城市存量规划视角下公众参与的功能重塑与路径优化[1]
马勇[2]
摘要：随着城市发展由“增量时代”进入“存量时代”，城市规划的更改必然会引发大量分散的私有业主及利益相关者之间的冲突，故必须借助公众参与机制来寻求共识、弥合分歧。但是，我国的城乡规划法对公众参与的相关规定非常笼统，在制度落实中存在明显的机制运行不畅问题，导致相关公众难以通过正常渠道影响规划决策。因此有必要深入检讨当前公众参与城市规划的不足，保障相关公众的组织化参与、完善社区规划的相关立法、明确听证会的法律效力、强化人民代表大会的监督权，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的城市规划运行机制。
关键词：公众参与；存量规划；听证会；利益平衡
从1978年到2018年改革开放40年来，我国的城镇化率从17.92%迅速上升到59.58%，大量的农村土地转变成为城市土地。[3]在此新城新区遍地开花的过程中，城市规划很大程度上是在一张白纸上作画，公权力的意志处于绝对的主导地位。然而，这种大拆大建式的城市增量发展模式也存在农业用地流失严重、建设用地使用率低下等问题。《深圳市城市总体规划（2007—2020）》是我国第一个以存量为主的城市规划。这部规划编制的背景是深圳市在经历了超常规的快速发展后，率先遭遇严重的土地和空间瓶颈约束，不得不转向提升存量土地利用效率的发展模式。《上海市城市总体规划（2017—2035年）》更是提出“坚持规划建设用地总规模负增长”的边界约束目的，对城市建设用地采取“严控增量、挖潜存量”的管制立场，成为“逆生长”的城市存量规划。十九大报告明确指出要“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”。在此大背景下，原来单纯依赖增量土地进行城市发展扩张的模式难以为继，以严格控制城市边界为前提的存量规划时代已然来临。然而，我国城乡规划法赋予公众参与城市规划的相关规定非常笼统，在各地的落实中存在明显的机制运行不畅问题。这导致相关公众难以通过正常渠道影响规划决策，在维权策略上往往选择正式制度渠道以外的群体压力来倒逼政府撤回对他们不利的规划方案，阻碍了城市的有机更新。在城市存量规划时代，有必要深入检讨当前公众参与城市规划的不足以及探寻完善路径，以便为公众利益的表达和协调提供规范化的制度渠道。
一 从增量规划到存量规划：公众参与的演进规律
（一）城市规划的增量与存量之维
城市规划是城市建设的龙头，不同的城市发展模式下城市规划的内涵也大不相同。多年来，地方政府主要依靠不断扩大城市边界，通过低价征收、高价出让的方式大搞新城新区建设，城市规划的主要任务是打造“增量”。这种主要面向新增建设用地，同时土地上没有他人产权负担的城市规划，亦被称为“增量规划”。其主要特点是产权单一，基本由政府主导，规划内容充分体现了城市管理者的意志。
与之相对，主要针对城市存量土地的规划则被称为“存量规划”。其目的并非扩大城市范围，而是着眼于通过提升城市建成区内的低效建设用地来实现城市更新，注重城市建成环境的综合容量对于城市发展的承载以及城市问题不断地通过空间优化予以解决的方法和路径。[4]尤其是通过城市规划来对旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村的综合整治、功能改变或者拆除重建等。[5]与增量规划不同，城市存量规划面对的土地存在产权分散、利益关系复杂等情况，因此实施难度大。当然，城市规划通常需要同时应对“存量发展”和“增量发展”带来的问题，本文对二者分类的基础是城市土地的主要开发模式。详言之，城市“增量规划”对应的是将农地先国有化再市场化的城市开发模式；“存量规划”则对应的是在严格限定城市新增建设用地的前提下，通过城市点滴更新的方式提升旧城的土地利用效率。
（二）公众参与的阶梯式发展
1969年，美国规划学者阿恩斯坦在美国规划师协会杂志上发表了著名论文《市民参与的阶梯》。[6]她认为公众参与本质上是一种市民权力，其功能在于将被政治和经济过程排斥在外的无权者，通过权力的再分配纳入未来的规划中，从而影响信息的共享、政策目标的设定、税负的分配、项目的实施方式，以分享社会发展的红利，促进社会的重大改革。以美国为样本，这种市民权力在规划过程中体现为三个层次：最高层次是“市民控制性参与”，参与者在知情权得到保障的情况下，全程参与城市规划建设，与政府共同决策；第二个层次是“象征性参与”，公民虽然有权参与，但是最后决策权仍然在于政府[7]；第三个层次是“无参与”模式，政府通过公民参与的形式达到训导或者安抚的目的。依照这一理论，公众参与是利益相关人解决公共利益分配的一种程序和途径，是城市发展到一定阶段后的规律性要求。当代西方规划的公众参与大致呈现出从“象征性参与”到“市民控制性参与”的发展图景（见图1）。
图1 公众参与阶梯理论
从各国的实际经验来看，城市规划从“增量发展”到“存量提升”，公众参与的内在动因也逐渐增强，相关法律制度也呈现出“无参与→象征性参与→市民控制性参与”的演化轨迹。现代意义的城市规划的雏形诞生于19世纪的英国。当时因为工业化和城市化的发展，卫生和住房问题成为社会关注的焦点，于是通过立法对城市建设进行有目的的管制成了重要的政策工具。二战后，英国政府在1947年颁布了《城乡规划法》（Town and Country Planning Act，1947）。该法首次规定编制规划需要有一定形式的公众参与，并设立规划委员会体制，将其会议向公众开放。但此时的规划更加强调规划师的专业性，公众参与更多是征询意见。[8]1965年英国政府的“规划咨询小组”（the Planning Advisory Group）发布研究报告《发展规划的未来》，提出“公众应该全程参与规划”的理念，认为规划体制应当同时兼顾规划政策和公众参与城市规划两项宗旨。1968年，修订后的英国《城乡规划法》要求地方规划机构在编制地方规划时，必须向公众提供评议或质疑的机会，使公众参与有了更好的制度保障。在德国，1970年代末的柏林克罗伊茨贝格（Kreuzberg）地区爆发了著名的居民反对政府更新规划的大规模抗议行动后，德国城市更新工作者开始思考通过公众参与的方式改善目前的社会状况，并于1985年前后出台了“谨慎的城市发展手段的12项指导原则”，正式将公众参与机制纳入城市更新的法规之中。1996年，为应对城市萎缩产生的种种问题，德国联邦政府启动了“社会城市”（Soziale Stadt）计划，鼓励所有机构和利益相关群体开展合作，并动员社区中的居民共同参与城市和社区更新。[9]在美国，公众参与很大程度上源于联邦政府要求市民参与政府对地方项目投资经费开支的决策。“为了保证公众参与的力度，联邦政府将公众参与的程度作为投资的重要依据，并制定了相应的法规。从1956年的联邦高速公路法案，到70年代的环境法规，再到90年代的新联邦交通法，对公众参与城市规划的程度、内容进行了不断深化。”[10]
综上而言，有效的公众参与的前提条件是存在与规划内容相联系的利益相关者。在增量规划下，城市如何建设其实是缺乏利益相关的一般公众的。因为增量规划的实施，主要是通过征收农村集体土地，将其变成没有产权负担的“净地”。这种情况下，与“净地”利害关系最紧密的主要是城市的管理者和项目的投资者。正因如此，城市的增量规划很大程度上实行的是地方政府与开发商二元化的决策模式。[11]缺少了利益相关者的公众参与是缺乏内在驱动的，他们既“不欲”参与也“不能”参与。这也就意味着，为了满足《城乡规划法》要求组织编制机关必须征求专家和公众意见的程序性要求，公众的参与只能是被动员的象征性参与。但是随着城市更新成为时代的新命题，城市规划着眼于城市建成区的效益提升（存量发展），不得不直面分散在不同主体名下的各式产权。这也就意味着规划的变更必然会影响到大量的利益相关者，引发利益冲突和社会矛盾。公众参与机制是解决这种冲突与矛盾的重要制度工具。
二 城市规划中公众参与的制度反思
（一）城市规划体制的封闭化
1978年以前，城市规划在我国只是一种纯粹的政府行为，公众无法过问。“城乡规划被认为是一个技术问题，参与其中的主要是政府部门和相关的技术人员，社会和公众基本处于事后被告知的地位。”[12]2008年实施的《城乡规划法》虽然对公众参与进行了明确赋权，但由于我国城市规划体制仍然沿用计划经济时代以来的一套自上而下的封闭式审批模式，政府处于绝对主导和独自决策的地位，不同意见仍然很难实质性地影响到规划的最终结果。
具体而言，城市规划是市政府或者规划管理部门委托规划设计部门编制的。“规划管理部门提设计要求，建筑部门做方案，交规划管理部门初审，最后由分管城市建设的副市长审定并付诸实施。从规划的编制到实施，自始至终仅是少数几个规划设计人员作为技术权威和少数领导作为政府权威的事。”[13]尽管从理论上说，城市规划师的专业性判断和设计方案既可以发挥其专业优势，又可以制约管理者滥用权力。但实际上，城市规划师真实的角色从来不是设计师，而是咨询师，并以获取“甲方”的酬金立足于市场。正因如此，规划师基本上是单方面地服务于政府，同时兼顾开发商的市场需要。就我国的现实情况来看，没有任何一座城市完全是规划师设计的。“换一届领导、改一次规划”，规划的专业性往往不受尊重，甚至被随意支使。正如曾担任住建部副部长的仇保兴先生指出的那样：“规划常常受到长官意志的影响，领导说变就变。规划的实施性很差，不过是图上画画、墙上挂挂，过几年谁都忘记了。”[14]
这种封闭的城市管理方式，造成规划工作具有很强的内向型特征，向上级交代和负责是第一位的。城市规划的目标过度重视政绩指标，经济效益往往被优先考虑。一些地方政府在制定城市规划时为了尽可能多地获得土地出让收入，无视生态环境的长远利益，甚至不断压缩教育、消防、绿地等城市公共空间。2017年底，中央第四环境保护督察组在对海南省开展环境保护督察后指出：“一些市县重经济发展、轻环境保护，热衷于搞‘短平快’的速效政绩工程，财政过分依赖房地产，房地产企业指到哪儿，政府规划跟到哪儿，鼓了钱袋、毁了生态。”[15]这种情况造成社会公众多元化的价值追求难以进入规划决策过程，社会公平的问题未能得到充分重视。与此相对应的情况则是，公众参与停留在消极性的、象征性的层面上。
（二）公众参与的渠道不畅通
第一，在城市规划的编制阶段，公众参与门槛过高，知情权缺乏实质保障。公众参与城市规划的前提是能够了解规划的内容，这就需要公众的知情权有相应的配套举措来真正予以落实。当前，政府公布的城市规划草案，主要内容都是以高度技术性的文本和图示来表达，无专业基础的普罗大众只能知晓经过美化处理的效果图，至于具体内容则如读天书。如果连规划的内容是什么都不知道，就更遑论参与城市规划了。
第二，《城乡规划法》更多强调的是城乡规划在制定和修改中必须依法公示，但对于公众如何真正参与规划决策缺乏制度渠道和配套措施。即使是各地方出台的实施办法，对于公众参与也停留于价值宣示的层面，普遍缺乏可操作实施的具体措施。《城乡规划法》第26条第1款规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。”但是现实中，规划部门大多是通过网站或展览馆发布规划方案来征询意见（即“其他方式”），很少采用“听证会”的方式。即使在城市规划听证会中，为了满足法定要求，行政机关选择性挑选和邀请代表现象也较为普遍。这都表明规划部门收集公众意见方式基本上是单向的，不足以自下而上地表达公众利益需求。[16]而且城乡规划到了报送审批的阶段再予以公开，基本上已是“生米煮成熟饭”，公众即便有反对意见也很难对最终结果有实质性改变。
第三，由于公众参与的制度渠道不通畅，有较强利害关系的公众亦经常被排除在规划决策过程之外，往往只能以对抗的姿态推动规划决策纳入社区居民意志、实现参与影响。[17]如果公众不能主动参与，只是消极地接受规划的制度性安排，他们就很容易将自己与他人简化成受害者与受益者，然后在这种简单的标签化思维中把自己的立场变得“非黑即白”。而这样的简化，同时把公众意见的正常表达扭曲成了表态式的混乱。这种表态式的参与也隐藏着某种危险，因为它孕育着一个烦躁不安的公共空间，并且呈现出每个人追逐自身利益最大化的单一维度。人们急于表态，却听不进无用的意见，公共参与的内涵和理性也在此过程中流失殆尽了。
三 城市存量规划下公众参与的功能重塑
（一）城市规划的正当性基础：技术理性与价值理性
城市规划既是政府进行空间治理的依据，也是对城市空间利益的权威分配和对不动产权能的具体界定，其通过城市管理辐射到以空间为载体的一切社会经济活动之中。城市规划一旦依法公布生效，便会具有许可效果和形成效果。在许可效果上，此后的建设活动必须满足规划要求方能得到批准；在形成效果上，因城市规划的制定与实施具有利害关系的不特定相对方，其与政府的公法关系因此被单方面地确定。[18]但是，如若城市规划的决策不当，必然会造成巨大的社会经济损失。正因如此，这种权力本身的正当性就非常值得关注。
权力的正当性是法学关注的核心问题，即权力的行使者能否为其行为提供合理的依据。“只是出于对权力的服从，这样的统治便至多只有合法性（legality）而不具备长治久安之保障的正当性（legitimacy）。”[19]城市增量规划的主要任务是在政府组织之下通过规划师的专业技术来设计和新建城市，其决策的正当性基础主要源自规划专家所掌握的技术理性。然而专家的技术理性本身也存在很大的局限性，不少优秀的城市设计也饱受社会争议。[20]但是，在以建造新城为主要目标的增量规划中，具有利害关系的市民大众尚未出现，公众参与不过是镜花水月，自然只能处于无参与或者象征性参与阶段。因此，虽然专家的技术理性本身也存在缺陷，但公众在无法有效地参与前提下，也只能更多地倚重专家的话语权来制约公权力的滥用。
着眼于城市更新的存量规划面对的情况则大不相同。由于居民及企业私有物业大量出现，规划的变动往往牵一发而动全身，必然会影响既有的财产利益分配格局。与此同时，市民生活不断衍生对公共空间的需求，这种非财产性的空间利益也是公众参与的重要基础。[21]这就要求城市规划应当推动基本设施建设，有意识地取向于公益并负有形成符合社会正义的生活关系。城市规划如果不能从市民的经验、情感、思想和行动出发，则必然会遭遇他们的抵制，造成规划的失败。[22]归根结底，空间规划本质上是一种取向于价值选择的公共政策，规划技术则不过是实现这些目的的工具。城市规划“不应该只是政治家的政治抱负，也不完全是规划师的技术理想，寻求最大公约数才是规划的基本逻辑，应该把社会接受程度作为衡量规划优劣的重要依据”。[23]
（二）公众参与城市规划的制度机能
公共参与本质上是一种协商民主的实践方式，即通过政府机构和社会公众的对话交流，达成城市更新的公私合作。其主要功能在于通过民主化的方式，增强城市规划的价值正当性，同时提升行政过程中的专家理性，使过分集中的行政权力“回归”大众。
首先，公众参与可以提升城市规划的民主性。《宪法》第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”城乡管理作为政府重要的公共行政职能，涉及城乡居民的日常生活和切身利益，公众参与空间规划决策的制定、实施和监督应得到法律保障。如其不然，将会堵塞各种具体利益的表达机制，城市规划也容易脱离公众的需求。因此，公众参与不仅对保障城市规划的民主性具有实质意义，而且对制约公共权力和保证政策满足公共利益具有程序性意义。
其次，公众参与有助于提升城市规划的科学性。一方面，缺乏公众参与容易导致规划决策权的过分集中，从而使得专家难以独立地发表专业意见，成为利益团队的寻租对象，甚至成为行政官僚推行非理性社会政策的盾牌。[24]另一方面，城市规划“是在一个具有市场理性的经济体系内运作……分歧和冲突的产生不是因为非理性，而是因为不同的利益主体都在各自理性地寻求其不同的目标”。[25]缺乏了公众的有效参与，没有对规划知识的检讨和纠错机制，规划师的个人有限理性很容易陷入致命的专家自负。毕竟城市规划面对的是未来，必然是想象力的作品，不可能避免和现实需要相脱节的可能性。不同的利益主体都带着自己的愿景以及个别性知识参与进来，有助于使规划的错误降到最低，同时打开封闭式的政府-专家二元决策体系。因此，城市规划应当建立适当的机制，使利益相关者能够影响资源配置，实现对自身权益的追求，同时关注公共利益的实现。[26]
最后，公众参与有助于达成官民共识，避免社会冲突。公众参与是不同群体的利益得以提出、比较和协调的汇集平台，有助于避免缺乏社会认同造成的官民对立。公众的参与可以汇集不同的诉求，形成公共利益的表达机制，将公众在专业、社会和市场三个层面的零碎的个体知识进行有机融合。城市规划制定中如果缺少了公众参与，就容易产生“共识断裂”，埋下社会冲突的隐患。如果相关公众的权利得不到尊重，诉求得不到满足，其意见也得不到制度化的表达，便容易简单地把自己等同于受害者，通过阻碍城市规划的方式进行维权。比如2007年开始在厦门等地引发极大争议的PX项目，2012年在什邡爆发的反对钼铜项目，2014年杭州余杭居民抗议规划中的垃圾焚烧发电厂，等等。2018年，辽宁省朝阳市等五地因为群众强烈反对，取消了五处氧化铝项目。[27]
综上，唯有公众参与的制度化，才能保障城市规划目的的公共性，提升规划技术的科学性，避免官民冲突，为行政决策合法性提供坚实的支撑，由此形成“共建共治共享”的城市治理格局。
（三）公众参与城市规划的限度
美国行政法学者杰瑞·马肖对行政过程中的大众参与的研究结论表明，过度的大众参与并不能带来行政的理性，对于利益当事人自己也未必有利。[28]对于城市规划而言，公众参与并非解决所有社会矛盾的万灵丹，亦有其自身固有的功能局限。唯有充分知悉公众参与的局限性，才能在制度设计上更好地权衡利弊，避免浪漫主义的制度幻想。公众参与城市规划的局限性主要体现在以下三个方面。
第一，参与者的局限性。对于一项公共政策而言，唯有利益相关者才能进行有效的参与。这也是城市增量规划中，公众参与机制难以有效运行的根本原因。事实上，大部分市民对于城市发展战略等宏观问题并不感兴趣，只会在影响其切身利益的情况下参与到规划过程中。越是与切身利益相关，公众的参与性就越高，比如门前修一条马路、周边建垃圾焚烧厂等。因此公众参与应当重点放在公共设施建设等与大众利益密切相关的民生问题上，并且是比较微观的部分。总之，越是宏观的规划，公众参与的实质性意义就越小；越是微观的规划，越离不开利益相关者的参与。
第二，公共理性的局限性。公众参与城市规划的主要出发点是如何增进其个体利益，但由于不同群体的共同利益日趋划分，能否理性地达成共识亦存在很大的不确定性。以老旧小区加装电梯为例，因为不同楼层的住户有着不同的利益诉求，以至于很难在相关住户中达成共识。许多地方政府虽有心推动这一民生工程，但因居民矛盾的复杂性而作罢。由此可见，相关公众由于缺乏一致性的利益诉求，达成决策共识的成本很高。
第三，公众决策的局限性。公众参与本质上是空间问题的一种民主化解决办法，“公众参与本身，并不能保证集体利益的最大化。好的制度，有时反而是对公众参与依赖最少的制度”。[29]全民公投显然不是选择最佳城市规划的有效办法，较好的办法是“大众无需‘行动’，只需针对政治精英所提出的政策动议或决策做出‘反应’”。[30]城市规划本质上是对以空间为平台的相关公共资源的行政化配置。公共资源必会有利益博弈，公众参与的意义就在于确认这些利益相关方的不同需求，由行政机关来尽力协调，在无法协调的情况下居中作出裁量，然后通过规划设计来安放经济、社会和环境方面的重要价值。总之，公众参与的制度完善必须同政府组织、专家领衔的原则有机衔接，才能够真正发挥其在城市存量规划时代的积极作用。
四 城市规划中公众参与的路径优化
（一）保障公众的组织化参与
由于城市管理体制的限制以及我国社区组织发展迟缓，现阶段公众参与的主要方式体现为街道办及其辖区内的有关单位和居委会代表作为基层公众角色参与城市规划的制定。但是这种参与方式很容易变成走过场，因为参与者往往被人为选定，而不是基于真实的参与需求。
从参与需求来看，相关公众主要包括两种情况。其一是规划所涉及的财产性权利人，尤其是不动产的业主。“对城市的空间拥有财产权的人希望在城市规划制度的形成过程中能获得表达意志的机会，以此实现这种权利的内涵。”[31]其二是规划所涉及的公共利益的不特定公众。对于前一种情况，个人的参与意愿非常强烈，规划的变动与其财产权益存在直接关系。对于后一种情况，个人的参与非常困难，需要依托社会公益组织才能发挥其影响力。因为“一些行政决定充满着如此技术性和复杂性的问题，受到影响的公民需要克服很多的困难和花费许多时间才能理解作出决定的过程，更不用说参与决定作出的过程了”。[32]但恰恰是这种意义上的公众参与，对促进社会公共利益、维护环境利益具有重要作用，尤为需要制度上的支持。
“地方政府和市民组织的网络应该形成它们自己的战略同盟，以避免允许有权力者进行‘分配和统治’的‘群体’分化。只有通过集体的行动才能使公民对未来城市的景观产生影响。”[33]在城乡规划制度较为成熟的英国和美国，公众以个人身份参与规划并不是主流，更多的时候是通过发达的社会组织参与规划，比如各种环保组织、历史文化保护组织、动物保护组织、社区组织及专门基金会。我国的公众参与制度也应当为合法成立的社会组织提供入口，允许公众在法律框架下“组团”参与规划的编制，实现“自下而上”的公众参与。上下对接，可以实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。
（二）完善社区规划相关立法
如前所述，公众对于城市规划的参与兴趣主要源自自身的利益连接。从这个角度来说，社区规划是最应当强化公众参与的规划层面。其原因在于，社区内部有着居委会、物业小区等多重组织关系和产权利益、居住利益形成的天然联系，故建立在社区尺度上的集体行动，更有可能协调冲突、聚焦利益诉求，从而推动对话和交流，真正实现有效的规划参与。结合北京、上海和深圳的实践经验，社区规划中应当建立起常态的公众参与渠道，尤其是可以充分利用互联网的信息技术建立电子化平台，实现规划意图和公众意见的及时沟通。同时，基层政府可以通过委任社区责任规划师，辅助社区意愿传达和实施行动，将居民零碎、感性的诉求，进行专业、理性的梳理，吸纳进最终的规划成果。[34]
此外，公众有效参与规划有赖于对其知情权的充分保障。但公众知情权的行使实际上面临着非常高的专业门槛。这首先需要对政府信息公开义务予以更有针对性的规定。有关部门应当简化规划文本，采用模型、图片等直观通俗的表现方式，尤其是把披露的重点放在城市规划涉及的重大民生问题上。考虑到城市规划中充满大量专业性表述，政府还可以通过组织专业人员帮助周边居民理解规划工作和公共空间的重要性，以提升公众的理性判断能力和对话能力。这也是“推进社区工作人员专业化和职业化”的重要内涵。这种事前的信息披露，促进了相关公众的积极参与，同时划清了双方的责任界限。
2015年7月，中办国办《关于加强城乡社区协商的意见》明确提出：“开展形式多样的基层协商，推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化。”但目前社区规划仍体现为一次性行动，尚未形成规范化的社区规划制度。为推动日后社区规划的发展，建议将社区规划与城镇体系规划、总体规划和详细规划一起纳入法定规划体系，制定社区规划编制规范以及公众参与社区规划的具体指南。在社区规划中应当以问题为导向，提出并分析社区未来发展中的核心的问题以及扩展性问题。相关利益群体的参与，需要引向这些问题的具体解决，就社区的最重要问题寻求最大程度的共识。[35]
（三）明确听证会的法律效力
依据《城乡规划法》，公众参与虽然是法定程序，但由组织编制机关决定采取论证会、听证会或者其他方式来征求公众意见。目前的公众参与很少采用听证会，而且听证结果对规划决策没有太大影响。政府采用公众参与的实际作用主要是规划内容的告知和各方意见的了解。
实际上，听证制度是听取公众意见的重要形式，应当通过完善这一制度实现规划权力的适度分享，实现公私之间的合作式参与。“对公众参与的反馈是取得参与实效和建立公众对参与的信心的关键。没有反馈参与效果会大为减损。”[36]只有公众的意见被重视、利益各方达成的共识能够融入最后的规划结果之中，公众参与才能获得认真对待。[37]因此，在听证会上经过各种意见之间的交锋和协调，如果可以达成各方都能接受的方案，只要其内容不违背法律的强制性规定或上级规划的强制性要求，那么这个结论原则上就应当作为定论而得到尊重，不应该在事后由政府部门进行修改甚至在审批时被否决。否则听证会将毫无意义，而且还严重损害规划结果的权威性和正当性。即使是未被采用的意见，有关部门也应当回应公众的关切，公开决策理由。
鉴于听证会耗时费力、成本巨大，其召开的前提应当是利害关系人提出申诉。在无人申诉的情况下，可以通过线上线下平台征集各方意见，以便完善规划方案。但如果有人申请听证，无论是维护自身权益还是保护社会公共利益，都应当给予其陈述意见的机会，同时听取其他当事人的反驳。在此过程中，组织编制社区规划的基层政府及其相关部门实际上已经成为当事人，不宜再担任听证会的组织者。更好的方式是由具有专家知识的中立第三方来进行最终裁定。为保障听证程序的公信力，有学者建议设立省级的独立（不属于任何部门，直接向省人大负责）、半司法性质的听讼团，并给予听讼专家终决权。[38]申言之，听讼团对各方当事人的意见进行权衡之后，其裁决意见应当作为规划方案的修改依据。最终，正式的社区规划则由具有审批权的政府批准并公布实施。笔者认为这种方式具有现实可行性，也有助于防止地方政府在土地财产的冲动下恣意作出规划决策，更好地确保上级规划的贯彻实施。
听证会在公众参与社区规划中的程序性位置，见图2。
图2 社区规划方案制定中的公众参与
（四）强化立法机关的监督权
依照《城乡规划法》，直辖市以及省、自治区人民政府所在地的城市总体规划和国务院确定的城市的总体规划，报国务院审批。其他城市的总体规划，由市人民政府报省、自治区人民政府审批。同时，城市规划在上报规划审批机关之前，须经本级人大常委会审议，并且审议意见和根据该意见修改规划的情况亦须一并报送。城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人大常委会和上一级人民政府备案。早在《城乡规划法》起草审议时，就有人大常委会的委员提出，人大常委会对城乡规划的“审查”同意与上级政府的“审批”之间的关系不清，因为经过人大常委会审查同意上报的规划如果上级政府不批准，会出现体制不协调的问题。全国人大常委会法制工作委员会同财政经济委员会和国务院法制办研究认为，“城乡规划的制定属于政府的行政管理职责，应当由政府组织编制并报上级政府审批”，同时城市规划在此之前应当享有本级人大常委会审议和听取意见，同时对本级政府的规划编制及实施工作进行监督。[39]笔者认为，城乡规划对民众财产权具有形塑功能，并且施加持续而具有普遍性的管制效力，相当于地方性法规，应当由本级人大或其常委会进行审批。《城乡规划法》的完善，从长远来看应当强化人大的监督权。尤其是城市的总体规划和控制性详细规划都应当先经本级人民代表大会或其常委会通过后，再报上一级人民政府审批。
五 结语
国家的治理是一个上下互动的管理过程，城市规划是其中一个极为重要的物质载体，但长期以来过于强调自上而下的单向管制，已经不能满足“人民日益增长的美好生活需要”。随着社会主义法治建设的稳步推进，私权意识的勃兴和权力保护的加强，都增强了公众基于对自身财产权的诉求参与城市规划的动机。在此背景下，唯有健全公共参与机制，城市规划才能真正建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。十九大报告指出：“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”公众参与是社会主义协商民主理念的重要体现，是创新社会治理体制机制的重要载体，需要通过不断完善和创新法律制度，推动理念和现实的适配性。
[1] 本文系2016年度重庆市社会科学规划项目“规划管理视域下重庆市土地储备制度的反思与重构”（2016QNFX47）的阶段性成果。
[2] 马勇，西南政法大学教师，中国农村经济法制创新研究中心研究人员，法学博士。
[3] 参见国家统计局《中华人民共和国2018年国民经济和社会发展统计公报》，《人民日报》2019年3月1日，第10版。
[4] 参见王世福、沈爽婷《从“三旧改造”到城市更新——广州市成立城市更新局之思考》，《城市规划学刊》2015年第3期。
[5] 参见耿卓、于凤瑞《我国城市更新中的用益物权确权问题研究》，《西南民族大学学报》（人文社会科学版）2019年第1期。
[6] 参见Sherry R.Arnstein，“A Ladder of Citizen Participation”，Journal of the American Institute of Planners，Vol.35，No.4，1969，pp.216-224。中译文可参见〔美〕阿恩斯坦《公民参与的阶梯》，载贾西津主编《中国公民参与：案例与模式》，社会科学文献出版社，2008，第245～262页。笔者认为，此文译为《市民参与的阶梯》，更为贴切。
[7] 象征性参与中，又可以由弱到强分为“知情”、“咨询”和“纳谏”三个等级。
[8] 参见张京祥《西方城市规划思想史纲》，东南大学出版社，2005，第203页。
[9] 参见李斌等《城市更新中公众参与模式研究》，《建筑学报》2012年第8期。
[10] 陈志诚等：《国外城市规划公众参与及借鉴》，《城市问题》2003年第5期。
[11] 但是，这种城市发展模式也造成了城市规划过度商业化、资源浪费严重和地方债务膨胀。参见马勇《集体经营性建设用地入市背景下土地储备范围的收缩》，载刘云生主编《中国不动产法研究》第17卷，法律出版社，2018。
[12] 全国人大常委会法制工作委员会经济法室等编《中华人民共和国城乡规划法解说》，知识产权出版社，2008，第35～36页。
[13] 邵任薇：《中国城市管理中的公众参与》，《现代城市研究》2003年第2期。
[14] 仇保兴：《按照五个统筹要求强化城镇体系规划的地位和作用》，《城市发展研究》2004年第1期。
[15] 任明超：《海南172条整改措施落实中央环保督查要求》，《中国青年报》2018年5月30日，第5版。
[16] 参见陈晓勤《邻避问题中的利益失衡及其治理》，《法学杂志》2016年第12期。
[17] 参见王顺等《城市邻避设施规划决策的公众参与研究——基于参与兴趣、介入时机和行动尺度的分析》，《城市发展研究》2015年第7期。
[18] 参见翁岳生主编《行政法学》（上册），中国法制出版社，2009，第779页。
[19] 吴冠军：《正当性与合法性之三岔路口——韦伯、哈贝马斯、凯尔森与施米特》，载许章润主编《清华法学》第5辑，清华大学出版社，2005，第47页。
[20] 巴西首都巴西利亚就是一个典型的例子。这座城市完整地体现了拉美建筑大师尼迈耶与科斯塔的设计方案，并且因卓越的设计入列“世界文化遗产”。但是，这座处处彰显着理性和秩序的城市，过分强调功能分区和设计性，并不宜居。无论是低收入者还是高收入者，很多人宁可住城市边缘的贫民窟或在郊区另外建造别墅，以致造成了严重的郊区化问题。
[21] 参见朱芒《论城市规划听证会中的市民参与基础》，《法商研究》2004年第3期。
[22] 相关研究可参见〔加拿大〕简·雅各布斯《美国大城市的生与死》，金衡山译，译林出版社，2010；〔美〕兰德尔·奥图尔《规划为什么会失败》，王演兵译，上海三联书店，2016。
[23] 石楠：《“人居三”、〈新城市议程〉及其对我国的启示》，《城市规划》2017年第1期。
[24] 参见王锡锌、章永乐《专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架》，《中国社会科学》2003年第3期。
[25] 〔英〕巴里·卡林沃思、文森特·纳丁：《英国城乡规划》，东南大学出版社，2011，第1页。该书作为经典教材，自1964年出版以来，已再版14次，对英国城乡规划的原理作了非常精辟的阐释。
[26] 参见赵光勇《参与式治理的实践、影响变量与应用限度》，《甘肃行政学院学报》2015年第2期。
[27] 参见黄晏浩、杨睿《因环保民意反对 辽宁五市叫停氧化铝项目》，财新网，http：//science.caixin.com/2018-08-06/101312212.html，最后访问日期：2019年8月6日。
[28] 参见Jerry Mashaw，“Administrative Due Process：The Quest for a Dignitary Theory”，61 B.U.L Rev.，1981，p.885。
[29] 赵燕菁：《公众参与：概念·悖论·出路》，《北京规划建设》2015年第5期。
[30] 王锡锌：《公众参与：参与式民主的理论想象及制度实践》，《政治与法律》2008年第6期。
[31] 朱芒：《论我国目前公众参与的制度空间——以城市规划听证会为对象的粗略分析》，《中国法学》2004年第3期。
[32] 〔美〕乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社，2003，第97页。
[33] 〔英〕安东尼·吉登斯、菲利普·萨顿：《社会学》（上）（第7版），赵旭东等译，北京大学出版社，2015，第203页。
[34] 参见刘艳丽等《我国城市社区规划的编制模式和实施方式》，《规划师》2014年第1期。
[35] 参见刘淑妍《当前我国城市管理中公众参与的路径探索》，《同济大学学报》（社会科学版）2009年第3期。
[36] 蔡定剑主编《公众参与：欧洲的制度和经验》，法律出版社，2009，第19页。
[37] 参见孙施文、朱婷文《推进公众参与城市规划的制度建设》，《城市发展研究》2010年第5期。
[38] 参见梁鹤年《西方规划思路与体制对修改中国规划法的参考》，《城市规划》2004年第7期。
[39] 参见全国人大常委会法制工作委员会经济法室等编《中华人民共和国城乡规划法解说》，知识产权出版社，2008，第58页。