第10章　穿黄工程建设管理模式

10.1　我国南水北调工程建设项目管理体制现状及存在问题

10.1.1　南水北调工程建设项目管理体制现状

南水北调工程项目作为当今世界上最大的调水工程，万众瞩目。从项目管理的角度来说，这是一个复杂的项目群，其工程线长、点多、面广、单项工程繁多，工程参与方众多。由于项目单元工程众多，在工程建设层面上，从项目业主的角度分析，现行建设管理模式划分为:直管、委托和代建制3种管理模式。

(1)直管建设管理模式。对于南水北调项目中关键性、控制性的枢纽工程或省(市)边界工程，项目法人直接外派机构，在项目现场成立建设管理部。现场的建设管理部仅是项目法人的分支机构，无权签定相关合同，工程变更和现场签证的最终确认权在项目法人，建设资金的拨付均需要通过项目法人。

(2)委托管理模式。由于南水北调项目较多，项目法人无法一一顾及，除控制性、枢纽性工程之外，一些渠(河)道工程由项目法人以合同方式委托地方政府指定或组建的建设管理机构组织建设。这些建设管理机构的性质属于事业单位，大多由当地水利厅(局)抽调人员组成。在这种模式之下，项目法人与建设管理单位之间签订委托合同，项目建设管理单位受项目法人的委托，承担委托项目在初步设计批复后建设实施阶段全过程的建设管理。项目建设管理单位依据国家有关规定以及签订的委托合同，独立进行委托项目的建设管理并承担相应责任，同时接受依法进行的行政监督。

(3)代建制管理模式。南水北调工程作为政府投资项目，目前也在多个单项工程中试行代建制。代建单位与项目法人之间签订代建合同，代建单位仅管理一个工程标段，经过招投标产生各标段的监理单位、设计单位、施工总包单位和大宗材料供应单位，各标段的监理单位和设计单位与项目法人签订合同，施工单位和物资供应单位与代建单位之间签订合同。

10.1.2　现行南水北调工程建设项目管理体制存在问题

(1)现行南水北调工程管理体制一方面受到传统的计划经济思想的影响;另一方面又有市场经济体制的特点，这种不完全的企业化运作方式，在理论和实践方面还面临许多新问题新挑战。

成立国务院南水北调工程领导小组是因循了三峡工程模式，虽然这种管理体制模式在现阶段看来对东线、中线工程是必要的，但最明显的弱点在于政府未让市场发挥基础的调节作用，南水北调主体工程东线第一期工程、中线第一期工程的静态投资，拟通过中央预算内拨款或中央国债、南水北调基金和银行贷款三个渠道筹集，南水北调基金通过提高现行城市水价筹集。这种通过无偿的强制性征收建设基金的方式是计划经济体制下国家重点工程典型筹资方式，如三峡建设基金、铁路建设基金和电信建设基金、电话初装费等。通过银行贷款筹集的建设资金大部分通过延长征收南水北调基金偿还，其资金来源绝大部分是由少数几家大的国有银行供给，国有银行又变相成为国家财政的出纳。南水北调建设资金筹集方案中基本上没有考虑到利用资金市场。在这种模式下，项目法人的竞争意识、效益观念难以得到加强。

(2)南水北调工程一大批建设项目采用委托代建管理模式，如何加强受委托代建单位的管理，强化其责任意识，提高管理水平和效益，是一个重要课题。

(3)南水北调主体工程运营机构设定为企业，为其开展建设管理工作带来一定难度。南水北调工程具有公益性和经营性双重功能，经营性功能表现为供水，而公益性功能主要表现为防洪和生态环境保护，特别值得注意的是，南水北调工程的根本目的是改善和修复北方地区的生态环境。南水北调工程公益性与企业主体的定性存在矛盾。