第四节 生活用能政策选择
一 生活节能政府管制
能源危机是能源消费管制的重要推动力。20世纪七八十年代，高能耗部门（如电力工业、交通、取暖）是政策管制的重点对象。20世纪90年代以来，世界各国逐渐注意到家庭在削减长期能源需求中的重要性。社会公众对能源认识的转变导致了管制目标的变化。第一次能源危机中，石油价格的上涨是能源政策关注的重点；第二次能源危机导致多种能源价格上涨，能源政策着力于替代能源的推广和能源效率的提高。公众对气候变化的担忧，尤其是对化石能源燃烧所产生的温室气体排放的担忧，促使能源管制转向了CO2减排（Schipper et al.，1996）。
发达国家的经验表明，家庭能源需求不会自动下降，这需要政府的规制。荷兰家庭1948～1996年能源强度的变化趋势表明，消费模式不会自动去物质化[54]。对澳大利亚、巴西、丹麦、印度和日本等国的家庭能源需求进行跨国比较，发现能源消费需求随着家庭支出的增加而增加，并没有出现拐点。
建筑能耗是政府管制的重点领域，严格的建筑标准能够有效降低家庭住宅取暖能耗。欧盟在通过规定建筑物能耗标准来管制建筑物能耗方面取得了巨大的成功，一些北欧国家已经实施了严格的建筑标准、税收和补贴等各种工具，成功减少了采暖能源消耗。平均来说，欧洲新建住宅比20世纪70年代第一次石油危机以前的住宅能效要高60%，比1985年建成的住房的能耗低28%。最明显的改善是在1990年后，几个欧盟成员国引入更严格的管制措施和更高的能效标准，大大降低了住房能耗。因此，在2002年建成的住房比在1990年建成的住房的能耗低24%。例如，德国在1977～1984年对保温条例（TIO）进行了三次修订，减少了新建住宅的取暖需求；美国佛罗里达州的建筑标准也有效降低了空调耗电和取暖天然气消耗。对建筑物进行能源审计是确定其对能源消费及环境影响的重要手段[55][56]。
在现有的能源及建筑技术条件下，建筑节能的潜力巨大，但建筑节能面临一些阻碍因素，需要立即采取不同层次的行动。
二 生活用能消费行为干预
生活用能消费行为干预是从社会学和心理学的角度对能源消费问题进行干预，通过对消费行为的干预实现减排。按照行为干预方式可以分为事前干预、事后干预和社会影响技术三个方面。事前干预就是提供低碳消费建议和相关信息，开展能源消费审计，提供个性化的信息和建议；事后干预包括对低碳消费结果进行反馈，对低碳消费行为进行激励；社会影响技术则是调查社会团体和消费者参与减排的积极性[57]。
现行的能源政策主要集中于产业领域，针对居民能源消费行为的引导政策缺失。因此，通过政策组合引导人们走向低碳生活方式显得尤为迫切[58]。生活用能行为干预的减排成本较低，可以较低的成本改变家庭的日常生活用能行为，甚至是以负成本快速、有效地降低CO2排放。麦肯锡公司针对家庭部门的能效项目，发现可以较低的成本减少电力需求、降低排放，例如，改善新建筑物的隔热性能[59][60]。
三 家庭能效政策
能效政策已成为英国政府能源节约与温室气体减排的重要手段，英国的能效政策非常重视家庭节能。2003年《能源白皮书》提出实现能源政策目标的最廉价、最清洁和最安全的手段是节能和提高能效。英国2020年减排目标的实现，一半要依靠提高能效。2004年4月，英国政府公布了《能源效率：政府行动计划》，旨在进一步提高能效[61]。为改善居民家庭能效，英国对社会福利房进行节能改造安居工程；修订建筑物法规，从2006年4月起，采用新的措施以提高新建筑的能效标准。政府拨款实施可持续社区能源计划，主要措施为鼓励发展热电联产，提倡回收利用废热。在居民家庭安装按时间计算费用的计量仪表，将能源消耗情况反馈给消费者以促进家庭采取提高能效的措施。
美国根据2009年《经济恢复计划》提出建立一个更强有力的家庭能效改造市场。美国政府的能效计划强调要提高建筑物的能效、汽车能效和电器能效。《美国复苏与再投资法》为提高家庭建筑能效投入了大量资金。根据该法案，美国政府将为美国家庭用于提高能效的资金投入提供高达30%的税收减免。美国能源部启动了一项名为“强化改造”（Retrofit Ramp-Up）的创新运动，支持一次性对社区进行整体改建。该运动将简化住宅改建流程，帮助美国家庭进行住房改建，降低改建成本。该计划的另一目标是使能源效率成为一个公认准则，美国政府对商业和家用电器实施了更严格的能效标准。
家庭能效政策的核心是技术政策，其减排效果受一系列因素的制约。第一，能效政策的反弹效应。中国家庭能源效率长期以来忽视反弹效应，估计目前家庭能效至少存在30%的反弹效应[62]。第二，家庭能源技术选择面临市场失灵、委托—代理问题和信息不完善。在家庭层面鼓励采用新技术时，直接管制的效果好于基于市场的手段，如碳限额和贸易计划或排放税，以提供信息为基础的“能源之星”计划对于推广高能效产品非常有效，另外，能源效率标准、经济激励措施对节能家电的推广应用影响不大[63]。第三，生活方式和消费模式是影响节能的重要因素。虽然提高技术是实现减排的重要手段，但生活方式、社会文化因素对能源消费也具有重要影响[64]。第四，家庭能效政策本身也存在“政策失灵”。政府为实现环境目标，通过对污染最严重的能源产品征税以减少消费。通常情况下，政府部门的征税不仅改变了征税物品的消费量，也改变了相近替代品的消费。政策的效果不仅取决于物品间的替代程度，也取决于征税物品的价格弹性及管制对预算的影响[65]。
四 家庭部门碳定价政策
碳税和排放权交易是最主要的两种市场减排手段。芬兰在1990年最早开征碳税，丹麦、荷兰、挪威、意大利、瑞典等国家也征收碳税。瑞典对家庭燃料以及个人交通工具燃料征收全额碳税，而出于国际竞争力的考虑对工业用电减免征收。加拿大不列颠哥伦比亚省（加拿大BC省）自2008年7月起对汽油、柴油、天然气、煤、石油以及家庭暖气用燃料等征收碳税。
欧盟排放权交易体系（EU-ETS）的管制对象主要是大型排放企业，家庭并没有被纳入其中，但碳交易推高了生活用能价格，进而影响到居民的福利水平，垄断企业可以从出售碳配额中获得“额外暴利”（windfall profit），从而引发社会分配问题，未来欧盟排放权交易体系需要对碳排放配额的分配方式做出改革，以保护社会弱势群体的福利。
碳税和排放权交易这两种减排手段，分别具有各自的优点与缺点，理论上两者的效果是一样的，但在不确定条件下，碳税比排放权交易更能提供明确的碳价格信号，实施起来更为简便。
五 公共财政支持家庭减排
减排具有“外部性”，市场无法自动解决，需要政府发挥积极作用。欧盟及其成员国政府都运用公共财政支持节能，公共财政支持节能都具有明确的领域、受益对象和原则。公共财政支持节能的主要领域包括：采取政府补贴、税收优惠、贷款优惠或对贷款提供担保、特别折旧制度；节能管理与财税支持，通过能效标准与经济手段促进节能技术扩散；节能宣传教育，通过改变消费者的用能行为来实现节能[66]。
公共财政以能效产品补贴帮助社会弱势群体。采取减排政策后，低收入家庭所承担成本占家庭收入的比例远高于高收入家庭，能源价格上涨使得低收入家庭面临更大的脆弱性。如果没有相应的政策来缓解成本上涨对低收入家庭带来的影响，就会使更多的家庭陷入贫困[67]。加利福尼亚州运用公共财政帮助低收入家庭进行节能改造，为符合条件的家庭免费安装防寒保暖和节能设施，已取得了较好的节能效果[68]。日本岩手县政府为促进消费者购买节能家电，运用财政支持来补贴购买高能效产品和设备的行为[69]。
六 减排政策的选择
政府间气候变化专门委员会在第四次评估报告（AR4）中对减排政策做了对比：规制和标准可以确保实现某种确定性的减排目标。当有信息和其他障碍妨碍生产商和消费者对价格信号做出响应时，这些规制与标准比其他行政干预手段更有效，但规制并不必然导致创新和技术进步。一些公司、地方和区域政府部门、非政府组织和民间团体开展的自愿行动，对实现国家或地区的减排目标的作用十分有限。减排政策的实施面临许多障碍，在各个国家和行业的表现均有所不同，可能的障碍包括资金、技术、体制、信息和行为[70]。
政策选择需要考虑多目标与政策组合问题。生态经济学提出政策设计的三个基本目标，即可持续规模、公平分配和有效配置。政策设计的原则为：①独立的政策目标需要有独立的政策手段；②政策工具的选择应该为政策调整预留一定的缓冲空间；③政策必须从历史给定的初始状态出发；④政策必须适应变化的条件[71]。政策的选择需要考虑政策的效果、成本效益分析、政治可行性以及政策的分配效应。仅从任何一个方面进行评估，都难以得出正确的结果，例如，运用成本效益分析方法，成本和效益的边界很难准确界定，如何考虑监管成本、政策的执行成本以及对监管部门之外的影响，这些边界难以确定，所以政策选择也存在一定的难度。通过比较消除外部性和市场失灵以及技术研发的相关政策发现：第一，没有任何单一的工具明显优于其他政策选择，即使按照单一标准排序也需要考虑政策背景；第二，政策选择面临权衡问题，为确保一个公平合理的程度，或确保政治上的可行性，往往需要牺牲一定的成本收益；第三，工具组合的效果远优于单一工具；第四，许多问题涉及多个市场，需要采取不同的政策组合；第五，环境政策工具与其他监管政策的相互作用需要得到考虑[72]。
在成本和收益确定的情况下，价格型工具和数量型工具是等效的，但如果成本和收益不确定，价格工具和数量工具的政策效果差异就很大[73]。气候变化政策面临巨大的不确定性，气候变化中的成本和损失结构为价格型方法提供了强有力的前提条件[74][75][76]。为解决碳交易价格不稳定的问题，澳大利亚国立大学的McKibbin教授提出了混合性工具，增加碳排放配额的供应弹性，并为碳排放价格设定上限，以此来减少配额价格的变化，尤其是减少配额价格过高对经济造成的危害[77]。