三 研究状况

（一）民国时期的研究

就目前所掌握的资料和论著来看，民国时期学界对国民政府省制的研究成果主要体现在三个方面：一是专题研究，学者们从多种理论、不同角度对此形成的著作；二是围绕国民政府政治和地方政制的研究而涉及这个问题，或就此展开论述的；三是大量时事评论、言论和文章中就此问题的论述。

从专门研究国民政府省制的角度来看，施养成的《中国省行政制度》算是唯一的一本专著了。该著是作者花费五年时间写成的，其特点在于：内容丰富，资料翔实，观点独特，尤其是对省制法规的梳理和省财政的阐述非常具有参考价值。[21]正如钱端升评价道：“就材料的丰富、牵涉的广到、立论的用心数者而言，本著盖远出一般论省制的著作之上，或者在一切论省政的著作之上。”[22]今天看来，此著有几个不足之处：一是所引用资料截至1946年2月，未将国民政府时期省制作一个整体性考察和研究；二是所引用资料大多是官方出版的年鉴、统计、法规等，未能考察其制度实施和运作状况；三是未能引入新视角，主要从法学角度对省行政作一法规制度方面的梳理和比较，并没有探究省制与政党组织、社会的关系。故有学者评议指出：“这本书有甚多可以讨论、非议、甚或指摘的地方。如果要对原则有所讨论，则讨论的立脚又嫌太狭，致使所持的原则不易站稳。若干冗长的附注多半可从年鉴及法规汇编一类书中觅得，也没有附在这本书中的必要。至就本质而言，若干施君新创的名词及敷陈的理论，亦尚须斟酌推毂。经过斟酌推毂，不少的名词及论研势必在修正之列。又施君有时引用不正常的事件作为分类或分析的材料，由此而获得的分类或分析自然可以缺乏任何意义。”[23]

众多学者又分别从各个不同角度对省制展开了间接性的相关研究，主要分为以下四个方面：

第一，政治学的角度：李剑农在《政治学概论》中比较了西方国家和中国的政治异同，并指出了中国地方政治的历时性特征，即“自秦汉以来到晚清，中国地方区域的名目上，虽经过许多次的改变，但其根本的性质精神，却异常简单：即二千余年以来，所有地方区域的名目，都只能算作重要的行政区域，绝无所谓地方自治团体的性质”。[24]此类的著作很多，再如朱采真的《政治学通论》中的第七章第二节内容主要谈到中央集权制与地方分权制的区别，他认为地方分权制并不是一定走向西方的联邦制，同时也指出根据建国大纲第17条的要求，国民政府在以党建国的程序上，军政时期实行中央集权制，“集权于党治的政府，以便扫除一切反动势力”，训政时期仍采用集权制来训练民众为四权之使用，宪政时期才真正实行分权制度。[25]桂崇基在《政治学原理》第十章中，从比较英法德美国家的中央集权与地方分权分析开始，得出集权、分权与专制民主、自治都无关，而中国实行集权则会产生诸多弊端的结论。[26]陈之迈在其著作《政治学》第十四章中谈到了地方制度与地方自治的关系，并指出了省在地方自治中的重要地位。[27]杨幼炯在《当代中国政治学》中以均权制度为视角，着重分析了省的地位、职权及功用等。[28]黄之华的《政治学荟要》第二十四章主要阐述了国民党训政时期的政治制度，其中简单概述了国民政府前期的省制等。[29]

第二，政府学的角度：樊希智编纂的《政府论》中第五章专门叙述了地方政府情况，并在第三节中对民国建立以来的省制做了一个简略的概述。[30]吴裕后在《改革地方政府的理论及实施办法纲要》中主要梳理出地方政治及政府改革的解决办法和意见，同时也分析了造成中国地方政治不良的原因所在。[31]陈柏心的《地方政府总论》共八章内容，主要从地方制度的理论方面对地方政府的区划、组织、权限、控制、财政及地方公民团体等问题进行了深刻的研究分析，构成了一个完整的地方政府研究体系。该著“对于各级地方政府之改革，又旁证各地方制度演进之实例”，“适于实际工作者参考之用”。[32]孔大充的著作《比较地方政府图表》比较特别，以图表和文字的表述方式分析了国民政府统治时期省政府组织系统在实行合署办公改革前后的异同比较。[33]1946年由商务印书馆出版的陈之迈的《中国政府》一书利用翔实的政府法令规章、文书档案以及各种政府报告及改革拟议对国民政府时期的党治理论与制度、国民党组织、国民政府与五权宪法、地方制度等方面内容，进行了系统且详尽的叙述和分析。其中第五编地方制度内容中用了四章篇幅分别对省制沿革、现行省政组织、有关省制的问题、省的地位作了深刻的阐述和分析，对研究民国时期政府地方政治制度具有直接的参考价值。[34]

第三，政治制度史的角度：1939年春，由上海商务印书馆出版了钱端升、萨师炯等六人合著的《民国政制史》，之后于1945年出版了重庆、上海增订版，1946年又出版了上海增订二版。该书注重于各级政府机关之法定组织及其法定权力，从静态法制的角度详细介绍了民国以来至1936年政治制度的设置和沿革，书中序言就谈道：“就范围而言，本书中央与地方并重，举凡民国二十五年来中央及地方各种制度，无论合法非法，俱当有所述及。”作者在增订版序中表明了严谨的学术研究的立场：“只客观地叙述变迁经过，分析法制要点，而不参以赞否之意见”，资料系统、翔实，具有很高的学术价值，历来被学者们认为是这个领域的一部力作。对我国政治制度史的研究，尤其是对中华民国史和中华民国政治制度的研究，产生过很大影响。[35]陈柏心在《中国的地方制度及其改革》中指出：“数千年来中国的地方制度，虽然历经变迁，但其性质终跳不出所谓官治行政的范围，国家在地方区域内设官分治，并没有地方自治团体的存在，但是这种状态，现在已为世界潮流所冲毁了，以后的地方制度，必须根据地方自治的原则谋根本改造。”[36]在中央训练团党政训练班出版的《现行行政制度》中，作者从战时角度来谈省制的变迁，认为有两点值得注意：一是沦陷区行政统一问题；二是兵役法的实施。[37]罗志渊在《中国地方行政制度》中第十一章就专门梳理了历代地方省制沿革情况。[38]

第四，行政学的角度：据笔者考察，1925年邵元冲所著的《训政时期地方行政计划》是研究国民政府地方行政最早的著作。作者主要根据建国大纲、中国国民党党纲和孙中山的论著等，结合当时的政治原理所完成的一部为地方行政工作提供参考性依据的著作，希望能为以后的地方行政提供一个实施标准。[39]抗战时期重庆独立出版社编辑的《战时地方行政工作》中，收录了包括汪精卫在内的党政官员、学者等的演讲稿、论文等，主要谈了地方行政的重要性及其改革的必要性，其中涉及省级人事、财政、管理等多方面内容。[40]1943年黄伦编著的《地方行政论》初版之后，又再版三版。此著分别阐述了中央与地方行政职权关系、地方制度的沿革、现代地方行政区划、省行政机构的调整与缩小省区以及与省行政相关的行政督察专员制度的改善问题等内容。[41]萧文哲的《行政效率研究》主要从行政效率角度分别叙述了省行政组织、行政区域、人事管理等内容。[42]与此类同的著作还有刘佐人的《行政权责划分论》[43]和杨幼炯编著的《权能划分及均权政制》[44]等。

（二）时评和论文

国民政府时期各类报纸杂志上刊登了大量关于省制的时评，同时也有很多抨击政治制度时弊的妙文，以及针对具体行政问题和论述行政之改革等的论文。这类文章有比较强的针对性，且观点倾向鲜明，大致可归纳为四类：

第一类：关于省制问题的针砭时弊、评判时政的文章，如张景云的《省制刍议》（《行健月刊》1935年第6卷第1期）、《省制问题》（《行政评论》1940年第1卷第1期），亢真化的《省制问题之历史教训》（《建设研究》1942年第8卷第4期），萨师炯的《省制问题之再检讨》（《东方杂志》1944年第40卷第19号），霁明的《中国省制问题》（《新西康》1946年第4卷第1—2期）等。

第二类：为省制改革献计献策、提供建设性意见和解决方案的文章，如陈之迈的《省制改革的一端》（《今日评论》1939年第1卷第2期）、程方的《改革省制刍议》（《服务月刊》1942年第6卷第1期）、许凝生的《省制改革之研议》（《新中华》1944年第2卷第5期）等。

第三类：论述关于省法制沿革、制度设计的文章：瞿兑之《省制论》（《国闻周报》1933年第10卷第30期）、陈以令的《省制之设计》（《中国新论》1937年第3卷第1期）、刘乃诚的《近代吾国省制之演化及今后实施之创议》（《地方自治》1947年第1卷第9期）等。

第四类：其他相关的时评、文章，如甘乃光的《中国地方行政之新趋势》（《时事月报》1933年第9卷第4期）、何国祥的《中国地方政制之史评及今后改革之路线》（《大夏》1934年第1卷第9期）、雷锡龄的《改革地方政制刍议》（《国衡半月刊》1935年第1卷第12期）、黄哲真的《我国地方政制的改进及其展望》（《文化建设月刊》1936年第2卷第8期）、周宪民的《近年改革地方政制之得失》（《国闻周报》1936年第13卷第2期）等。

如上所述，这一时期关于国民政府省制研究的时评和论文，无论是研究成果数量还是探讨角度，都要比著作要丰富得多，且启发性、针对性、设问性更强。由于战乱和社会动荡，这个时期专门研究国民政府省制只有一本专著问世，且论述主要集中于省制的制度设计方面，至于省制实施运作过程、机构运作状况及效能如何等均未涉及。其他相关的研究全都散落在政治制度史、行政学、法学、政治学等著作中，而且大都以法律制度为出发点，研究基本上仅以介绍性、梳理性为主，其阐述观点的倾向性不明显，或者较为模糊，没有形成系统的研究。

（三）中华人民共和国成立后的研究

1949年中华人民共和国成立后的国民政府省制研究大致可分为两个阶段：其一，20世纪50年代至70年代的封闭时代，由于中国大陆地区处于特定的阶级斗争时代，学术研究无法得到正常开展，偶尔流露出一些零星的相关研究。而大陆以外地区的相关研究却呈现出繁盛景象，研究成果急剧增多，主要是我国台湾地区。其二，1978年之后的改革开放时代，随着大陆学界恢复正常研究状态，关于国民政府省制的研究便寓其于政治史、制度史及其他与之有关的“历史性”研究当中。大陆以外的学者们则对此研究呈现出选题更细化、视角更多元状态。

1.直接性的专题研究。尽管关于国民政府时期省制全面而系统的研究著作至今还没有，但已有一些与此相关的学术研究论著陆续呈现。专著方面，2011年陈小京出版著作《湖北现代化进程中的记忆：民国时期湖北省地方政府的体制变革》，该著主要从现代化的角度论述民国时期湖北一省在现代化进程中的历史地位，探讨了湖北省制在民国时期的演变。[45]学术论文方面，1957年赵希鼎发表《第二次国内革命战争时期反动派对地方政制的变更及其作用》一文，属于1949年中华人民共和国成立后学者发表的第一篇关于国民政府地方政治制度研究的专题论文。该文以阶级史观分析了国民政府的地方行政制度改革，内容包括阐述了省政府合署办公制度、行政督察专员制度实行、县政府裁局改科和乡村推行保甲制度。[46]1990年谢国富发表的《抗战胜利后国民政府划东北为九省述评》，从行政区划角度分析了东北划分为九省的概况。他认为国民政府将东北划为九省是抗战胜利后厘定行政区域的最重要的变更。它的划分，消除了日伪省制划分的严重混乱，缓解了满蒙、满汉之间的民族矛盾，具有积极意义。同时，也为国民党统治东北奠定了一定的政治舆论影响，使得东北问题在国共之间及在野党之间的争论中更加具有复杂性。[47]同年，陈小京发表了《国民政府时期省级行政体制的演变》一文，认为国民政府的省级行政体制乃是统治阶级统治和奴役人民的工具，同时也认为国民政府省级行政体制的改革，“既承袭了中国历史上设置省一级行政建制的许多做法，又吸收了西方地方制度的某些经验”，具有由传统向现代过渡的时代色彩。其中对广州国民政府时期的省制演变和国民政府省制改革背离孙中山省自治思想的论述，颇具深度。[48]省制改革方面的学术论文，如招宗劲的《国民政府省政府合署办公制度概述》主要是对国民政府实行省政府合署办公制度的缘起和几个问题作了概述，但未能全面探讨其起源、原因和过程。[49]林绪武、奚先来的《南京国民政府的省政府合署办公问题探析》主要就这一制度实施后的效能作了阐述，但未分析此项制度的历史渊源和实施后暴露出来的缺陷等。[50]白贵一的《论20世纪30年代南京国民政府的省制改革》[51]和黄雪垠、符建周的《民国时期省制改革过程及动因研究》[52]都对国民政府时期的省制改革作了概括性的阐述，分析了其改革的原因、争论和内容等。其他相关的省制研究如王海兵的《西康省制化进程中的权力博弈（1927—1939）》[53]和肖高华的《“废盟”与“废省”：国民政府时期知识界的内蒙古省制化之争》[54]等，都有一定的参考价值。

自20世纪80年代开始，我国台湾地区的学者在区域现代化研究中有涉及国民政府时期省制的研究。李国祁在其论文《闽浙两省制度、行政与人事的革新（1927—1937年）》中运用现代化的理论着重分析了闽浙两省在1927—1937年十年中的政治、制度和人事等情况。他认为，国民政府成功北伐后，政治上与过去最大的不同在于“全国统一，政令贯彻，各省无论制度行政与人事均走上整齐划一之道路”，闽浙两省“政治近代化方面之最大进步，是制度、行政与人事的革新”。最后作者认为：北伐之后闽浙两省贯彻中央政府政令是“深入民间，可及于每个人民的”，因而认为这一时期的地方政治改革“具有极深且巨的划时代意义”。最具有参考价值的地方在于作者分别详细论述了两省省制的确立，省组织的运行及人事结构的分析。[55]张玉法在1992年发表的论文《民国初年山东省行政制度的变革（1912—1937）》以山东省各级主管机构及其功能的兴废作为个案，着力探讨了省级行政制度的演变、当时中央政令贯彻的程度及中央与地方的关系，他认为，“国民政府时期省采合议制，以代替以前的独裁制”，“民国初年，不论北京政府还是国民政府时期，在人事上省与中央、或省与省以下，容有冲突；在制度上，国家的行政体系大体完整”，“检讨民国初年的地方行政制度，无论从制度化的观点，还是从专业化的观点，国民政府时期均较北京政府时期为进步”。[56]

学位论文方面，我国台湾地区学者的研究走在前列。1974年台湾政治大学杨光中完成了硕士学位论文《中华民国省制之研究》，该文是1949年后最早关于国民政府省制研究的学位论文。此文时间跨度很大，从民国建立一直到台湾现行省制，以时间先后为经，以区划、组织与职掌为纬。主要参考价值在于该文基本上在法制规章方面厘清了民国以来的省制规章演变，分别阐述了各时期省制之区划，行政机关、议事机关之组织与职掌，及其调整、变革之经过与内容等，同时对孙中山的省制主张和各时期省制施行之弊病、遭遇之问题与调整改革之建议作了叙述与检讨等。[57]崔夏英的硕士学位论文《训政时期河南省政之研究》主要探讨了1928年至1937年河南省的省政运作情况，分别从省所处地位、省政府首长更迭、党政关系及省政推行的措施等方面作了较好的论述。[58]凌文兴的硕士学位论文《我国省制之研究》，主要从法制规章上理顺了自元代以来至台湾后的省制演变，其中分别兼顾到孙中山的省制主张和欧美国家的省制规定，同时阐述了对省制的检讨和反思。[59]

大陆地区的学位论文，如黎瑛的博士学位论文《权力的重构与控制：新桂系政府行政机制和政府能力研究（1927—1937）》主要以20世纪30年代新桂系政府的行政机制和政府能力为研究对象，对新桂系政府的行政体制、政府运作和政府能力作了全面而系统的研究。作者认为政府的“运行机制”是行政体制的灵魂。在政府的整个运作过程中，新桂系军事集团通过各种秘密组织掌控着政府的各种信息来源，对政府拥有最高决策权。省政府在整个体制的运作过程中起到总枢纽的作用。[60]彭厚文的博士学位论文《1928—1937年的湖北地方政权研究》主要探讨了陈诚主政湖北的过程以及对其施政的检讨，并从“军人从政”现象中进一步探讨了战时动乱的中国如何在省政与军政之间取得微妙的平衡，能否达到理想的军政合一目标。[61]李继锋的博士学位论文《省区主义与民国省制的嬗变》，主要从中央与地方政府权力分配的角度，对民国省级政府的地位与权力的嬗变进行考察与分析，目的在于揭示省级政府在中国国家组织结构中的关键性地位以及这种地位得以形成的历史、社会与政治基础；探究民国期间规范中央与省级政府之间关系的政治和法律原则，以及基于不同政治倾向和目的的省制构想等。[62]中山大学陈明的博士学位论文《民国初期的政体选择：省制构建及其问题（1912—1928）》主要论述了从1912—1928年间各方关于专制与民主、统一与分裂的权衡考量，与各派政治力量的利益诉求相互缠绕、相互角力，对省的属性及其是否应为地方自治层级的问题进行了各种层面的争论和博弈。该文认为孙中山及国民党转而学习苏俄，确定党国体制，同时跳出集权与分权、官治与自治、民主与专制的纠缠，采取均权制，开启了省制构建的新方向。至1928年，国民政府在形式上实现对全国的再次统一，省仍未成为地方，反而随着军政的结束以及训政的开始，面临党、军合治与分治的选择，国民政府与各省实力派再次陷入权力划分的争夺之中，省制构建随之进入一个新时期。[63]文建辉的硕士学位论文《四川省政府的合署办公制度研究（1935—1949）》主要论述了1935年2月后四川省政府实行合署办公情况，分别从机构、经费、公文等方面加以阐述，认为实行合署办公后的行政效率并未根本提高。[64]南京大学李伟娜的硕士学位论文《南京国民政府时期省政府主席群体研究（1927—1937）》主要从行政管理的角度对国民政府时期省政府主席群体结构作了详细的剖析。[65]王翼的硕士学位论文《三十年代南京国民政府地方行政机构改革研究》主要论述了20世纪30年代地方各级行政组织机构方面的改革，分别对省政府合署办公制度、县政裁局改科制度等作了很好的阐述。[66]

2.间接性的研究成果。目前关于民国史研究极为兴盛，学术成果很多，但质量参差不齐，仍有许多可继续深入研究的领域。兹将代表性论著分述如下：

（1）关于国民政府时期地方政治和政府的研究。本书既然以国民政府时期地方政治制度为背景来考察省制运作情况，而地方政治制度又以地方政府为主体，二者互为一体，所以关于地方政府的研究对于本课题极有参考价值。魏光奇的《官治与自治：20世纪上半期的中国县治》主要对近代县制沿革及改革、国民政府时期的县制、县政人员的人事制度、县制演进背后的社会变动等内容进行了深刻探讨。[67]瞿同祖于1962年出版了英文版《清代地方政府》，该著主要对清代地方州县政府的组织机构、职能及人员等方面作了深刻的论述，其中对于官僚机构内部的机制运作动态研究非常详细。尽管是研究清代州县政府，但对本研究的研究思路仍有很大启发。[68]程幸超所著《中国地方政府》主要论述了地方政府的起源、演变及地方政府制度改革的前景等，其中关于国民政府时期省制只有一节内容。[69]美国学者孔飞力的《地方政府的发展》也涉及国民政府时期地方政治变化的内容。[70]萧邦奇（Keith Schoppa）所著《中国精英与政治变迁》主要从地方环境（自然、人文、历史、政治、经济、社会等）出发，把浙江分成四个区：发达核心区（inner core）、发达边缘区（inner periphery）、欠发达核心区（outer core）和欠发达边缘区（outer periphery），分析了各个地区不同的精英参政模式、精英与政府的关系，并对在重大政治事件中不同地区精英的参与和动员模式作了论述。[71]

（2）关于区域现代化的研究。本书将以长江流域省份为考察中心，兼顾其他省份，因而区域特色较为浓厚。区域现代化的历史研究工作始于1973年我国台湾学者李国祁、张朋园、张玉法共同主持的“中国现代化的区域研究”总课题，这项研究始于1973年，到1995年结束，他们分别研究了某个省区自清末民初以来的社会历史背景、所遭受的外力冲击及政治、经济与社会的现代化过程。其中与本研究相关的著作有：谢国兴所著《中国现代化的区域研究：安徽省（1860—1937）》[72]和朱宏源所著《从变乱到军省：广西的初期现代化（1860—1937）》[73]等，这些著作对民国初期到国民政府前期各省的地方制度演变情况进行了一定程度的研究与介绍。此外，还有许纪霖、陈达凯主编的《中国现代化史（1800—1949）》（第1卷）（上海三联书店1995年版）、美国学者兰比尔·沃拉（Ranbir Vohra）所著《中国：前现代化的阵痛》（辽宁人民出版社1989年版）、吉尔伯特·罗兹曼（Rozman，G.）主编的《中国的现代化》（江苏人民出版社2005年版）等。

（3）关于中华民国政治制度研究。代表性著作主要有袁继成等主编的《中华民国政治制度史》（湖北人民出版社1991年版）、徐矛的《中华民国政治制度史》（上海人民出版社1992年版）、孔庆泰等合著的《国民党政府政治制度史》（安徽教育出版社1998年版）等。这些著作主要对整个民国时期的政治制度作了论述，但对于国民政府时期省制则仅做了法制条文的厘清和阐述。我国港台地区关于民国政治制度通论性的著作，主要有董霖的《战前之中国宪政制度》（台北：世界书局1968年版）、秦孝仪主编的《中华民国政治发展史》（共四册）（台北：近代“中国”出版社1985年版）、张玉法的《中国现代政治史》（台北东华书局股份有限公司1988年版）等。

（4）国外关于国民政府时期政治制度和政府研究的著作主要有日本学者中岛岭雄的《现代中国论》（青木书店1964年版）、姬田光义等所著的《中国近现代史》（东京大学出版会1982年版）、日本“中国现代史研究会”编著的《中国国民政府史研究》（汲古书院1986年版）、家近亮子所著的《蒋介石与南京国民政府》（社会科学文献出版社2005年版）等。美国学者Kirby，William C.，State and Economy in Republican China：A Handbook for Scholars，Harvard University Asia Center，Harvard University Press，2001《民国政治和经济研究手册》；Edmund S.K.Fung，In Search of Chinese Democracy：Civil Opposition in Nationalist China，1929-1949，Cambridge：Cambridge University Press，2000.《中国民主的研究：民族主义中国的公民抗争（1929—1949年）》等。

上述研究成果为本书奠定了一定的基础，主要体现在五个方面：第一，对于省制相关概念，如行政组织、行政区划、地方政府、集权制与分权制等基本上有了一个较明确的理解和界定；第二，基本厘清了国民政府时期省制的“法制”沿革，并在学理上对省的定位、性质等作了一个阐释；第三，通过对某些个案的考察，分析了省制的机构设置、职权及功效，同时也对省制出现的弊端加以揭示和评判；第四，对于中央与地方之间的互动关系进行了一定程度上的阐述；第五，从不同角度对省级层面的制度实施作了一定程度的阐述和研究等。

同时，上述研究状况也存在诸多缺憾和不足，其根本缺陷就在于未能形成一个系统的内外浑然一体的动态化省制研究。具体而言，研究不足的具体表现主要有：第一，从研究框架来看，通论性的、宏观概述的研究著述比较多，仅就这一时期地方行政制度的各个方面展开微观实证性的研究成果数量极其有限。第二，从研究内容来看，众多学者重视制度设计的静态阐述，或仅对组织机构分别作简单的列举，忽视了各项制度的具体运作，很少涉及其实际运作过程；对于省制某些方面的研究如省制区划，成果丰富，而对于省政中的权力结构、工作人员、具体职能及运作机制（如决策执行、会议制度、监督反馈、财政财务）等问题的研究则未能予以揭示并深入研究。第三，从研究对象来看，学界对于中央政府层面和县政及以下的区乡较为关注，研究成果颇丰，但对于省制运作中的相关内容（如省厅、省县关系等）未能深入拓展研究。第四，从研究态度来看，将学理研究与政策宣传、政治意见混为一谈，互相交叉在一体，这种浓厚的现实性研究尽管在提供改革的参考性意见和解决性方案等方面贡献很大，但往往会影响学术研究不能深入。第五，从研究区域的角度来看，大多以其他边远省份而非国民政府统治核心区域（如云南、山西、康藏等），或某省一省为限，对于整个国民政府统治核心省份，即长江流域省份没有给予足够的重视。这些都为本课题研究留下了充分空间。