我们党对改革开放的理论探索和规律性认识达到了新的历史高度，是习近平新时代中国特色社会主义思想的伟大创新。

（胡希捷，曾任交通运输部副部长，中国国际工程咨询公司党组书记、总裁，全国政协委员；冯明怀，曾任陕西省交通运输厅党组成员、副厅长）