三 可持续的原因

影响政府创新可持续的因素，通常包括制度环境的变迁、上级组织的指示、创新效果不佳、负责官员的变动等情况。不少学者认为，中国现行的官员升迁和考核制度，是影响政府创新可持续性的最重要因素，即所谓的“人走政息”。但是，这次调研的数据，对这种流行观点给出了否定性的结论。

在全部178个地方政府获奖项目中，仅有13个项目可以断定已经终止，其余165个项目均处于持续状态，可持续程度接近93%。对于已经在本地终止的项目，我们给出了四个选项：①自己主动终止；②负责原创新项目的主要领导变动；③上级叫停该项目；④其他。结果表明，项目在原地终止的首要原因，既非“负责原创新项目的主要领导变动”，也非“自己主动终止”，而是“其他”原因，占39%。其次的原因是“上级叫停该项目”，占33%；再次是“负责原创新项目的主要领导变动”，占14%；最后是“自己主动终止”，占14%。

图2 获奖项目在本地终止的原因

进一步访谈发现，导致获奖项目终止的“其他”原因，主要是政治环境和政治生态的变化。一些原先的创新项目如果被项目所在地的主要领导认为与现行政治环境不相适应，那么无论这些项目的实际效果如何，都很可能会被终止。例如，一些推进基层党内民主的获奖项目，随着政治环境日益强调政治纪律和政治规矩，就被一些地方领导纷纷叫停。

在中国现行的政治环境下，党政主要领导即“一把手”的作用尤其重要。多数政府创新项目往往是由“一把手”推动的，而且也因此成为“一把手”的政绩工程，跟其升迁直接有关。“一把手”的变动十分频繁，有时甚至连一届任期未满就发生变更。新任的“一把手”通常要有自己的政绩，就容易搁置或忽视其前任发起的创新项目。据此，不少学者曾经假定，政府创新项目不可持续的一个重要原因，是主要领导的变动，即所谓的“人走政息”。针对这种情况，在本次调查中，我们特别设计了一个关于“一把手”变动与获奖项目存续之间相互关系的问题。结果发现，多数受访者的答案与上述学者的研究结论很不相同。不认同“主要负责人更换后创新项目会终止”的比例高达78.35%，只有21.65%的受访者认可“主要负责人更换后创新项目会终止”的结论（见图3）。

图3 对“主要负责人更换后创新项目会终止”的看法

关于获奖项目得以持续的原因，我们也设计了四个选项：①已经上升为制度；②上级领导的支持；③因实际效果好获得干部群众的大力支持；④其他。统计数据表明，“因实际效果好获得干部群众的大力支持”是项目可持续的首要原因，有37%的人选择此答案；其次是“已经上升为制度”，有33%的人选择这一答案；选择“其他”和“上级领导支持”分别是17%和13%。具体统计数据如图4所示。

图4 获奖项目在本地持续运行的原因

获奖项目的实际效果成为政府创新可持续的主要因素，这与“中国地方政府创新奖”所倡导的宗旨完全一致。鼓励各级政府进行改革创新，以增进人民群众的经济权益、政治权益和其他社会权益，是举办“中国地方政府创新奖”的首要目的。从申报项目的资格认定，直到优胜奖评选标准的确立，政府创新的实际效益，一直是最重要的考虑因素。申报“中国地方政府创新奖”的资格之一，就是该创新项目必须实际运行一年以上，并取得客观效果。优胜奖的评选标准之一，就是创新项目的“效益程度”，即“该项活动必须具有明显的社会效益，这种效益必须业已被事实充分证明，或得到受益者广泛承认”。为了确认相关民众在政府创新项目中获得益处，“中国地方政府创新奖”组委会对每一个入围的候选项目均进行了独立的调研评估。调研评估的重要内容，就是对候选奖项的受益者进行当面访谈，核实他们是否真正从创新项目中得到益处。因此，从获奖项目的可持续性后果来看，“中国地方政府创新奖”圆满地实现了其最初的根本宗旨。

任何政府创新项目都需要一定的成本，尤其是公共服务和社会治理类的创新项目，成本往往较高。因此，经费保障便成为影响政府创新项目能否成功的一个重要变量。一些研究表明，经济发达地区的许多政府创新项目，很难在经济落后地区推行，一个重要原因就是受到经费预算的制约。按照这样的逻辑，我们也假定，一定的经费保障对于政府创新的持续性，也有着重要的意义。为了验证这一假定，我们设置了一组简单的问题，以便了解获奖创新项目的经费是否有足够的保障。结果表明，绝大多数的获奖项目确实有充裕的经费保障。问卷调查显示，有51.07%的受访者表示，他们知道获奖的创新项目有“充裕的经费”；另有33.40%的人对创新项目的经费情况并不知情，选择“不知道”；有15.53%的人认为获奖项目的经费“不充裕”（见图5）。

图5 对项目经费是否充裕的看法