三、金融行为监管体系

金融行为监管局的成立，并以“在消费者的利益基础上促进有效竞争”（promotes effective competition in the interests of consumers）为监管目标，这相对于传统上一直将“风险”作为金融监管核心目标的做法是重大进步，明确了金融消费者的信心才是金融体系长期健康发展最重要的基础，并从消费者使用金融服务的需求和便捷性、金融服务机构的替代性、进入金融服务领域的便捷性以及竞争是否有助于创新来考量“竞争”这一目标。

3.1 对经营主体分类监管

随着审慎监管局和金融行为监管局分工体系的确立，金融行为监管局引入了评断式监管（judgment-based supervision），根据企业经营模型和未来策略进行判断。依据机构规模、零售客户数量、批发业务的市场地位及潜在的风险等级，将监管对象分为C1～C4四种类型。

C1：银行及保险公司有庞大零售客户群体，或国际性银行及投资银行有庞大客户资产及交易的展业机构。

C2：公司有较大零售客户群或批发客户。

C3：公司有零售客户及显著批发客户。

C4：小公司，含所有中介商。

其中，C1及C2类型公司（称为固定组合“fixed portfolio”），将配备专属的监管人员，对该机构对消费者或对市场引发系统性风险进行评估和识别；C3及C4类型公司（称为变动组合“flexible portfolio”），将配备专业人士进行监管，不会配备特定的监管人员。

对于C1及C2类型公司的监管，通过企业系统架构制度（Firm Systematic Framework，FSF），包括企业模型及策略分析（Business Model and Strategy Analysis，BMSA）、评估机构如何公平对待消费者，确保企业运营（产品设计、销售或交易、客户服务以及风险控制）流程，对过去的销售或提供的服务进行分类评估。

拥有庞大零售客户群体的C1类型公司，必须接受金融行为监管局最严格的直接监督和持续评估，主要包括：

（1）每两年接受一次业务模式和策略分析，一年后复查。

（2）定期召开例会，参会人员包括金融行为监管局监管部门、高管、金融机构董事会成员、控股人以及外部审计人员；必要时召开临时会议，持续了解机构业务变化和风险隐患。

（3）定期检查管理层信息，包括检查董事会、执行委员会和内部规则的执行情况。

（4）召开年度战略会议，参会人员包括金融行为监管局高管与金融机构CEO、管理人员。

（5）每年对机构进行一次评价，结论以信件形式送达机构并交董事会。

（6）对收益进行常规基线监测，收益的异常增加会引起金融行为监管局的关注。

对于C2类型公司，金融行为监管局对同一类型机构进行群体性风险识别。C1、C2类型的公司每两年需要做一次FSF深度评估，且每年接受一次同行业业务模式和策略分析。对于C3类型的公司，金融行为监管局采用抽样检查的方式接受同行业分析评估，主要着眼点在于C3类型的公司如何经营和控制公司。对于C4类型的公司，则注重如何经营公司。

此外，金融行为监管局还对部分机构进行审慎监管，主要监管对象有资产管理公司、独立财务顾问、抵押贷款和保险经纪公司，其监管目标是当金融机构遭遇资金压力或破产时，最大限度地减少对消费者、批发市场参与者和市场稳定的损害。依据机构规模、贸易活动、作为中介机构或供应商的关键或主导地位、机构破产对消费者和市场造成的影响、持有客户资金和资产规模，将监管对象分为P1～P4四种类型的企业。其中，P1类型企业的破产对市场、消费者和客户资产造成的损害最大，P2~P4类型企业依次递减。对于P1、P2类型的企业，金融行为监管局会进行全面的资本和流动性分析以及风险管理能力评估，一旦发现有发生财务危机的迹象，金融行为监管局将组建危机管理小组对其所有的行动措施和方案进行评估。

在此基础上，金融行为监管局与审慎监管局将金融监管所涉及的主体、业务环节、行为监管和法律工作全部囊括在内。

3.2 金融行为监管的内容

金融行为监管局的监管内容主要包括：对金融产品的管理和干预，对金融产品和服务的推广限制、调查和处罚。

3.2.1 对金融产品的管理和干预

在应对一系列危机的基础上，金融行为监管局除了常规的信息获取途径，还可以通过听取金融消费者组织和举报人的意见，在金融产品设计之初就进行干预，以更早地发现金融产品设计中潜在的问题。金融行为监管局会对金融机构设计、经营和销售金融产品的各个环节进行监督，如评价金融产品设计中是否考虑了目标客户的需求、产品的销售策略是否合适等；加大对金融机构的问责力度，确保金融产品的销售范围与目标客户相一致、产品的功能与预期相符。

必要时，金融行为监管局还可通过制定产品干预规则对金融产品进行直接干预，以防止其对金融消费者造成损害。例如，可限制特定金融产品某些功能的使用，可限制特定金融产品向部分或全部消费者进行推广，也可采取限制金融产品销售等临时性产品干预手段。

根据《2012年金融服务法案》，如果金融产品对金融消费者构成了不可接受的风险，金融行为监管局可制定规则禁止这些金融产品在市场上销售。如果这些金融产品是在禁令生效后销售给消费者的，金融行为监管局可通过制定规则让消费者取回他们购买这些产品时支付的资金。这一规定对那些不考虑金融消费者利益的金融机构起到了极大的震慑作用。

3.2.2 对金融产品和服务的推广限制

金融行为监管局不通过执法程序（enforcement process）即可禁止误导性的金融产品和服务在市场上推广。这项新权力的使用，主要针对特定金融产品和服务的推广行为，而不针对某一金融机构。金融行为监管局可单独使用这项权力，也可在对金融机构采取执法行动前使用这项权力。

值得注意的是，这项权力与金融行为监管局的其他处罚权有所不同，其他处罚权主要适用于金融机构违反规则时，而这项权力的使用则可以前置至金融行为监管局预判到消费者可能遭受实际或潜在的经济损失时，以及金融机构的推广行为对金融消费者的理性选择或最优交易选择造成不利影响时。

金融行为监管局在使用这项权力时，应首先向金融机构发出指令，要求其禁止金融产品和服务的推广，并说明理由。金融机构如果认为金融行为监管局做出了错误的决定，可向其提出申诉。根据金融机构的申诉，金融行为监管局有权决定是否继续执行、修改或撤销其指令。

3.2.3 调查和处罚

根据监管需要，审慎监管局与金融行为监管局可在其职责范围内协调配合重大案件的调查，并可将涉嫌犯罪的行为交由检察官或商工部执行起诉。金融行为监管局对相关投资业务具有调查权和形成文件的权限[5]，对内幕交易和市场操纵也有相应的处罚权限。

在上述行为监管的实施过程中，金融行为监管局可公开披露对金融机构采取的纪律处分措施。在正式执法过程中，金融行为监管局将首先发布“警告通知”，对外详细披露金融机构纪律处分的细节。金融行为监管局希望通过更加公开和透明的执法程序，让金融消费者更好地理解金融行为监管局是代表其利益在行使职权，也让金融机构清楚什么行为是金融行为监管局所不能接受的。此外，与被撤销的金融服务管理局相比，金融行为监管局的监管范围也被进一步扩大，投资交易所、保荐人和主要的信息提供者都将受其监管。

作为金融行为监管局三大操作目标之一，竞争性目标客观上要求金融行为监管局更加重视金融市场的有效竞争问题，特别是在金融危机已导致市场竞争减弱的情况下。金融行为监管局已意识到，监管政策虽可纠正潜在的市场失灵，使市场竞争充分发挥效用，但设计不周的监管政策或过度的监管行为有时也会阻碍市场竞争。因此，有必要对现有监管政策重新进行审视，加快出台更有利于市场竞争的监管政策。金融行为监管局一直致力于加大市场分析力度，通过全面深入的市场调研了解消费者和金融机构的行为、市场结构和产品定价等方面的信息，以做好政策储备，在必要时替代现有监管政策，并通过将竞争理念植入监管政策的方式最大限度地降低监管框架对市场竞争的扭曲程度。

为了防止金融行为监管局滥用权力，法律同样赋予审慎监管局要求金融行为监管局不执行某些行为的权力。这些行为包括审慎监管局认为金融行为监管局行使权力可能影响英国金融体系稳定，或导致某家金融机构倒闭甚至引发系统性风险的情形。在以上情况下，审慎监管局可要求金融行为监管局不执行该行为。

3.3 英国对创新业务的沙盒监管

在现有的监管体系下，英国对创新业务的监管也进行了卓有成效的探索，建立了沙盒监管体系（图1-4），并对进入沙盒的新兴业务进行介入式干预。一方面，保证监管方式与时俱进；另一方面，推动市场积极创新，减少因接受创新给市场带来的不确定性风险。

在实际运行过程中，金融行为监管局的监管沙盒共有五类管理工具，包括：限制性牌照（Restricted Authorization）、个别指导（Individual Guidance）、豁免（Waivers）、无异议函（No Enforcement Action Letters）、非正式引导（Informal Steers）。

对需要申请牌照的公司，要求其提供总部和部分员工位于伦敦的证明，还需要在申请前详细阅读相关规章文件，如英国金融行为监管局手册（FCA Handbook）中关于受监管业务的规定、《准入条件》（Threshold Conditions）条款、支付和电子货币牌照申请指南等，并按监管局要求提供相应的申请信息。

金融行为监管局规定，凡在英国境内从事受监管业务的企业，均须事先申请牌照或在金融行为监管局注册登记。在所调研的企业中，有5家企业属于牌照申请这一类，主要分为以下两种情形：

（1）初创企业还未取得开展业务所需牌照。例如，Nivaura和BlockEX计划使用区块链技术发行债券和进行数字资产交易，在进入沙盒之前没有证券发行和证券交易的牌照，不具有证券发行资格；Assure Hedge计划使用外汇期权为企业提供外汇风险对冲服务，但尚未申请到期权交易的牌照。

（2）已经开展主营业务，计划新开展受监管业务的企业需要申请新的牌照。例如，申请沙盒项目之前，Otonomos利用区块链技术提供公司注册、公司在线管理服务，是一个提供自动化注册、记录公司资产和股权变动情况的平台，不受金融行为监管局监管。Otonomos计划在已有业务基础上开展帮助企业在线募集资金的业务，即在平台上创造资金募集模块，使用代币代表股权，可以使公司在平台上向投资者发放新股权。资金募集是受监管的行为，需要获得安排投资交易（Arranging Deals in Investments）的牌照。又如，进入沙盒测试之前，Evalue是一家风险预测及财务规划软件提供商，为投资顾问和金融机构提供风险评估与财务预测模型。Evalue计划开展养老金领域的智能投资顾问业务，而投资顾问是受监管的行为，因此需要为他们的智能投顾产品寻求投资顾问（Advising on Investments）牌照。

在监管沙盒项目开始之前，个人财务管理技术服务公司Pariti已经是英国登记注册公司，获得了金融行为监管局的相关牌照。在金融行为监管局的监管下，Pariti通过APP读取和整合用户的银行账户和信用卡信息，根据用户的信用卡消费和透支状况计算用户的真实借款成本，帮助用户设置财务目标、管理财务。Pariti参与沙盒测试的是与汇丰银行（HSBC）合作的项目，Pariti想要测试能否实现个人消费者银行账户的自动储蓄功能，即事先制定银行账户的自动存储规则，只要消费者在消费时满足自动存储条件，就会将一部分金额自动转入储蓄账户。由于涉及消费者资金在现金账户和储蓄账户之间的转移，测试期间金融行为监管局给予了4个月的豁免书（Waiver），专供测试期间使用。

进入沙盒测试前，企业因不清楚自己所提供的服务是否需要受到金融监管或者需要何种类型的金融监管，从而申请参加测试，试图通过与金融行为监管局的紧密沟通明确是否需要牌照以及需要何种牌照。这一类型的企业主要分为两种：一种是进行了产品或服务模式的创新。例如，Laka开创了一种先理赔、后缴费的保险模式，无法确定是否需要保险公司牌照；Nimbla为中小企业提供的服务包括按需定制的信用保险，但其没有保险牌照，只是保险经纪公司Ambant的指定代表，由Ambant设计销售产品；Paylinko则是计划通过链接支付提供聚合支付服务，不确定是否需要牌照。另一种是技术企业为投资银行、资产管理和投资顾问等专业机构提供技术服务，企业不确定是否是需要接受监管。例如，在进入沙盒之前，金融行为监管局认为，Beekin如果是提供房地产价格预测服务，则需要申请投资顾问的牌照，而Beekin认为自己提供的是信息服务而不是投资建议；计划提供企业IPO数字化平台服务的Issufy认为自己属于信息服务平台，金融市场监管规则并不一定对他们适用，进入沙盒之前并不明确公司是否应该接受金融行为监管局的监管。

通过整理金融行为监管局前期公开发布的文件可知，监管沙盒共包含五类管理工具：

（1）限制性牌照（Restricted Authorization）。在沙盒测试期，金融行为监管局为测试企业提供限制性牌照，即企业可以在规定的业务领域和时间范围内拥有牌照，获准进行交易，测试涉及的消费者数量、交易金额、交易总量等都受到限制。限制性牌照只在沙盒测试期间有效，且仅适用于测试所涉及的产品或业务领域。该项工具能够帮助企业在金融行为监管局的监督下，在较短时间内以较低的成本开展业务，而无须在业务开展前花费大量的时间和金钱成本申请牌照。

（2）个别指导（Individual Guidance）。如果申请企业对监管制度如何应用到自身企业有任何疑问，金融行为监管局会为其提供解释与指导，帮助其结合自身情况进行测试。

（3）规定豁免与修改（Waivers or Modifications to Our Rules）。金融行为监管局会根据企业情况在其权限范围内豁免过于繁复的规定，但无权免除英国基本法及欧盟法律的相关条款。

（4）无异议函（No Enforcement Action Letters）。对于金融行为监管局无法提供个人指导或豁免的企业，出于特殊环境或条件的考虑，可以在测试期内为这些企业提供免除强制执行监管条例的无异议函。只要企业与金融行为监管局进行定时沟通，在限制条件下进行测试，金融行为监管局会接受一些突发状况，并提供免除强制执行监管条例的无异议函。

（5）非正式的引导（Informal Steers）。金融行为监管局会给予一些处于早期的创新型产品或商业模式非正式的监管方面的引导。

在上述五类工具中，限制性牌照的应用最为普遍，即企业在与金融行为监管局沟通后，提出符合限制范围的测试方案，并进一步进行测试。如果测试成功，企业则能够在测试期后免除限制，获得正式牌照。

部分调研企业也表示，监管沙盒评审人员对于一些创新业务是否需要牌照等问题持非常谨慎的态度，更多的是提供法律上的指导性帮助，而不会给予绝对性的答复。此外，金融行为监管局各部门的牌照授予部门也不直接参与沙盒测试，企业能否在测试后获得正式牌照，还需要企业提交各类材料，监管沙盒的案件专员与牌照授予部门进行商讨后才能够决定。

监管沙盒本身是金融行为监管局创新中心的一个部分，是为创新提供监管支持的一种工具。而对于申请牌照的企业，金融行为监管局则表示会尽量使这一过程更为顺畅，减少企业的时间成本，但是否需要简化申请牌照所需的材料视情况而定。测试企业提出牌照申请时，可以在沙盒测试期间只提交主要材料，在测试结束后再提交剩下的材料。

与企业的反馈一致，金融行为监管局强调监管沙盒只是其促进金融创新、鼓励市场有效竞争的一种工具，能够提供部分灵活性便利，但整体还是要回归现有的监管体系，而不会为测试企业制定新的监管政策。

金融行为监管局监管沙盒作为企业与监管层的连接者，一方面，为企业提供了安全合规的测试环境以及与监管机构的沟通机会，降低了企业的时间成本；另一方面，帮助监管层更好地了解创新的商业模式和技术，同时密切掌握企业动态，保护消费者利益不受侵害。

值得注意的是，金融行为监管局监管沙盒虽然旨在促进创新，但其总体仍旧在金融监管的大框架下运行。所有的监管沙盒企业在申请初期及成功后均需向金融行为监管局提交详尽的企业信息，并定期向金融行为监管局做测试进程与指标汇报，同时需要设立相应的退出触发机制，确保不会因为业务问题损害消费者权益。而申请在测试结束后获得正式牌照的企业，在一般情况下，其所需提交的材料并不会有所减免。金融行为监管局会帮助企业使整个流程运行得更为顺畅，降低企业成本，但这并不意味着企业可以从事任何形式的、完全不受法律约束的创新行为。