二、英国金融监管发展沿革

2.1 2008年国际金融危机前的金融监管

第二次世界大战后，全球经济得以恢复和发展，各国贸易往来的交融、经济依存度的加深、各种金融活动的日渐兴起使得金融自由化快速发展。自20世纪70年代开始，各国逐渐放开利率、汇率、银行业务，资本流动的自由化推动了财富管理行业的蓬勃发展。

2000年以前，英国传统的金融监管职能主要由证券与投资委员会、自律组织、英格兰银行、建筑协会、财政部保险理事会、友好协会登记处等承担。以机构自律管理为主，以英格兰银行监管为辅，金融监管主要依靠监管者和被监管对象的相互信任和合作，监管当局则采取“道义劝说”“君子协定”等监管方式。

这种较为放任的监管方式间接促发了英国于20世纪70年代的银行挤兑危机，并一度波及核心银行。这些危机事件推进政府出台《1979年银行法》，标志着英国金融业进入规范化进程。

在发生国际商业信贷银行破产、巴林银行倒闭等一连串重大金融事件之后，英国明确了英格兰银行为中央银行，并通过了《2000年金融服务与市场法案》，将商业银行业务运营监管与投资服务业监管并入新成立的金融服务管理局（Financial Service Authority，FSA），从法律上明确了金融服务管理局与被监管者的责任、权利与义务。

《2000年金融服务与市场法案》赋予了金融服务管理局一系列法定权力，并在英格兰银行下设立了金融行为监管局（Financial Conduct Authority, FCA）、审慎监管局（Prudential Regulation Authority，PRA）、金融政策委员会（Financial Policy Committee，FPC）等部门，确立了英国金融监管机构改革的法律框架。值得一提的是，英国的金融监管部门创立了“金融服务与市场特别法庭”，同时建立了对消费者的赔偿计划，详细规定了金融监管部门、监管对象的权力和行为。

彼时，金融服务管理局获得了前所未有的权力，监管范围涵盖银行、证券、保险、建筑资金融资合作社（Building Societies）、劳合社（Lloyd's）、投资及退休基金、咨询顾问、证券经纪商、专业投资公司、基金经理人、衍生性商品交易商以及各类互助会。加上与中央银行的分离，金融服务管理局成为当时世界上最强有力的金融监管机构，解决了当时存在的诸多问题。

在此基础上，监管部门仍然强调市场自律机制，为市场制订了各类指引，这些指引也被称为手册（The handbook），涵盖术语、高层级法规、审慎标准、商业标准、监管程序、补偿和特殊规范以及信息披露等内容。

其后，为配合建立欧盟单一金融服务市场架构，欧盟推出金融商品市场令（Markets in Financial Instrument Directive，MiFID），规范各成员国的主要投资服务业（券商、期货商、顾问服务等）可以通过单一执照在欧盟各国开展业务。为此，英国金融监管局依据MiFID的要求重新修订了监管规则，并于2008年后将衍生性金融商品市场与交易模式的管制、高频交易等新增举措纳入该体系。

与此同时，英国政府修订《2006年公司法》（Companies Act 2006），强化了股东信息披露、间接投资人的权益保护、董事职责以及审计等方面的内容。

2.2 2008年后的系统性金融监管改革

2008年国际金融危机之后，为了维持金融体系的稳定，英国政府先后公布了《金融稳定和存款者保护：强化现有框架》（Financial stability and depositor protection: strengthening the framework）和《金融稳定和存款者保护：特殊解决机制》（Financial stability and depositor protection: special resolution regime）等改革方案，明显提高了对金融消费者保护的重视程度。

卡梅伦上台后，又陆续公布了《金融监管新方案：判断、焦点和稳定》（A new approach to financial regulation: judgement，focus and stability），《金融监管新方案：建立更稳定的体系》（A new approach to financial regulation: building a stronger system），以及《金融监管新方案：改革蓝图》（A new approach to financial regulation: the blueprint for reform）等一系列监管改革方案。2009—2016年，英国金融监管的部分法律变革方案见表1-2。

其中，《2013年金融服务（银行改革）法》的出台，实施了包括银行独立委员会（ICB）所建议的“围栏规则”等在内的一系列措施：将零售银行、批发银行和投资银行分离开来，建立独立的零售银行，对该零售银行的监管参照上市公司的强制信息披露、定期财务会计报告等措施；零售银行作为独立法人，从事个人和中小企业存贷款的业务，除非出于审慎监管所必需，否则不得对欧洲经济区以外的顾客提供金融服务、开展金融业务。

该法案进一步提出了对重要银行以及分离出来的零售银行包括资本充足率、杠杆率等在内的更为严格的监管标准，以提高其损失吸收的能力，使银行的资本与其经营风险相匹配，在面对金融危机时具有自我挽救的能力，而不需要“政府动用公共财政，提供竞争补贴金”来应对危机。

该法案还实施了将市场是否有效竞争纳入金融监管的范围、改革银行结构、提高零售银行业务的透明度、增加银行市场竞争压力等举措。在此法案下，通过“母公司控股子公司分业经营”的做法抑制了跨行业的风险感染，降低了银行对风险的过度承担，这是对“太大而不能倒”（too big to fail）[2]道德风险的有力回应；通过隔离零售业务和批发、投资业务，使零售银行致力于保护重要的储户、抵押贷款、为中小企业服务等金融业务，保持了金融服务的效率与连续性，能够更好地服务于实体经济。这次金融监管体系的法律变革不仅有效降低了金融系统性风险，维护了金融监管体系的安全，还体现出金融发展的本源在于提供连续性金融产品与服务、服务于实体经济。

在监管主体上，曾经“权倾一时”的金融服务管理局被撤销。随着《2012年金融服务法案》的出台，英格兰银行内部设立了金融政策委员会（Financial Policy Committee, FPC），全面负责监控和识别系统性风险。金融政策委员会受英格兰银行的领导，强化了英格兰银行金融监管的能力。该机构的主要职责是分析、识别、监测、防范和应对系统性风险，加强监管体系中宏观审慎监管的力度。其职能包括：

（1）对金融机构进行有效监管，及时发现诱发系统性风险的因素，对系统性风险进行正确识别和测度。

（2）向金融行为监管局、审慎监管局发出具体指令，指导他们采取相应措施对金融体系进行监管。

（3）向财政部、英格兰银行、审慎监管局和金融行为监管局提出有关的监管建议。

（4）定期发布《金融稳定报告》，指出当前金融体系的潜在风险，并提出相关建议和措施。

历经多次修订和完善，英国金融监管体系逐步形成了著名的“双峰监管”体系（图1-3，表1-3）。

该模式通过英格兰银行内部设立金融政策委员会（FPC）[3]，负责宏观审慎监管（监控和应对系统风险），识别和应对系统性风险；央行下设审慎监管局[4]，负责对1700家银行、住房贷款协会、信用社、保险公司和主要投资银行的审慎监管（关注金融机构个体风险、经营是否稳健）；设立金融行为监管局，通过金融机构行为和产品准则对金融机构进行规范监督，对非存款类中小金融机构进行审慎监管。金融行为监管局还设置了一个金融服务补偿计划，在已批准的某个金融机构倒闭的情况下，该补偿计划会给受到损失的客户提供一定的补偿。

由此可以看出，英国的银行、保险与主要资产管理机构将面临同时接受审慎监管局（侧重宏观审慎与系统性风险监管）和金融行为监管局（侧重行为监管）的监管，两个机构通过签署合作备忘录的方式共享相关信息。而小型服务机构部和单一业务服务机构，则由两家机构分别进行监管。

总之，经过一系列的发展和改革，英国在金融监管领域形成了独具特色的“双峰监管”体系，力求通过相关机构的职责划分，不仅可以实现宏观监管的审慎和全面，还可以实现对中观、微观层面的行为和风险进行识别、监控和处置。